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Consejero de Cohesión Territorial
Señor Consejero:
1. El 20 de septiembre de 2021 esta institución recibió un escrito del señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Cohesión Territorial, por estar la rotulación de diversas señalizaciones de tráfico en las carreteras únicamente en castellano o contener errores.
En dicho escrito, exponía que:
a) En la carretera N-121-A se ha colocado una nueva señalización de tráfico en las entradas y salidas de Sorauren y Oricain, con grafía únicamente en castellano.
b) Aparte de la nueva señalización, hace aproximadamente un año, también se pusieron otras señales solo en castellano y, además, a algunas de ellas les colocaron una tilde: Orcoien, Ezcaba, Irún (no es el nombre oficial), Oricáin, Osacáin, Endériz, Badostáin, Mendigorría, etcétera.
c) El 24 de septiembre de 2009 el pleno del Parlamento de Navarra votó una moción presentada por Nafarroa Bai, solicitando que el Departamento de Cultura y Turismo corrigiera las señales toponímicas incorrectas en toda Navarra. La moción se aceptó y el mencionado departamento realizó varias correcciones.
d) Desde el año 2017, los responsables de la seguridad vial están constantemente haciendo desaparecer de nuestras carreteras la toponimia de Francia y cambiando el paisaje de nuestras carreteras, en perjuicio del euskera.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En los últimos 4 años desde la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras se ha dado respuesta puntual y en plazo a las instancias dirigidas por D. (…).
En relación a los puntos a) y b) de lo expuesto en el escrito del Defensor del Pueblo:
El Decreto Foral 5/2018, de 28 de febrero, por el que se establecen los criterios de uso y de expresión gráfica de las denominaciones de los núcleos de población de Navarra, fija los criterios para uso de las denominaciones oficiales de lo que constituye el ámbito objetivo de la norma, que no es otro que el de los núcleos de población de Navarra, según denominación recogida al efecto en el Registro de Entidades Locales de Navarra.
La anulación del artículo 21.4 del Decreto Foral 103/2017, sobre el uso del Euskera en las Administraciones Publicas de Navarra, por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, no obliga a utilizar ambas lenguas, castellano-euskera, en los elementos informativos de la señalización viaria.
Referente al punto c) del escrito se ha de indicar que hace alusión a actuaciones del, anteriormente, Departamento de Cultura y Turismo.
Y en relación al punto d) y la toponimia de Francia, señalar que debido al vacío legal existente de la forma de escribir Francia en la cartelería y flechas en las carreteras de Navarra se ha optado por la estipulada en la Normativa 8.1-IC del Estado, en la que se rotula el nombre de: Francia”.
3. También se solicitó al Departamento de Relaciones Ciudadanas que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe remitido, se señala que:
“La misma persona que presentó la queja ante el Defensor del Pueblo remitió un correo electrónico a Euskarabidea el 23 de septiembre, en el que adjuntaba dicha queja y planteaba las mismas cuestiones. Dicho correo fue contestado el 29 de septiembre por el director del Servicio de Recursos Lingüísticos. He aquí la traducción de dicho correo:
“Hola, (…),
A la vista de las fotografías, pensamos que la actuación se ajusta a la norma. Conviene distinguir dos ámbitos: el relativo a los nombres de los pueblos y el de las demás señales. En cuanto a los nombres de los pueblos, corresponde a los propios pueblos, ya sean municipios o concejos, la modificación de sus denominaciones. Los nombres a los que haces referencia por ejemplo, Oricáin y Osacáin, se encuentran así porque su denominación oficial actual es esa (ver Registro de Entidades Locales de Navarra).
En cuanto al resto de señales (prohibido el tránsito por, Francia, etc.), hay que tener en cuenta que el artículo 21.4 del Decreto Foral 103/2017 fue derogado por una resolución judicial. En dicho artículo se decía lo siguiente:
4. Los elementos de información de la señalización viaria de la red de carreteras de la Comunidad Foral de Navarra de titularidad pública se redactarán de forma bilingüe.
Con la derogación de este apartado específico, la obligación de utilizar ambas lenguas en las obras a las que haces referencia no está tan clara como antes, aunque tampoco existe impedimento para la señalización bilingüe. Nosotros vamos a intentar por nuestra parte que en la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras impulsen comportamientos lingüísticos más inclusivos y que reflejen la realidad bilingüe de Navarra en las señales informativas.
Gracias por tu aportación. Un saludo”
Tal y como se señala en ese correo, la denominación de las localidades a las que se hace referencia en la queja coincide con su denominación oficial. También es cierto, sin embargo, que, posteriormente, hemos tenido conocimiento de que, al parecer, en la misma zona de obras se han puesto señales de localidades que no coinciden con las respectivas denominaciones oficiales, como pueden ser Berriosuso (en la señal deberían aparecer los dos nombres oficiales Berriosuso / Berriogoiti), Azoz (en la señal deberían aparecer los dos nombres oficiales Azoz / Azotz) e Irún (en la señal debería aparecer el oficial Irun).
En lo referente al resto de señales, en el correo se señalaba que, con la derogación del artículo 21.4 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, la obligación de utilizar ambas lenguas no es tan clara como antes. Y es que, si bien es cierto que esa obligación expresa está derogada, no es menos cierto que el apartado 1 de ese mismo artículo sigue en vigor; en dicho apartado se dispone lo siguiente:
“1. Todo elemento general de comunicación e imagen de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra reflejará su realidad bilingüe.”
De todos modos, y sin perjuicio de lo anterior, no existiría en ningún caso impedimento para rotular de manera bilingüe, y entendemos que esa manera de actuar sería más inclusiva, y, además, como hemos dicho, más acorde con lo establecido en el 21.1 del Decreto Foral 103/2017.
En cuanto al punto d) de la reclamación de don (…), no utilizar la denominación Frantzia junto a la denominación Francia, procede señalar que la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del euskera establece en el artículo 3.3. que “la institución consultiva oficial, a los efectos del establecimiento de las normas lingüísticas será la Real Academia de la Lengua Vasca”. A este respecto, Euskaltzaindia / Real Academia de la Lengua Vasca en la norma 38 de 29 de noviembre de 2019 actualizó la denominación en euskera de los nombres de los Estados del mundo. En dicha norma establece que la denominación en euskera de la República francesa es Frantzia.
Hay que señalar, de igual manera, que el Consejero de Cohesión Territorial, por Orden Foral 34/2020, de 1 de julio, aprobó el Plan Lingüístico 2020-2022 del Departamento. Dicho plan lingüístico desarrolla el artículo 6 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes.
En el Plan Lingüístico del Departamento de Cohesión Territorial se determinan los objetivos que deberán desarrollarse en el período establecido. También se establece que la misión del Plan Lingüístico es “impulsar la atención bilingüe en los servicios a la ciudadanía (…) valorizando el euskera como elemento intrínseco del servicio público”.
Entendemos, finalmente, que, a la vista de todo lo anterior, hemos de impulsar la colaboración entre la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras y Euskarabidea en lo relativo a las señales de la red de carreteras, para que dicha señalización, en la medida en que puede tener que ver con cuestiones de toponimia (no siempre fáciles) y con cuestiones de redacción en euskera, sea lo más correcta posible”.
4. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la reciente rotulación únicamente en castellano de determinada señalización viaria instalada en la carretera N-121-A.
El Departamento de Cohesión Territorial y el Departamento de Relaciones Ciudadanas han remitido los informes transcritos anteriormente.
5. A la hora de referirse a la señalización de la N-121-A, en su itinerario Pamplona/Iruña hasta el límite con Gipuzkoa, esta institución ve preciso distinguir entre la señalización viaria referida a indicar la localización de núcleos de población (topónimos), y la que se instala para informar de diferentes cuestiones relacionadas con la circulación por la carretera (por ejemplo, carteles de precaución, aviso de radares, indicación del tipo de carretera, etcétera), ya que el régimen jurídico aplicable a cada tipo de señalización resulta diferente.
En cuanto a la señalización viaria referida que la localización de núcleos de población, el artículo 8.1 de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Euskera, dispone lo siguiente:
“Los topónimos de la Comunidad Foral, tendrán denominación oficial en castellano y en euskera, de conformidad con las siguientes normas:
a) En la zona vascófona, la denominación oficial será en euskera, salvo que exista denominación distinta en castellano, en cuyo caso se utilizarán ambas.
b) En las zonas mixta y no vascófona, la denominación oficial será la actualmente existente, salvo que, para las expresadas en castellano, exista una denominación distinta, originaria y tradicional en euskera, en cuyo caso se utilizarán ambas”.
Lo dispuesto en este precepto ha sido desarrollado por el Decreto Foral 5/2018, de 28 de febrero, por el que se establecen los criterios de uso y de expresión gráfica de las denominaciones de los núcleos de población de Navarra, en cuyo artículo 4 se establece que:
“El uso por parte de las Administraciones Públicas de las denominaciones oficiales bilingües se atendrá a los siguientes criterios:
a) En las actuaciones administrativas en las que se utilice un único soporte (sellos, logotipos, membretes, rotulación viaria, y otros de similares características), se expresarán ambas denominaciones, y el orden será el siguiente:
Si el núcleo de población está ubicado en la zona vascófona, en primer lugar se escribirá la correspondiente al euskera y a continuación la correspondiente al castellano, y, si el núcleo de población está ubicado en la zona mixta o en la zona no vascófona, en primer lugar se escribirá la correspondiente al castellano y a continuación la correspondiente al euskera. Los nombres quedarán separados por una barra (nombre / nombre)”.
De lo dispuesto en los preceptos citados se colige que, en la señalización viaria de los núcleos de población (topónimos), se ha de utilizar la señalización bilingüe de los mismos, si existe, debiendo escribirse en primer lugar la correspondiente al euskera y a continuación la correspondiente al castellano (si el núcleo de población se encuentra en la zona vascófona), y en orden inverso (primero en castellano y a continuación en euskera) si el municipio se encuentra en la zona mixta. De este modo, la expresión de los núcleos de población en la señalización viaria debe realizarse de acuerdo con su denominación oficial.
En el informe remitido por el Departamento de Relaciones Ciudadanas se indica que se han colocado señales de localidades que no coinciden con las respectivas denominaciones oficiales. Tal es el caso de Berriosuso (cuya denominación oficial es Berriosuso/Berriogoiti), Azoz (cuya denominación oficial es Azoz/Azotz) e Irún (cuya denominicación oficial y única es Irun).
Por ello, se ve necesario recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización de la N-121-A, en el itinerario indicado, relativa a la denominación de los núcleos de población que tengan denominación oficial bilingüe, se exprese dicha denominación.
6. En lo que se refiere a la señalización viaria que se instala en dicha carretera para indicar diferentes cuestiones informativas relacionadas con la circulación por la carretera (por ejemplo, carteles de precaución, aviso de radares, indicación del tipo de carretera, etcétera), en los informes remitidos se alude a que, tras la anulación del artículo 21.4 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, sobre el uso del euskera en las Administraciones publicas de Navarra, por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, no resulta obligatorio utilizar ambas lenguas (castellano y euskera).
El mencionado artículo 21.4 establecía lo siguiente:
“Los elementos informativos de la señalización viaria de titularidad pública de la red de carreteras de la Comunidad Foral de Navarra se redactarán de forma bilingüe”.
El Tribunal Superior de Justicia de Navarra anuló lo dispuesto en dicho precepto, por los siguientes motivos:
“En los Servicios Centrales en relación al uso del Euskera para la determinación del régimen legal de la lengua se ha de estar no al criterio del régimen imperante en el lugar donde se ubica la sede del órgano administrativo (cualquiera que este sea ahora o en el futuro), sino al criterio, conjuntamente, del lugar de residencia del destinatario en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate, ya que la lengua es un derecho del ciudadano y el órgano administrativo ha de acomodarse a tal derecho, no a la inversa.
(…) Es decir, el régimen lingüístico de las actuaciones de los Servicios Centrales no debe acomodarse a su ubicación cuando desarrolla sus funciones generales ad extra para el conjunto de la población ni tampoco exclusivamente al carácter general de su función al conjunto de la población navarra sino a la del destinatario de su actuación en cada caso según la zona lingüística (y el correspondiente régimen jurídico conforme a la zonificación que prevé la LFE) en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate. Lo determinante (el parámetro de legalidad) es el derecho del ciudadano, tal y como está configurado en la Ley, conforme a cada una de las zonas y su régimen jurídico que prevé nuestra LFE y la naturaleza del contenido de la actuación administrativa”.
Según entiende esta institución, tras la anulación del precepto que regulaba la señalización viaria, no es que resulte facultativa la utilización del euskera y del castellano en la señalización viaria informativa, sino que, tal y como señala en la sentencia, ha de estarse al régimen de uso del euskera existente aplicable en cada una de las zonas.
De este modo, en el caso de la señalización instalada en la zona vascófona (la queja alude a una carretera que transcurre en gran parte de su itinerario por dicha zona), la rotulación deberá ser bilingüe, por así disponerlo, con carácter general, el artículo 10 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las Administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, referido a la imagen, avisos y publicaciones, así como por derivarse del carácter cooficial de la lengua.
Por ello, esta institución estima necesario recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona vascófona de la carretera N-121-A (Pamplona/Iruña hasta el límite de Gipuzkoa), la rotulación se realice de forma bilingüe.
7. En la zona mixta (la queja también alude a carteles instalados en dicha zona), el artículo 14 del citado decreto foral habilita a las Administraciones públicas a impulsar medidas para que los rótulos (en este caso, la señalización viaria) se redacte de forma bilingüe.
A este respecto, el Departamento de Relaciones Ciudadanas señala que no existe ningún impedimento para rotular de manera bilingüe, entendiendo que esa es la manera de actuar más inclusiva.
Esta institución considera que dicha rotulación en bilingüe también podría resultar conveniente por los siguientes motivos:
a) Existe una obligación legal de los poderes públicos de amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el euskera, así como de proteger la recuperación y el desarrollo del euskera en Navarra (artículo 1.2 de la Ley Foral del Euskera).
b) El euskera es una lengua propia de Navarra (artículo 2 de la Ley Foral del Euskera).
c) En la zona mixta todos los ciudadanos tienen derecho a usar tanto el euskera como el castellano para dirigirse a las Administraciones públicas de Navarra (artículo 17 de la Ley Foral del Euskera).
d) El artículo 21.1 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, establece que todo elemento general de comunicación e imagen de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra reflejará su realidad bilingüe.
e) En el caso concreto de la carretera a la que alude el autor de la queja, la vía da acceso a una parte importante de los municipios ubicados en la zona vascófona y se utiliza, por tanto, por los residentes en dicha zona, que, así, se convierten en destinatarios de la información que suministran las señales. En el supuesto de que esta señalización fuera únicamente en castellano, se produciría el resultado paradójico de que los residentes de la zona vascófona y destinatarios de la información no recibirían la información en euskera.
Por ello, esta institución ve oportuno sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona mixta de la N-121-A (Pamplona/Iruña-límite con Gipuzkoa), la rotulación se realice de forma bilingüe.
8. En último lugar, en cuanto a la utilización del término “Francia” en la señalización viaria, el Departamento de Cohesión Territorial informa que, debido al vacío legal existente con respecto a la forma de escribir dicho término, en la cartelería y flechas en las carreteras de Navarra se ha optado por la estipulada en la Normativa 8.1-IC del Estado, en la que se rotula el nombre de “Francia”.
Sin embargo, el Departamento de Relaciones Ciudadanas informa que Euskaltzaindia/Real Academia de la Lengua Vasca, en la Norma 38, de 29 de noviembre de 2019, actualizó la denominación en euskera de los nombres de los estados del mundo. En dicha Norma estableció que la denominación en euskera de la República francesa es Frantzia.
A este respecto, los apartados segundo y tercero del artículo 3 de la Ley Foral del Euskera disponen que:
“2. Los poderes públicos respetarán la norma idiomática en todas las actuaciones que se deriven de lo dispuesto en esta Ley Foral y en las disposiciones que la desarrollen.
3. La institución consultiva oficial, a los efectos del establecimiento de las normas lingüísticas será la Real Academia de la Lengua Vasca, a la que los poderes públicos solicitarán cuantos informes o dictámenes consideren necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en el apartado anterior”.
9. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización de la N-121-A (Pamplona/Iruña hasta el límite de Gipuzkoa), referida a la denominación de los núcleos de población que tengan denominación oficial bilingüe, se exprese dicha denominación.
b) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona vascófona de la citada carretera, la rotulación se realice de forma bilingüe.
c) Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona mixta de la citada carretera, la rotulación, se realice de forma bilingüe.
d) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la mencionada carretera, se emplee la expresión “Frantzia” junto a la expresión “Francia”.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cohesión Territorial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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