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Bienestar social
Tema: La disconformidad con la decisión del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña de cambiar el modo de gestión del servicio municipal de atención a domicilio, pasando de una gestión a través de la propia entidad local a una gestión mediante una sociedad pública dependiente.
Bienestar social
Alcalde de Pamplona/Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 21 de mayo de 2021 esta institución recibió un escrito de la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, relativa a la aprobación del cambio en el modelo de gestión del servicio de atención domiciliaria.
La autora de la queja exponía:
“1. Gobierno de Navarra transfiere al Ayuntamiento de Pamplona, según acuerdo de Pleno de 12 de septiembre de 1997, el Servicio de Atención Domiciliaria (SAD).
2. Inicialmente la atención se presta con personal propio del Ayuntamiento de Pamplona, pero transcurridos unos meses se complementa mediante gestión indirecta con la contratación de servicios para dar cobertura a toda la demanda existente.
3. El 16 de mayo de 2008, por acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Pamplona se aprueba la constitución de la Sociedad Mercantil “Asistencia Municipal en Casa, S.A.” como forma de gestión directa del SAD, aunque se sigue manteniendo la gestión indirecta mediante la contratación de servicios para dar cobertura a las demandas de atención recibidas.
4. Con fecha 30 de diciembre de 2016, el Pleno adoptó el acuerdo de disolución de la sociedad y prestar servicio en forma de gestión directa por el Ayuntamiento de Pamplona.
5. El Pleno del 15 de abril de 2021 aprueba la creación de la sociedad pública SAD Pamplona, S.L. y la amortización de las plazas de plantilla orgánica que corresponden al EMAD.
6. La plantilla del EMAD está constituida por personal laboral fijo, laboral indefinido no fijo y personal administrativo.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local en el artículo 85 señala:
Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias.
Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación.
A) Gestión directa:
a) Gestión por la propia Entidad Local.
b) Organismo autónomo local.
c) Entidad pública empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.
Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
El Ayuntamiento ha elaborado los correspondientes informes que avalan la creación de una empresa pública para la gestión del Servicio de Atención Domiciliaria. Anexo
La necesidad de cambio de gestión del Servicio de atención domiciliaria se basa en los siguientes supuestos:
1. El servicio cuesta dos millones más que 2016
2. Se trabaja un 35% de horas menos
3. Alto absentismo y contratación eventual
Los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión no parecen existir cuando el presupuesto del año 2020 y el de la nueva empresa es prácticamente el mismo. Asimismo, los informes sobre rentabilidad económica y recuperación de la inversión resultan claramente insuficientes. No debemos olvidar que dichos informes son necesarios para la memoria justificativa.
El presupuesto del año 2017, año de la municipalización del servicio era de 5.087.800. En coste en el año 2020 ha sido de 6.195.328,05 y el presupuesto para el primer año en la empresa pública es de 6.091.905 €.
En el informe de Recursos Humanos (documento 7) en la página 7 se reconoce que “el aumento de coste ha sido debido, principalmente, a la equiparación de salarios en la Administración”.
1. Descenso en Horas Trabajadas
Siguiendo con los mismos criterios, se dice que se trabaja un 35% de horas menos. El descenso de número de usuarios del Servicio es una tendencia que se venía observando desde 2015, año en el que atendíamos a 1198 personas, pasando a 1083 en 2017; 1081 en 2018, 856 en 2019 y 822 en 2020.
Es de destacar que en todos estos años y, vista la tendencia, el Ayuntamiento no ha puesto en marcha ninguna medida encaminada a captar nuevos usuarios, dar a conocer el servicio o diversificar las tareas que actualmente presta el Servicio de Atención Domiciliaria, para adaptarse a los nuevos tiempos.
En el informe de la consultora Sinergium, realizado sobre datos de 2019, se concluye que sobran 56,16 trabajadoras. Siendo este informe desde 2020 no se entiende que el Ayuntamiento no haya reorganizado la plantilla para no tener que realizar sustituciones. Al contrario, podría entenderse que esta mala praxis se ha hecho de forma premeditada para justificar el cambio de modelo de gestión.
2. Absentismo y contratación eventual
Los informes apuntan 1072 contratos realizados en 2019. Pudiera parecer una cifra exagerada, si no tuviéramos en cuentas las siguientes puntualizaciones:
Si las 187 personas del EMAD cogen sus vacacione en tres periodos, disfrutan los 3 días de asuntos propios de forma aislada nos daría un total de 1122 contratos, por lo que la cifra no es debida al exceso de absentismo sino que está unida al legítimo derecho de vacaciones y permisos que le son propios a los empleados municipales
Ligado a la contratación está el procedimiento administrativo que es necesario seguir y que habría que cambiarlo si no es eficaz. Este problema quedaría resuelto aplicando el nuevo sistema que el Ayuntamiento tiene preparado, y, además, el Convenio de Personal Laboral contempla las ampliaciones de jornada y horas complementarias que de ponerlo en marcha evitaría muchas de las contrataciones.
Conclusiones
1. No existe ninguna razón objetiva que justifique el cambio de modelo de gestión, más allá de las propias derivadas del procedimiento administrativo.
2. El cambio de modelo de gestión está basado en la arbitrariedad de las mayorías políticas, como viene demostrándose en el devenir del Servicio de Atención Domiciliaria.
3. La elección de la empresa pública como el modelo de gestión más eficaz y eficiente no es nueva. En 2008 se hizo este proceso por vez primera y Asimec, S.A. no resultó ser el modelo de gestión eficaz y eficiente que el Ayuntamiento pretendía
4. Desde el año 2019, año en el que el nuevo equipo de Gobierno del Ayuntamiento de Pamplona tomó las riendas, no se han implementado las medidas que ahora dicen, se aplicarán en la nueva empresa.
5. las medidas de mejora del servicio que el Ayuntamiento pretende hacer, no son incompatibles con el modelo de gestión actual.
SOLICITAMOS que,
Se suspenda el acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Pamplona de 15 de abril de 2020 por el que se aprueba el nuevo modelo de gestión del Servicio de Atención Domiciliaria y se crea la empresa Pamplona SAD, SL. y el servicio siga prestándose por parte del Ayuntamiento de Pamplona y se revoque la modificación de la plantilla orgánica por la que se amortizan las plazas correspondientes al Equipo Municipal de Atención Domiciliaria.
Por otro lado, el pasado 27 de abril, se presentaron alegaciones en contra del nuevo modelo de gestión del Servicio de Atención Domiciliaria. A día de hoy no hemos recibido respuesta alguna. Por ello solicitamos que se nos informe acerca de todos los puntos expuestos en dicho escrito de alegaciones, así como que las mismas sean estimadas y se acuerde la paralización del cambio de gestión de Servicio de Atención Comunitaria”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 28 de mayo de 2021 se recibió el informe municipal, en el que se expone lo siguiente:
“El artículo 25 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local (LBRL), indica que los municipios son competentes para la gestión de sus servicios públicos, siendo que el artículo 123.1.K del citado texto concreta que esta competencia reside en el Pleno del Ayuntamiento.
El artículo 7 de la Ley Foral 6/1990 de Administración Local de Navarra (LFALNA) establece la autonomía con la que cuentan las entidades locales de Navarra para gestionarlos servicios públicos de su titularidad, representado los intereses propios de la colectividad a la que representan.
Una de las decisiones que en el ámbito de esta autonomía están facultados a tomar las entidades locales es la decisión sobre las formas de gestión de sus servicios públicos. Dentro de las posibilidades que ofrece el artículo 192.2 de la LFALNA, en este caso el Pleno, en el ejercicio de estas facultades, y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de Bases de Régimen Local, optó por la forma de gestión directa mediante una sociedad mercantil con capital de titularidad pública.
El procedimiento establecido en los artículos 85 y 85.ter de la LBRL la adopción de esta decisión obliga a la existencia en el expediente de una memoria justificativa de que esta forma de gestión es más sostenible y más eficiente, desglosando a continuación este concepto, que debe concretarse en: criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión, asesoramiento y apoyo técnico recibido, costes del servicio, informe de intervención sobre sostenibilidad financiera, sirviendo de motivación a la discrecionalidad técnica de la que goza la entidad local en la elección de la forma de gestión, que admite un margen de tolerancia o apreciación.
En el expediente de aprobación del cambio de modelo de gestión aquí tratado, consta memoria justificativa del asesoramiento recibido, así como varios informes internos (Área de Servicios sociales, Área de Recursos Humanos, y del Área de Hacienda del Ayuntamiento), así como informes externos sobre las deficiencias técnicas actuales de la gestión del servicio y la necesidad de aplicar modificaciones en dicha gestión, acercándola a parámetros de eficiencia y calidad.
De igual forma constan en el expediente: informe del Interventor municipal sobre la estabilidad presupuestaria y las acciones que se deben tomar con la nueva gestión, e informe de costes de la oficina de Presupuestos de valoración económica de la nueva forma de gestión.
Cabe sostener que el expediente de modificación de la forma de gestión descansa sobre los informes antedichos, sobre los que hay que partir de la premisa de presunción iuris tantum de veracidad de los informes administrativos como así viene manteniendo la Jurisprudencia. Por lo tanto, desde el punto de vista municipal tan sólo puede informarse que se ha seguido escrupulosamente el procedimiento exigido para ello, y el acuerdo se ha adoptado por el órgano competente.
En lo que refiere a presentación de alegaciones que manifiesta se han presentado contra la adopción del acuerdo de Pleno combatido, tan sólo indicar que dichas alegaciones acaban de ser informadas por los servicios jurídicos municipales y siguiendo criterio basado en derecho serán próximamente resueltas su contestación en el Pleno del Ayuntamiento.”
3. Tras la recepción de dicho informe, la institución solicitó una copia del expediente correspondiente al acuerdo adoptado por el Pleno para el cambio de modelo de gestión del servicio de atención a domicilio.
El 14 de junio de 2021 se recibió el expediente solicitado, formado por los siguientes documentos:
a) Informe sobre la situación del Servicio de Asistencia a Domicilio del Ayuntamiento de Pamplona, del 27 de febrero de 2020, elaborado por Sinergium Sistemas S.L.
b) Informe de la Oficina de Presupuestos y Estudios, del 29 de marzo de 2021, de valoración económica del cambio de modalidad de gestión del servicio de atención a domicilio.
c) Informe de la Secretaría Técnica de Recursos Humanos, del 29 de marzo de 2021.
d) Informe del Director de la Asesoría Jurídica, del 30 de marzo de 2021, sobre la modificación de la gestión del servicio de atención domiciliaria, al que se adjunta el proyecto de estatutos de la nueva persona jurídica mercantil.
e) Informe de Intervención Municipal, del 7 de abril de 2021.
f) Informe del Secretario Técnico del Área de Servicios Sociales, del 8 de abril de 2021, sobre la modificación de la forma de gestión del servicio de atención a domicilio y la constitución de la empresa pública “SAD Pamplona Sociedad Limitada”.
4. Mediante escrito del 21 de junio de 2021 la institución solicitó:
“a) Copia de la memoria justificativa elaborada al efecto de acreditar que resulta más sostenible y eficiente la gestión mediante una sociedad mercantil local que la gestión por la propia entidad local, que tenga en cuenta los criterios de rentabilidad económica y de recuperación de la inversión.
b) Copia de la memoria justificativa del asesoramiento recibido, incluyendo los informes sobre el coste del servicio, así como el apoyo técnico recibido, informando si los mismos han sido publicitados”.
En respuesta a esta solicitud, el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, mediante escrito del 1 de julio de 2021, ha informado:
“Se informa que se ha trasladado al Defensor del Pueblo toda la documentación obrante en el expediente, no existiendo más documentación a aportar ante su requerimiento.
Siendo que el expediente administrativo consta de toda la documentación, que jurídicamente se ha informado era precisa y por lo tanto, ya se ha reenviado toda la memoria justificativa que ha servido de asesoramiento por el órgano competente”.
5. Como ha quedado reflejado, la queja trae causa de la decisión del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña de cambiar el modo de gestión del servicio municipal de atención a domicilio, pasando de una gestión a través de la propia entidad local a una gestión mediante una sociedad pública dependiente.
6. El artículo 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, invocado tanto en la queja, como en la respuesta municipal, dispone:
“1. Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias.
2. Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:
A) Gestión directa:
a) Gestión por la propia Entidad Local.
b) Organismo autónomo local.
c) Entidad pública empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.
Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos”.
Se concluye del precepto, por lo que afecta al caso, que la gestión directa a través de una sociedad mercantil local está sometida a una especial justificación (“solo podrá hacerse uso”), y que es exigible:
a) Una memoria justificativa elaborada al efecto que acredite la mayor sostenibilidad y eficiencia que la gestión directa a través de la propia entidad local o de un organismo autónomo (entidades administrativas), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión.
b) Una memoria justificativa del asesoramiento recibido, que se elevará al Pleno para su aprobación, en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados.
c) Un informe del interventor local, quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
7. A la vista del expediente e informes que se han remitido a esta institución, no se aprecian las memorias a que se ha hecho alusión en el apartado anterior, por lo que ha de formularse un recordatorio.
Con independencia de que los informes obrantes en el expediente tengan por objeto cuestiones o aspectos que habrían de incorporarse a tales memorias, la institución estima necesaria la elaboración específica de estas, con el conjunto de contenidos que prevé la ley.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recordar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña el deber de completar el expediente de modificación de la forma de prestación del servicio de atención domiciliaria con las memorias justificativas que contempla el artículo 85.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, publicitando los informes sobre el coste del servicio, así como el apoyo técnico recibido.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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