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Euskera
Tema: La falta de contestación a una solicitud relativa a la falta de puestos con requisito de conocimiento de euskera en la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Villatuerta.
Alcaldesa de Villatuerta
Señora Alcaldesa:
1. El 30 de agosto de 2023 esta institución recibió una queja del señor don (…), formulada en representación de Administrazioan Euskaraz Taldea, referente a la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Villatuerta y la falta de respuesta a una solicitud que presentó tras su publicación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Villatuerta, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El citado Ayuntamiento ha emitido el siguiente informe:
“1. Con relación a la falta de contestación al señor (…) a la solicitud presentada el 25 de mayo de 2023, cuestión incidental de índole formal, se reconoce la existencia de incumplimiento de la obligación impuesta por el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas prevé que la Administración “está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Este Ayuntamiento debió dictar y notificar la resolución expresa a la cuestión planteada en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud.
En descargo al incumplimiento de esa obligación de resolver y comunicar se alega lo siguiente:
i) Que por Real Decreto 207/2023, de 3 de abril, se convocaron elecciones locales y a las Asambleas de Ceuta y Melilla para el 28 de mayo de 2023. El artículo 194.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), establece que, una vez finalizado su mandato, los miembros de las corporaciones cesantes continuarán sus funciones única y exclusivamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, no pudiendo adoptar, en ningún caso, acuerdos para los que legalmente se exija una mayoría cualificada. El acuerdo era de tal entidad por vincular a futuros mandatos que parecía obligado esperar a la constitución del nuevo Ayuntamiento que se produjo el 16 de junio de 2023.
ii) Que el procedimiento para el establecimiento de los perfiles lingüísticos es el de modificación de la Plantilla Orgánica, es decir el de aprobación o modificación del presupuesto y conforme a lo dispuesto en el artículo 235 de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra debe aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para aquel, incluido el de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.
iii) Para el establecimiento de los perfiles lingüísticos resultará preciso realizar un estudio socio lingüístico del municipio.
El momento de presentación de la solicitud unido a lo complejo de resolver sobre las cuestiones planteadas en la solicitud, que necesariamente deberían ser resueltas por el Pleno del Ayuntamiento, hicieron que no se contestase al solicitante comunicándole la situación y que su petición debería ser resuelta por el Pleno con los requerimientos exigidos por la normativa.
2. Entrando en el fondo de lo solicitado adecuación de la Plantilla orgánica para hacer efectivo el derecho al uso del euskera por parte de los vecinos con invocación al artículo 17 de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Euskera que reconoce el derecho de “todos los ciudadanos a usar tanto el euskera como el castellano para dirigirse a las administraciones públicas de Navarra”. Además, a fin de garantizar este derecho, prevé que las administraciones públicas podrán: “a) especificar en la oferta pública de empleo de cada año, las plazas para acceder a las cuales sea preceptivo el conocimiento del euskera; b) valorar como mérito el conocimiento del euskera en las convocatorias para el acceso a las demás plazas”.
El Ayuntamiento de Villatuerta está integrado en la zona mixta desde junio de 2017 por lo que será el Pleno del Ayuntamiento el que en base a los estudios que realice tendrá que determinar cómo garantizar ese derecho de la ciudadanía a usar el euskera con el Ayuntamiento de Villatuerta.
Con respecto a la obligada consignación en plantilla orgánica de los perfiles lingüísticos bilingües preceptivos, resulta esclarecedor lo señalado en el fundamento de derecho segundo de la Resolución del TAN número 00413/23, de 14 de febrero de 2023.
“A diferencia de la valoración del conocimiento del euskera como mérito, cuya inclusión en las plantillas orgánicas de las entidades locales de la zona mixta no resulta actualmente obligada en virtud de ninguna norma (ni legal ni reglamentaria), los perfiles bilingües preceptivos sí deben consignarse necesariamente en plantilla.
Así se deriva, no solo del precitado artículo 19 del TREP, que obliga a consignar en plantilla "(...) en su caso, los requisitos específicos que deban acreditarse para poder acceder" a los puestos, sino también del artículo 32 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, regulador del uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, según cuyo tenor "En el ámbito de sus competencias las entidades locales de la zona mixta podrán especificar en qué puestos es preceptivo el conocimiento del euskera, e indicarán dichos puestos bilingües en sus respectivas plantillas orgánicas".
“Ahora bien, el hecho de que la Ley Foral no reconozca expresamente un derecho de la ciudadanía de la zona mixta a ser atendido en euskera de forma oral no significa que solamente tenga derecho a respuestas escritas en dicho idioma, como en alguna ocasión se ha querido interpretar.
Tan es así que, por ejemplo, la Sentencia del TSJN 430/2018 de 19 de diciembre, confirmó la anulación de una plantilla orgánica de un ayuntamiento de la zona mixta, efectuada inicialmente mediante Resolución 2274/2017, de 18 de septiembre, de este Tribunal Administrativo (TAN), por entender que la ausencia de perfiles de euskera en la plantilla orgánica impedía garantizar realmente el derecho de la ciudadanía que así lo deseara a ser atendido, también oralmente, en euskera: "(...) en palabras de la apelada, la plantilla orgánica es nula "porque se limita a establecer el perfil lingüístico en castellano lo que si bien podría resultar correcto en la zona no vascófona, no lo es en la mixta (...). Es decir que lo que no es admisible es que ningún puesto de un ayuntamiento en zona mixta tenga perfil lingüístico en euskera, dado que tal circunstancia vulnera los derechos de los vecinos vasco parlantes que no pueden dirigirse en esta lengua a su administración como dispone el artículo 17 LF 19/1986".
Ciertamente, ese derecho no alcanza en la zona mixta la intensidad e inmediatez que reviste en la zona vascófona. Según puntualiza el mismo TSJN, más que un derecho en sentido estricto (en el sentido de derecho incondicionado) de la ciudadanía de la zona mixta, se trata de una obligación "de medios", esto es, de ir proporcionando gradualmente los medios precisos para cubrir la demanda de atención oral en euskera, mediante la asignación progresiva de los perfiles lingüísticos precisos al efecto.
Pero, aunque sea con menor intensidad e inmediatez, sí existe un derecho a la atención oral en euskera en la zona mixta. En palabras de la Sentencia del TSJN, 123/2015 de 4 de febrero, relativa a la exigencia de conocimiento del euskera a conserjes, porteros y auxiliares de funcionamiento de las instalaciones municipales de colegios públicos de zona mixta (cuyos términos reitera, en lo esencial, la Sentencia del mismo TSJN 281/2019, de 4 de noviembre), "Teniendo en cuenta las tareas asignadas al personal subalterno o auxiliar de funcionamiento como los conserjes, no tiene relevancia la distinción entre derecho a dirigirse en vascuence a la Administración (artículo 12-2 del Decreto Foral 29/2003 de 27 de enero) y derecho a ser atendido oralmente en esa lengua (...)".
La Sentencia del mismo TSJN 254/2019, de 11 de octubre, insiste en que "no se le impone al Ayuntamiento una obligación directa de resultado, sino una obligación de medios tendente a la consecución de objetivos acordes a la satisfacción de los derechos individuales citados. (...) Ha de ser en un número suficiente para permitir el ejercicio de los derechos invocados, atendida la frecuencia e importancia de la comunicación oral entre el funcionario y el ciudadano en un centro de enseñanza en euskera". Y esta última Sentencia contiene, asimismo, una puntualización muy relevante: "(...) Tratándose, en definitiva, del ejercicio de una potestad discrecional, aunque delimitada por los principios y finalidades a los que nos acabamos de referir no puede el órgano jurisdiccional sustituir a la Administración determinando en qué puestos se debe exigir preceptivamente el conocimiento del vascuence; si en más o en menos de los existentes en los distintos colegios (artículo 71-2 LJCA)" (éstos y los demás subrayados son nuestros).
Sobre esta cuestión resulta especialmente esclarecedora la Sentencia del TSJ de Navarra 716/2012, de 12 de diciembre, que confirma la Resolución del TAN (Sección Tercera) 10509/2011, de 15 de noviembre:
"(...) el TAN examina la cuestión de fondo partiendo como no puede ser de otra manera de la normativa que regula el uso del vascuence en Navarra y en concreto de la Ley Foral 18/1986, en relación con el Decreto Foral 29/2003, de 10 de Febrero, lo que pone en relación con la Carta Europea de las Lenguas Regionales y Minoritarias, ratificada en 2001, Artículo 7 , que viene a recoger tal y como el propio TAN reconoce una serie de objetivos y principios generales en los que la Administración ha de basar su política y su legislación en materia de Lenguas Regionales y Minoritarias que ha de ponerse en relación con el Artículo 10 de la citada carta donde se dice que en aquellas circunscripciones digamos territoriales donde la lengua regional o minoritaria se hable por cierto número de hablantes, estos tienen derecho a presentar sus solicitudes orales o escritas en la lengua minoritaria y recibir una respuesta en dichas lenguas. El TAN considera que esta carta no constituye una mera declaración programática sino una auténtica norma jurídica cuyo uso debe de atemperarse en los preceptos del derecho interno y para ello cita un Auto del Tribunal Constitucional de 19 de Abril de 2005 que se refiere a esta Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias en su calidad de Tratado Internacional válidamente ratificado y oficialmente publicado y que se integran en el Ordenamiento Jurídico interno y en base a toda esta normativa, el TAN considera que si la Administración como es el caso, cuenta con medios suficientes para hacerlo, ha de hacer lo posible para que exista algún personal capacitado para comprender solicitudes orales en vascuence en aquellos ámbitos públicos donde la comunicación con la ciudadanía se materializa normalmente de esa forma además o en lugar de por escrito, siempre teniendo en cuenta que en la zona mixta hemos de estar con criterios de graduabilidad, así se cita también una Sentencia del TSJ de Navarra de 4 de Febrero de 2004 . Y, de todo lo expuesto, concluye la obligación de la Administración de determinar un porcentaje adecuado del personal que trabaja en este ámbito.
En conclusión será el propio Pleno del Ayuntamiento quien deberá ir determinando en cada momento el personal que deberá facilitar al ciudadano la posibilidad de comunicarse en euskera con la administración. De cualquier forma hay que tener en cuenta que el Ayuntamiento de Villatuerta está incluido en la zona mixta desde el año 2017 simplemente por el acuerdo que se adoptó por el Pleno por mayoría absoluta del número legal de sus miembros, en un determinado momento sin que se exigiese para ello ningún estudio sociolingüístico.
Hasta la fecha la necesidad de atención en euskera ha sido prácticamente inexistente y ha sido resuelta con un técnico de euskera contratado de forma mancomunada en la Mancomunidad de Servicios sociales y por la auxiliar administrativo que entiende dicho idioma, por lo que “a priori” la petición de perfiles lingüísticos realizada por el señor (…) es absolutamente desproporcionada, además de caprichosa puesto que no se argumenta en forma alguna. El señor (…) con su planteamiento pretende que en un municipio donde prácticamente no se habla euskera, aunque algunas personas lo conozcan sobre todo a nivel académico, modifique su plantilla orgánica para que gran parte del mismo tenga que comunicarse en ese idioma, ignorando las preexistencias como la de que el personal actual no tenga en su mayoría conocimientos de ese idioma. Como se ha indicado anteriormente es preciso considerar los medios actuales y los fines que han de conseguirse. Además terminaría siendo contrario a la igualdad de los ciudadanos ante la ley, pues en la zona mixta, con independencia de la necesidad real de comunicarse en euskera con los vecinos todo el personal debería terminar hablando dicho idioma.
Por otra parte se piden perfiles lingüísticos determinados para personal como el Secretario cuando en el artículo 248.2.b ya definió el perfil lingüístico de dicha plaza como no bilingüe, cuestión reflejada en la Resolución 679/2022, de 1 de diciembre del director general de Administración Local y Despoblación, por la que se aprueba la convocatoria para la obtención de la habilitación, conferida por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y el acceso a los puestos de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra, mediante el sistema excepcional de concurso de méritos.
Además la obligatoriedad de dicho perfil para los secretarios en zona mixta ha sido descartada en numerosos Informes de ese Defensor del Pueblo.
Con relación al conocimiento del euskera como mérito resulta esclarecedor lo señalado en el fundamento de derecho primero de la Resolución del TAN número 00413/23, de 14 de febrero de 2023, que se transcribe a continuación:
“Según dispone el actual artículo 235.1 de la LFALN, en redacción dada por Ley Foral 4/2011, de 17 de marzo, por la que se modifica el título VII de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, "Las entidades locales incluirán en la correspondiente plantilla orgánica las características de las plazas y puestos de trabajo, incluidas las relativas a la aplicación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence y su normativa de desarrollo, y a ellas deberán ajustarse los procedimientos de provisión de dicho personal".
¿Qué prevé, a este respecto, dicha Ley Foral 18/1986?
Su artículo 17 reza como sigue:
"Todos los ciudadanos tienen derecho a usar tanto el euskera como el castellano para dirigirse a las Administraciones Públicas de Navarra. Para garantizar el ejercicio de este derecho, dichas Administraciones podrán:
a) Especificar en la oferta pública de empleo de cada año, las plazas para acceder a las cuales sea preceptivo el conocimiento del vascuence.
b) Valorar como mérito el conocimiento del euskera en las convocatorias para el acceso a las demás plazas".
De esta Ley Foral se deriva que la valoración del conocimiento del euskera como mérito para el acceso a la función pública en la zona mixta no tiene por qué prefijarse en plantilla orgánica. La Ley Foral se remite a las convocatorias para la provisión de los puestos correspondientes.
¿Y qué establece, a este respecto, la normativa de desarrollo de dicha Ley Foral 18/1986?
Actualmente, nada. Por la sencilla razón de que la regulación sobre porcentajes de valoración del euskera como mérito en la zona mixta contenida en el Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, regulador del uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, fue invalidada por el TSJN en su Sentencia 216/2019, de 27 de septiembre.
Según el artículo 33 de dicho Decreto Foral, "En las entidades locales de la zona mixta en las que el conocimiento del euskera no se hubiera declarado preceptivo y hubieran decidido considerarlo mérito, para su valoración adicional se podrán tomar como referencia los valores establecidos en el artículo 31 para la Administración de la Comunidad Foral de Navarra". Esta referencia al baremo contenido en el artículo 31 no era vinculante, sino meramente voluntaria.
Siendo, como era, ese artículo 31 no vinculante para las entidades locales, si una concreta entidad local decidía valorar como mérito "el 7% en relación con la puntuación asignada al resto del baremo de méritos" en un concurso-oposición, o bien "el 6% en relación con la puntuación asignada al resto del baremo de méritos" en un concurso (en los mismos términos del artículo 31 del citado Decreto Foral 103/2017), cabía argüir razonablemente que, en realidad, no lo hacía en "aplicación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence y su normativa de desarrollo" (condición necesaria para que fuese obligado reflejar ese mérito en plantilla, según el artículo 235.1 de la LFALN), sino por su propia voluntad.
Pero cualquier posible duda jurídica al respecto se disipa totalmente al invalidarse este artículo 31, al completo, por efecto de la citada Sentencia del TSJN 216/2019, de 27 de septiembre. La referencia a dicho artículo 31 contenida en artículo 33 del mismo Decreto Foral 103/2017, que ya desde un principio carecía de carácter vinculante, queda ahora totalmente vacía de contenido.
A mayor abundamiento: ¿existe actualmente alguna otra norma en vigor, distinta de las citadas en ese artículo 235.1 de la LFALN (es decir, distintas de la Ley Foral 18/1986 y del desarrollo reglamentario de la misma, Decreto Foral 103/2017), de la que cupiera extraer, de algún modo, una interpretación favorable a la obligación de consignar este mérito en las plantillas orgánicas?
Tampoco. Bien al contrario, el artículo 19 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, texto refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (TREP), al disponer que "Las Administraciones Públicas de Navarra deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten con indicación de: a) El nivel al que se adscriben y, en su caso, los requisitos específicos que deban acreditarse para poder acceder a los mismos". Obsérvese bien: los "requisitos"; no así (es decir, no necesariamente) los méritos.
Por consiguiente, la actual normativa no permite ya mantener, en modo alguno, que este mérito deba incluirse necesariamente en las plantillas orgánicas, como sostenía, en base a una interpretación extensiva de la regulación por entonces vigente, la Resolución del TAN (Sección Segunda) 2274/2017, de 18 de septiembre, confirmada por Sentencia del TSJN 430/2018, de 19 de diciembre.
En suma, actualmente no existe ninguna regulación vigente de la que se derive la obligación de incluir este mérito en las plantillas orgánicas de las entidades locales. Y procede reiterar una vez más que el artículo 17 de dicha Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Euskera, reconoce a las entidades locales su facultad de "Valorar como mérito el conocimiento del euskera en las convocatorias para el acceso a las demás plazas"; no así en las plantillas orgánicas (sin perjuicio de la facultad municipal de anticipar dicha valoración en las mismas, si- y solo si- así lo decide el ayuntamiento).”
De lo anterior se desprende que la petición del señor (…) de que la Plantilla Orgánica del Ayuntamiento de Villatuerta establezca como mérito el conocimiento del euskera en todos los puestos de trabajo carece de fundamento debiendo ser el Pleno de la Corporación quien potestativamente lo determine con la aprobación de la Plantilla Orgánica.
3. El artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevé que la Administración “está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
El artículo 21.2 de la misma ley prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”; y el artículo 21.3 establece que “cuando “las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
Por otro lado, y en similar sentido, el artículo 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, dispone que “las entidades locales están obligadas a resolver y notificar cuantas peticiones se les dirijan en materia de su competencia”.
En el presente caso, el autor de la queja refiere que, tras publicarse la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Villatuerta, realizaron el 21 de mayo de 2023 una solicitud a dicha entidad local, que no ha tenido respuesta.
Lo señalado por el autor de la queja no es controvertido en el informe municipal, pues se viene a reconocer la falta de contestación y a explicarse las causas de la misma (básicamente, se citan la situación de provisionalidad derivada de la celebración de elecciones locales el pasado 28 de junio y la necesidad de intervención del pleno para resolver las cuestiones suscitadas).
Las citadas razones, más allá de que puedan contextualizar la omisión municipal, no desplazan el deber de resolver sobre la instancia del ciudadano, por lo que, visto el tiempo transcurrido desde su formulación, procede emitir un recordatorio sobre este particular.
4. Respecto al fondo del asunto, el autor de la queja expone que, estando Villatuerta en la zona mixta que configura la Ley Foral del euskera, en la plantilla orgánica municipal, en ninguno de los puestos se contempla que el conocimiento de dicha lengua sea requisito, ni tampoco que sea mérito para el acceso.
El informe municipal, citando determinadas resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra, viene a aducir que la valoración como mérito no es necesario que figure en la plantilla orgánica, a diferencia de lo que sucede con la exigencia del conocimiento como requisito.
5. El artículo 1.2.a) de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del euskera, reconoce, como uno de sus objetivos “amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el euskera”.
En lo concerniente al uso del euskera en la zona mixta (de la que forma parte Villatuerta), el artículo 17 de la referida Ley Foral reconoce el derecho de “todos los ciudadanos a usar tanto el euskera como el castellano para dirigirse a las administraciones públicas de Navarra”. Además, a fin de garantizar este derecho, prevé que las administraciones públicas “podrán: a) especificar en la oferta pública de empleo de cada año, las plazas para acceder a las cuales sea preceptivo el conocimiento del euskera; b) valorar como mérito el conocimiento del euskera en las convocatorias para el acceso a las demás plazas”.
En desarrollo de estas normas, el artículo 3.1.b) del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, identifica como uno de sus objetivos esenciales posibilitar en la zona mixta “el derecho de la ciudadanía a usar tanto el euskera como el castellano para dirigirse a las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes”.
Forma parte de la potestad autoorganizativa de la Administración la determinación de la forma concreta como garantiza el derecho a ser atendido en euskera, dentro de las previsiones legales.
En el caso objeto de queja, se aprecia que ninguna plaza de la plantilla orgánica exige como requisito el conocimiento de euskera. Y, de lo reseñado por el Ayuntamiento, no se concluye que dicho conocimiento haya sido considerado o vaya a ser considerado mérito de acceso (independientemente del instrumento donde se materialice dicha ponderación, en la plantilla, en las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo, en la normativa local que pueda aprobarse sobre la materia, etcétera).
A la vista de ello, sin negar la citada capacidad autoorganizativa de la entidad local, esta institución ve pertinente formular una recomendación, a fin de que el Ayuntamiento de Villatuerta adopte las medidas necesarias para garantizar el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a dirigirse a la administración en euskera.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Villatuerta el deber legal de resolver las solicitudes de la ciudadanía.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Villatuerta que adopte las medidas necesarias para garantizar el derecho de los ciudadanos y de las ciudadanas a dirigirse a la administración en euskera.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Villatuerta informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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