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El día 26 de mayo del año en curso .../... presentó en esta Institución un escrito en el que formulaba una queja motivada por la posible vulneración de su derecho al honor, a la intimidad personal y a la propia imagen, que entiende se ha producido con la difusión de unas imágenes suyas captadas durante la intervención de la Policía Municipal de Pamplona en un altercado sucedido en la calle Mercaderes el día -- de febrero, a las -- horas.
Nos relata el interesado en su escrito que "el día -- de marzo la cadena de televisión .../... emitió en su programa ".../..." un vídeo grabado en el momento de mi detención en el que aparecían imágenes mías en el momento de la misma y dentro del furgón policial. En dicho vídeo, además, no se explicaba cómo habían ocurrido las cosas ni tampoco extremos tales como mi puesta en libertad casi inmediata ni el hecho de haber quedado libre sin cargos. Que, por lo que he podido saber, la grabación del vídeo fue llevada a cabo por .../..., contando éstos, sin embargo, con el permiso de la propia Policía Municipal para su realización y, en consecuencia, difusión. Considero que se ha vulnerado mi derecho al honor y a la propia imagen, así como mi derecho a la intimidad, habiéndose dado la circunstancia de que mi hijo, de 9 años de edad, así como sus compañeros de colegio han visto estas imágenes, con el consiguiente perjuicio que ha supuesto esto para mí y para mi familia."
Junto al escrito de queja nos aportó el interesado la siguiente documentación: copia de la queja dirigida al Jefe de la Policía Municipal de Pamplona y de la contestación dada a la misma, copia de la resolución notificada al interesado por la que se acuerda la incoación de expediente sancionador por alteración de la seguridad colectiva, así como, de la denuncia penal presentada por el particular contra los Agentes Municipales por la presunta comisión por éstos de los delitos de lesiones y hurto, y, finalmente, el vídeo con la grabación emitida en el programa ".../...".
Independientemente de los hechos sucedidos en el altercado a que se refieren los documentos aportados por el particular y de las actuaciones que por parte de los poderes públicos y de los órganos jurisdiccionales pudieran derivarse de los mismos, el motivo de la queja se centró, tal y como subrayó el propio interesado, en la supuesta autorización dada desde el Ayuntamiento de Pamplona para grabar las imágenes con la finalidad de su posterior emisión por parte de .../...
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto por el interesado nos dirigimos al Ayuntamiento de Pamplona para que nos informara sobre la cuestión planteada en la queja, realizando una breve reflexión sobre la existencia en la actualidad de una serie de programas de televisión que pretenden informar de la actuación diaria en situaciones reales de los diferentes Cuerpos de Seguridad y Protección Civil en el desempeño de sus funciones o en la prestación de sus servicios humanitarios, y la posible intromisión ilegítima en los derechos fundamentales de las personas cuyas imágenes resultan captadas en estos reportajes que puede producirse en algunos casos y que ha dado lugar ya a diversos pronunciamientos al respecto por parte tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional.
Así, una vez examinada la queja y con el fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, solicitamos al Ayuntamiento de Pamplona que nos informara sobre si los autores de la grabación realizaron libremente la misma sin permiso alguno por parte de la Policía Municipal, como por otro lado podían hacerlo dado que se trataba de un lugar público, o si solicitaron a la Policía Municipal o al Ayuntamiento colaboración para su realización; en definitiva, que se nos informara sobre si había existido y en qué términos algún tipo de autorización a la cadena, dado que no se trataba de una emisión aislada de la actuación policial en el municipio de Pamplona, como podía comprobarse por posteriores programas de ".../...".
En respuesta a la petición de información formulada, el Concejal Delegado de Protección Ciudadana, nos informó de lo siguiente:
-"La cadena de televisión .../... tenía permiso verbal para acompañar a la Policía Municipal la noche del -- al -- de febrero de 2003 para realizar un reportaje de actuaciones policiales para su programa ".../...."
-Asimismo, se señala que los hechos a los que se refiere la queja del Sr. .../... se encuentran en el Juzgado de Instrucción n? 1 pendientes de resolución."
Como ya señalábamos anteriormente, el análisis de la cuestión planteada en el escrito de queja no se refiere a los hechos que ocurrieron en la calle Mercaderes el día -- de febrero, respecto de los cuales, según nos informa el Ayuntamiento, se han iniciado actuaciones judiciales, ni tampoco pretendemos hacer valoración alguna sobre la existencia en el caso concreto de una vulneración del derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen invocada por el interesado, que pudo o no haberse producido con la difusión de las imágenes suyas en el reportaje de .../..., cuestión que en su caso corresponde determinar a los Tribunales de Justicia, sino que será objeto de consideración, como solicita el interesado, "el permiso verbal que tenía la cadena de televisión .../... para acompañar a la Policía Municipal a fin de realizar un reportaje de actuaciones policiales ", según nos explica el Ayuntamiento en su escrito.
Parece también necesario recordar aquí algunos aspectos que aunque pueden resultar obvios o indiscutidos constituyen el presupuesto o, si se prefiere el contexto, de las reflexiones que a continuación trataremos de realizar. Así, debe reconocerse que la cadena de televisión .../..., como señalábamos en el escrito dirigido al Ayuntamiento, no necesitaba ningún tipo de permiso o autorización para captar y emitir con una finalidad inequívocamente informativa los sucesos ocurridos en una vía pública, y, por tanto, no cabe cuestionar la licitud o ilicitud de un permiso concedido para la realización de un acto que ni siquiera requiere una previa autorización. Asimismo, es dicha cadena quien, en el ejercicio del derecho constitucional a comunicar libremente información veraz por un medio de difusión, emite las imágenes grabadas y decide por tanto el modo en que éstas van a reproducirse en televisión. Por otro lado, como pone de manifiesto reiteradamente el Tribunal Constitucional, la apreciación de la existencia de una intromisión ilegítima en el derecho al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen de una persona en el ejercicio del derecho a comunicar información veraz debe realizarse en cada caso en atención a las circunstancias concurrentes.
No obstante lo anterior, lo cierto es que de hecho el permiso fue concedido, y no fue concedido por un particular sino por el Ayuntamiento de Pamplona, para posibilitar que las cámaras de televisión pudieran acompañar a los Agentes de la Policía y realizar la grabación para su posterior difusión de imágenes referidas a la propia actuación policial en la que podían verse afectados ciudadanos particulares. Es por todo ello, por el carácter público de las personas que concedieron el permiso, por el carácter también público de la actividad que se iba a desarrollar, por verse afectadas en esa actuación terceras personas y por la concepción limitada constitucionalmente del derecho a informar, por lo que entendemos merece algunas reflexiones por nuestra parte la concesión incondicionada de ese permiso, reflexiones que se refieren a las siguientes cuestiones fundamentales:
1.?- El artículo 53.1 de la Constitución española, al regular la garantías de los derechos fundamentales, establece que: "Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos." Es en el Capítulo II del Título I donde se reconoce y regula el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (art. 18.1). Como ha señalado el Tribunal Constitucional, la declaración contenida en el art. 53.1 no es sino la concreción en el ámbito específico de los derechos fundamentales de la cláusula de sujeción y vinculación que contiene con carácter general el art. 9.1 CE donde se establece que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico." Esta vinculación o sujeción a la Constitución, como precisa el Tribunal Constitucional, entraña un deber de signo distinto para los ciudadanos y para los poderes públicos: mientras los primeros tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos, las autoridades y funcionarios públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución (STS 101/1983, de 18 de noviembre), y por lo que respecta a los preceptos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales de los ciudadanos, tienen el deber positivo de desempeñar sus funciones con pleno respeto y protección de los derechos constitucionales.
En consecuencia, podemos sostener que los miembros de la Policía Municipal, y, en general, el Ayuntamiento de Pamplona deben actuar en el desempeño de sus funciones con sujeción a la Constitución, lo que entraña, en cuanto a los derechos fundamentales de los ciudadanos reconocidos en el Capítulo II del Título I de la Constitución, no sólo un deber de carácter negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere o viole tales derechos sino también un deber de carácter positivo de desempeñar su función con pleno respeto a los mismos, tal y como aparecen configurados en el propio texto constitucional.
2.?- A perfilar la configuración constitucional de los derechos fundamentales de la persona ha contribuido sin duda la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional que, como intérprete supremo de la Constitución, delimita los derechos reconocidos en el art. 18.1 CE en los siguientes términos:
- "los derechos al honor, a la intimidad personal y a la propia imagen, reconocidos en el art. 18.1 CE, a pesar de su estrecha relación en tanto que derechos de la personalidad, derivados de la dignidad humana y dirigidos a la protección del patrimonio moral de las personas son, no obstante, derechos autónomos que tienen cada uno de ellos un contenido propio y específico" (STC 81/2001, de 26 de marzo).
- "el contenido del derecho al honor es lábil y cambiante" (STC 170/1994, de 7 de junio)... "una de sus características principales consiste en ser un concepto jurídico normativo cuya precisión depende de las normas, valores e ideas sociales vigentes en cada momento" (STC 46/2002, de 25 de febrero). "Ahora bien, el grado de indeterminación del objeto de este derecho no llega a tal extremo que impida identificar como su contenido constitucional abstracto la preservación de la buena reputación de una persona protegiéndola frente al desmerecimiento en la consideración ajena" (STC 52/2002, de 25 de febrero y STC 180/1999, de 11 de octubre).
- "el derecho a la intimidad tiene por objeto garantizar al individuo un ámbito reservado de su vida, excluido tanto del conocimiento ajeno, como de las intromisiones de terceros, sean éstos poderes públicos o simples particulares, en contra de su voluntad" (STC 144/1999, de 22 de julio y STC 83/2002, de 22 de abril)... "lo que la Constitución garantiza es un derecho al secreto, a ser desconocido, a que los demás no sepan qué somos o lo que hacemos, vedando que terceros decidan cuáles sean los lindes de nuestra vida privada pudiendo cada persona reservarse un espacio resguardado de la curiosidad ajena, sea cual sea el contenido de ese espacio." (STC de 30 de junio de 2003)
- "lo específico del derecho a la propia imagen frente al derecho a la intimidad y al derecho al honor es la protección frente a las reproducciones de la misma que, afectando a la esfera personal de su titular, no lesionan su buen nombre ni dan a conocer su vida íntima. El derecho a la propia imagen pretende salvaguardar un ámbito propio y reservado, aunque no íntimo, frente a la acción y el conocimiento de los demás...reconociendo la facultad de evitar la difusión incondicionada de su aspecto físico, ya que constituye el primer elemento configurador de la esfera personal de todo individuo, en cuanto instrumento básico de identificación y proyección exterior y factor imprescindible para su propio reconocimiento como sujeto individual" (STC 14/2003, de 28 de enero)
3.?- Los derechos anteriormente referidos, que garantiza el art. 18.1 CE constituyen además uno de los límites previstos en el texto constitucional para el ejercicio de otros derechos fundamentales garantizados también en el mismo. Después de reconocer el art. 20.1.d) CE el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión, el apartado 4? de este precepto establece que: "Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en los preceptos de las Leyes que los desarrollen, y, especialmente, en el derecho al honor a la intimidad, y a la propia imagen, y a la protección de la juventud y de la infancia."
Es abundante también la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la colisión que puede producirse entre los mencionados derechos y los límites en el ejercicio de los mismos. Como no pretendemos realizar un estudio exhaustivo sobre la cuestión, que corresponde delimitar caso por caso a los Jueces y Tribunales, mencionaremos sólo a grandes rasgos los criterios fijados por el Tribunal Constitucional en general y en algún supuesto recientemente planteado ante el mismo y que guarda cierta semejanza con el contenido del escrito de queja, ya que estos criterios nos permiten conocer los riesgos de lesión de derechos que podrían existir en situaciones como la relatada por el interesado.
El Tribunal Constitucional en sentencia de 19 de junio de 2003 entiende, con carácter general, que "para que pueda darse preeminencia al derecho fundamental a informar o a expresar opiniones frente al derecho al honor es preciso que concurran ineludiblemente las siguientes situaciones: a) un interés general y la relevancia pública de la información divulgada...b) que la información sea veraz (teoría del llamado reportaje neutral)...c) el derecho a informar se ve disminuido esencialmente si no se refiere a personalidades públicas que, al haber optado libremente por tal condición, deben soportar un cierto riesgo"...
De interés es también la reciente sentencia del Tribunal Supremo, Sala I, de 23 de mayo de 2003 que se refiere a un reportaje emitido por "Televisión Autonómica de Madrid S.A." (Telemadrid) en el que se informaba de la eficaz intervención de los bomberos, la Cruz Roja y el Samur en un accidente de tráfico en el que "se logra liberar al herido, subirlo en la camilla e introducirlo en una ambulancia...reportaje en el que aparece un primer plano de D. P. F. cuando se encontraba aprisionado en el coche...". Señala al respecto el Tribunal Supremo que: "declara la sentencia recurrida que el objeto de estos programas es informar de la intervención diaria en circunstancias reales de los diferentes Cuerpos de Seguridad y Protección Civil que prestan sus servicios públicos y humanitarios en la Comunidad de Madrid...pero conviene recordar como establece el art. 8.2.c) de la LO 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al regular los supuestos que se consideran intromisiones ilegítimas en el ámbito de protección de estos derechos, que el derecho a la propia imagen no impedirá la información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria....y en el reportaje emitido por Telemadrid no pueden calificarse de accesorias las imágenes del accidentado...se trata de primeros planos que ocupan todo el espacio de la pantalla al ser proyectados...por lo que en estos fotogramas el accidentado adquiere todo el protagonismo en la noticia filmada...no se trata, por tanto, de la reproducción de la imagen de una persona de carácter accesorio a una noticia principal, sino del objeto principal de la noticia, junto con la actuación de quienes prestaban su auxilio al accidentado en aquellos momentos. No puede olvidarse que tales escenas fueron grabadas en circunstancias en que la persona se hallaba imposibilitada de prestar o negar su consentimiento, no obstante la proximidad de la persona que estaba realizando la filmación." Por todo ello el Tribunal Supremo considera que se ha producido una intromisión ilegítima en los derechos reconocidos en el art.18.1 CE.
En un supuesto que presenta matices y características muy diferentes a las descritas en el escrito de queja, el Tribunal Supremo en sentencia de 9 de mayo de 2003 hace una aclaración que puede resultar aquí de interés, en cuanto proporciona algunas pautas que permiten reducir el riesgo de lesión a los derechos del art. 18.1 CE: "conforme ha declarado el Tribunal Constitucional en el Auto 5/1992, la intromisión ilegítima resulta clara porque no se disminuye en forma alguna la identificabilidad de los sujetos que figuran en la publicación gráfica."
Y, finalmente, el Tribunal Constitucional (STC 14/2003, de 28 de enero) también en relación a un supuesto, muy diferente al planteado, en el que tuvo lugar la difusión por la Jefatura Superior de Policía de Valladolid a diversos medios de comunicación de la fotografía de una persona tomada en dependencias policiales con destino a una ficha policial, y con la finalidad de que pudieran facilitarse nuevos datos que permitiesen la localización de un tercer individuo, recuerda que: "el derecho a la imagen se encuentra delimitado así por la propia voluntad del titular del derecho que es, en principio, a quien corresponde decidir si permite o no la captación o difusión de su imagen por un tercero...cuando éste derecho constitucional entre en colisión con otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos deberán ponderarse los diferentes intereses afectados, atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso...en cuanto a la posible vulneración del derecho al honor no cabe negar, en principio, que la difusión de la imagen de una persona en su condición de detenida pueda dañar la reputación de esa persona, en cuanto conlleva o puede conllevar, teniendo en cuenta actitudes sociales que son hechos notorios, un desmerecimiento en la consideración ajena, quedando de éste modo menoscabada su reputación."
Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con lo que decíamos en un comienzo, en la difusión por una cadena de televisión de un reportaje, como el emitido en el programa ".../..." sobre la intervención policial en un altercado, en el que algunas personas son trasladadas en un furgón policial a dependencias policiales para su identificación, aún cuando la finalidad de la emisión es informar de la eficaz actuación de los miembros de la Policía, dado que este derecho no es ilimitado, existe un riesgo de lesión del derecho al honor, a la imagen, o a la intimidad de las personas afectadas, según el modo en que se transmita esa información. Si hemos hecho una exposición de la doctrina formulada por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional no es sino para proporcionar al Ayuntamiento de Pamplona ciertas pautas para poder reconsiderar no ya la conveniencia de permitir la grabación de estas actuaciones policiales pero sí, al menos, que esa colaboración se realice con las prevenciones o precauciones encaminadas a salvaguardar los derechos de los ciudadanos afectados. En definitiva, se trata de que si, en un futuro se permite o autoriza a una cadena de televisión a acompañar a la Policía Municipal para realizar un reportaje sobre su actuación, no se facilite esta posibilidad incondicionadamente, sino que, con la finalidad de respetar y salvaguardar los derechos fundamentales de los ciudadanos, lo que es exigible a las autoridades y funcionarios en el desempeño de sus funciones, y de acuerdo con los criterios establecidos por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, se pida a la cadena información sobre el modo en que van a utilizarse las imágenes que se obtengan, se advierta sobre la necesidad de que no se proyecten primeros planos de las personas afectadas, y, sobre la imprescindible utilización de mecanismos que desvirtúen su imagen, de modo que se impida su identificación, o bien que se les pregunte a los particulares antes de que el programa sea emitido sobre si permiten o no la difusión de su imagen en la situación en que fue captada. Quizás un mecanismo de control del cumplimiento de tales condiciones en la concesión de permiso pudiera ser su plasmación por escrito, de modo que se facilitara a los cámaras de televisión el acceso a la captación de ciertas situaciones de intervención policial pero con la obligación o el compromiso de realizar la emisión de las imágenes con el consentimiento de los afectados o en condiciones tales que queden garantizados sus derechos, de acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional.
Por todo lo expuesto, se considera pertinente efectuar al Ayuntamiento de Pamplona SUGERENCIA en el sentido de que en el futuro si se permite o se concede a una cadena de televisión la posibilidad de acompañar a la Policía Municipal para realizar un reportaje sobre su actuación, se condicione esa concesión al cumplimiento de las prevenciones o precauciones necesarias para tratar de garantizar el respeto y la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos a los que se refiera la actuación policial.
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