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Covid-19
Alcalde de Pamplona/Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 1 de septiembre de 2021 esta institución recibió un escrito de la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, por la falta de notificación de una denuncia a su hijo, que le impidió acogerse al pronto pago.
En dicho escrito, exponía que:
a) El 25 de mayo de 2021 recibió la notificación de una denuncia a su hijo, (…), por el incumplimiento de la obligación de llevar mascarilla.
b) Al ver que no se le daba la opción de beneficiarse del pronto pago, solicitó información y se le comunicó que no había recogido los anteriores avisos. En la única carta que recibió se señala que se realizó una primera notificación el 28 de abril de 2021, y que, al trascurrir el plazo para presentar alegaciones, se declaraban probados los hechos. Sin embargo, asegura que no recibió tal notificación.
c) No niega los hechos que motivan la sanción, pero solicita que se le dé la opción del beneficio por pronto pago, pues no se le notificó la misma en un primer momento, sino que tuvo conocimiento de la sanción por primera vez el 25 de mayo de 2021.
Por ello, solicitaba que se le permitiese beneficiarse del pronto pago, por no haber sido recibida la primera notificación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con el escrito del Defensor del Pueblo relativo a la queja formulada por la señora doña [..] por la falta de notificación de una denuncia a su hijo, que le impidió acogerse al pronto pago, se adjunta el expediente en el que se comprueba que se realizaron los dos intentos de aviso en el mes de marzo, y que al no ser posible se dejó aviso en el buzón, y posteriormente, siguiendo el procedimiento reglado, se publicó en el BOE. La imposición fue notificada en el mismo domicilio.”
3. El informe recibido se trasladó a la autora de la queja para que formulara alegaciones. El 11 de octubre ha tenido entrada en esta institución un escrito de la interesada en el que ratifica su disconformidad.
4. Como ha quedado reflejado, la queja se interpone frente a una sanción impuesta por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña al hijo de la interesada por incumplimiento de la obligación de uso de la mascarilla en la vía pública. La autora de la queja manifiesta que no tuvo conocimiento de la incoación del expediente sancionador, por lo que no pudo beneficiarse del descuento por pronto pago.
En el informe municipal se explica que se realizaron los dos intentos de notificación de la incoación del expediente sancionador en el mes de marzo, y que, al no ser posible, se dejó aviso en el buzón. Posteriormente, al no poder realizarse la notificación, se publicó en el Boletín Oficial del Estado.
5. La multa fue impuesta, según consta en la denuncia que se ha acompañado por la entidad local, por el incumplimiento de la obligación del uso de la mascarilla, recogida como infracción leve en el artículo 5.1 del Decreto Foral Legislativo 9/2020, de 16 de septiembre, por el que se establece el régimen sancionador por el incumplimiento de las medidas de prevención y contención sanitarias para afrontar la situación de crisis sanitaria ocasionada por COVID-19, en la Comunidad Foral de Navarra.
El artículo 14 de dicho Decreto Foral Legislativo señala que la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores que procedan corresponderá al Departamento de Salud, al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior y a las entidades locales, en el ámbito de sus respectivas competencias.
La disposición adicional única del reiterado Decreto Foral Legislativo 9/2020 señala que la incoación, instrucción y resolución de los expedientes sancionadores por faltas graves relacionadas con espectáculos públicos y actividades recreativas corresponderá a los Ayuntamientos en aquellos municipios de población superior a 50.000 habitantes y al Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior en el resto de los municipios.
Por tanto, de acuerdo con lo anterior, la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores corresponderá al Departamento de Salud, al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior y a las entidades locales, en el ámbito de sus respectivas competencias. Y, en el caso de expedientes sancionadores por faltas graves relacionadas con espectáculos públicos y actividades recreativas, corresponderá a los Ayuntamientos de municipios de población superior a 50.000 habitantes.
6. La Sentencia 84/2021, de 15 de abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Vigo, anuló, por falta de competencia municipal, una sanción de 100 euros por no llevar la interesada la mascarilla debidamente en un espacio público.
En dicha Sentencia, tras exponerse lo previstos en los artículos 6 y 31 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en relación con lo que dispone la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (en el régimen sancionador, el artículo 61 señala, como competente para imponer sanciones en materia de salud pública, a “la Administración competente por razón del territorio y la materia”), y con lo que se prevé en la legislación autonómica de Galicia sobre salud, se razona (fundamento jurídico segundo):
“SEGUNDO.- Desde la perspectiva competencial queremos aclarar, en primer lugar, que la normativa que acabamos de exponer, entendemos que no ampara la actuación impugnada. Es decir, el punto de partida es el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que consagra el principio de legalidad en la materia, disponiendo que el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración solo será posible cuando se halle previamente atribuida por una norma con rango de Ley. En el presente caso, el art. 31 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, cuenta con el rango preciso, pero al referirse a las entidades locales, introduce un matiz que ya hemos subrayado al destacarlo en negrita: "en el ámbito de sus respectivas competencias."
La cuestión estriba en dilucidar si en el momento de los hechos ahora enjuiciado, las entidades locales contaban con competencias en materia de salud pública, o de sanidad. La atribución de la competencia como propia, que hace el art. 25.2 j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en materia de protección de la salubridad pública, no es equivalente a los conceptos o ámbitos anteriores, y en todo caso, deberá ejercitarse, como señala ese precepto, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Así lo puntualizó, entre muchas, la STS Sala de lo Contencioso Sección: 3 (Nº de Recurso: 2571/2016- Nº de Resolución: 908/2019), de 25 de junio del 2019, al abordar el conflicto suscitado entre la normativa estatal en materia de instalaciones radioeléctricas, y las limitaciones que se pretendían establecer por ordenanzas locales, amparadas entre otros títulos competenciales, en el de la salubridad pública. Razonaba la anterior STS:
"Las limitaciones impuestas por los artículos 6.1.c y 17.C de la Ordenanza de que trae causa el presente proceso interfieren el despliegue de la red en el término municipal y, además, invocan un título habilitante, el derivado del artículo 25.2 h LRBRL, en el que el Estado ya ha intervenido aplicando el principio de precaución con una reglamentación que, atendido el estado de la ciencia, tiene una pretensión de exclusividad, por lo que representa un ámbito en el que las Corporaciones locales tienen impedida cualquier posibilidad de regulación
El ejercicio por el Estado de sus competencias en relación con la adopción de las pertinentes medidas sanitarias frente a los riesgos derivados de la exposición de la población a emisiones radioeléctricas representa para los Ayuntamientos un límite al ejercicio de las que a ellos, en este campo, podrían corresponder en virtud de lo dispuesto en los artículos 25.2 h y 28 LRBRL
Ni el principio de autonomía municipal que garantiza el artículo 140 de la Constitución ni el principio de subsidiariedad de Ja acción de los entes locales que reconoce el artículo 28 LRBRL entre otros campos en el de la sanidad, puede invocarse cuando el Estado en el ejercicio de sus competencias y velando por los intereses generales que a él le corresponden, ha establecido una regulación sobre la misma materia a la que sin duda alguna puede atribuirse una vocación de exclusividad, como sucede con el R.D. 1066/2001)."
Ahora bien, al margen de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, las entidades locales contaban ya en el momento de los hechos, con competencias mínimas en materia de sanidad y salud pública atribuidas por las leyes, estatales y autonómicas, como es el caso de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en su art 42, dispone:
1. Las normas de las Comunidades Autónomas, al disponer sobre la organización de sus respectivos servicios de salud, deberán tener en cuenta las responsabilidades y competencias de las provincias, municipios y demás Administraciones Territoriales intracomunitarias, de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Autonomía, la Ley de Régimen Local y la presente Ley.
3. No obstante, los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios:
a) Control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales.
b) Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones.
c) Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad físico- deportivas y de recreo."
También el art. 80 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, se refiere a las competencias de la Administración local, y dispone:
"1. Las entidades locales participarán en el Sistema Público de Salud de Galicia en los términos previstos en la presente ley y disposiciones que la desarrollen, en la Ley general de sanidad y demás legislación específica.
2. Las entidades locales ejercerán las competencias que en materia sanitaria les atribuye la legislación de régimen local y las restantes que les confiere el ordenamiento jurídico.
3. Los municipios, sin perjuicio de las competencias de las demás administraciones públicas, tendrán con relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios las siguientes obligaciones derivadas de sus competencias:
a) La prestación de los servicios mínimos obligatorios determinados en la legislación de régimen local en lo referente a los servicios de salud y a los regulados en la presente ley.
b) El control sanitario del medio natural, y, en especial, la contaminación atmosférica, ruidos y vibraciones, abastecimiento y saneamiento de aguas, residuos urbanos.
c) El control sanitario de industrias, actividades, servicios y transportes que impacten en la salud de su ciudadanía.
d) El control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad física, deportiva y de recreo."
e) El control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos relacionados con el uso o consumo humano, así como de los medios para su transporte que estén dirigidos a los ciudadanos y ciudadanas del municipio.
f) El control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
g) El desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y protección de grupos sociales con riesgos específicos que se prevean en los planes de salud.
h) La participación en órganos de dirección y/o participación de las organizaciones públicas de salud en la forma que reglamentariamente se determine.
i) La colaboración, en los términos en que se acuerde en cada caso, en la construcción, reforma y/o equipación de centros y servicios sanitarios."
Pues bien, nótese que tanto el art. 42.3 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, como el art. 80.2 de la Ley autonómica, no contemplan la posibilidad de que la competencia local en esta materia de salud pública, o sanidad, se desarrolle sobre las vías o espacios públicos. El control sanitario que se les atribuye se encuentra delimitado espacialmente sobre industrias, edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente sobre los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad física, deportiva y de recreo, o los cementerios. Pero no sobre la vía pública.
En cualquier caso, existe otro impedimento para apreciar la competencia local en esta materia, ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito de la salud pública, y que se deriva de la redacción vigente en el momento de los hechos, del art. 45.2 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.
Como hemos destacado anteriormente, en negrita, el válido ejercicio de esta competencia se supeditaba por la Ley, a que se realizase al amparo de sus respectivas ordenanzas municipales. La interpretación de la norma legal supone que deberá existir una ordenanza municipal que, en cada caso, habilite para el ejercicio de esta competencia, y esta conclusión se avala por la interpretación sistemática del propio art. 45 de la Ley 8/2008, cuando en su apartado tercero, disponía:
"A los efectos del apartado anterior, deberá comunicarse a la Consellería de Sanidad la ordenanza municipal por la que se acuerda ejercer dicha potestad sancionadora, ".
Son dos pues las limitaciones relevantes que condicionaban en el momento de los hechos que han originado el presente procedimiento sancionador, la competencia de la demandada, de un lado, la necesidad de contar con una ordenanza local que de manera expresa habilitase el ejercicio de la potestad sancionadora en los términos expuestos. De otro lado, y como subraya el art. 45 de la Ley 8/2008, "siempre que dichas infracciones afecten a las áreas de responsabilidad mínima sobre las cuales ejercen competencias de control sanitario.". Esto es, siempre que las infracciones se produzcan en aquellos espacios que se enumeran en los artículos art. 42.3 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y el art. 80.2 de la propia Ley autonómica, entre los que no se halla la vía pública”.
7. El artículo 34 de la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud de Navarra, establece que:
“Los Ayuntamientos tendrán las siguientes competencias, que serán ejercidas en el marco de los planes y directrices sanitarias de la Administración de la Comunidad Foral:
1. En materia de salud pública:
a) Control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales.
b) Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones.
c) Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad física, deportiva y de recreo.
d) Control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humano, así como los medios de su transporte.
e) Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
f) Desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y protección de grupos sociales con riesgos específicos”
8. A la vista de ello, de conformidad con el régimen competencias que dimana de la Ley General de Sanidad y de la Ley Foral de Salud, y siguiendo el criterio sentado en la sentencia que se ha citado, esta institución concluye que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña no es competente para imponer la sanción, por lo que se recomienda que se deje sin efecto.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que deje sin efecto la sanción, por incumplimiento de la obligación de uso de la mascarilla establecido en la legislación relativa a la Covid-19, por entender que la entidad local no es competente para imponerla.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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