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Covid-19
Tema: La disconformidad de la autora de la queja con una sanción por no llevar la mascarilla.
Covid-19
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 18 de mayo de 2021 esta institución recibió un escrito de la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por la imposición de una sanción por no llevar mascarilla en la vía pública.
En dicho escrito, exponía que:
“He recibido una multa por parte de la Policía Foral sobre un hecho ocurrido el 28 de mayo de 2020, durante la desescalada del confinamiento.
Describo abajo los hechos ocurridos.
Estábamos 5 amigas en una mesa de merendero que hay en el parque de la Nogalera, en Burlada. Donde solo estábamos nosotras y la gente más próxima estaba a muchos metros. En ese momento apareció la policía de Burlada y nos pidieron que dejásemos recogido todo, nos vieron sin mascarilla y no nos tomaron dato ni nos dijeron nada al respecto de la distancia aun estando sin las mascarillas. Después apareció la Policía Foral de paisano y nos pidieron que nos pusiéramos las mascarillas, a lo cual no pusimos resistencia y obedecimos, estábamos de sobremesa porque habíamos quedado para hacer un picnic y con los vasos y la bebida (no había alcohol) en la mesa cuando ellos aparecieron.
Me parece injusta la multa ya que según la ley cuando se está ingiriendo alimentos es posible no llevar mascarilla. Tampoco hubo resistencia por nuestra parte de ponérnosla cuando nos lo pidieron. Y además estábamos lejos de demás personas no poníamos en riesgo al resto de ciudadanos.
Tengo una foto de aquel día y la misma hora del expediente en la que aun estando ingiriendo alimentos llevo la mascarilla, porque, aunque rechacen mi alegación diciendo que puede cambiar la hora por minutos, podría perfectamente ser que me la quitase para beber en el momento en el que ellos aparecieron. (De hecho, en la foto se ve la botella de agua)”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Recepcionado el requerimiento de la Institución, se solicitó informe a los agentes actuantes.
Mediante Orden SND/ 422/ 2020, de 19 de mayo, por la que se regularon las condiciones para el uso obligatorio de mascarilla durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID – 19, se estableció que, dada la evolución de la crisis sanitaria y aras de un principio de precaución que permitiera continuar por la senda de la reducción de casos de contagio de la enfermedad, cuando todavía no se disponía de otros medios como la vacunación, el uso de la mascarilla era obligatorio en la vía pública, en espacios al aire libre y en cualquier espacio cerrado de uso público o que se encontrara abierto al público, siempre que no fuera posible mantener una distancia de seguridad interpersonal de, al menos, dos metros. La citada Orden Ministerial fue publicada en el Boletín Oficial del Estado número 142, de 20 de mayo de 2020 y entró en vigor ese mismo día.
De la lectura literal del transcrito artículo se deduce que la utilización de la mascarilla resultaba obligatoria siempre que no se estuviera realizando la actividad de ingesta de comida o bebida, cosa que aspecto que no cumplía la denunciada y que así admite cuando reconoce que no portaban la mascarilla tanto cuando se presentan los efectivos de la Policía Local de Burlada, como cuando lo hacen los miembros de la Policía Foral, ante cuyo requerimiento expreso admite haberse puesto el elemento protector. La propia señora […] reconoce que en el momento de los hechos denunciados se encontraban de “sobremesa” (los hechos están datados a las 16.40 horas), por lo tanto finalizada la actividad de ingesta alimentaria, pero aún en el caso de admitir que pudieran estar tomando agua o cualquier otra sustancia líquida (en ningún momento se cita en el relato de la denuncia que se tratara de bebidas alcohólicas como niega la denunciada y que resulta irrelevante al caso concreto), tal consumo no habilitaba a prescindir de la mascarilla más allá del momento puntual de la ingesta. Por lo tanto, en el presente caso el uso permanente de la mascarilla se presentaba como obligatorio en la medida en que la opción del mantenimiento de la distancia mínima de seguridad de 2 metros entre los comensales resultaba inviable en un grupo de cinco adultos, no convivientes, teniendo en cuenta las dimensiones de este tipo de mobiliario urbano.
Alega asimismo doña […] que se encontraban alejados de otros grupos, lo cual carece de virtualidad puesto que la distancia social de seguridad debía mantenerse con los comensales de su grupo, no con otros grupos, entre los que, por cierto, también se realizaron propuestas de sanción en aquellos casos en los que no se portaban los elementos protectores obligatorios.
Al presente oficio se adjuntan los siguientes documentos:
1.- Boletín de denuncia número 096699 elaborado por los Agentes de la Policía Foral 952 y 707, de fecha 28 de mayo de 2020, por incumplimiento de medidas sanitarias, “concretamente por estar junto a unas amigas, sin cumplir las medidas de distancia social de 2 metros, ni utilizar mascarilla”.
2.- Resolución 3784E/2021, de 30 de abril, de la Directora General de Interior, por la que se inició procedimiento sancionador por una presunta infracción frente a doña (…), adjuntando boletín de denuncia y carta de pago nº 7042101124852.
La citada Resolución incluía la posibilidad de que la denunciada pudiera optar por la tramitación del procedimiento abreviado o bien del procedimiento ordinario.
En el primero de los casos las consecuencias legales de la opción son:
- la reducción del importe de la multa en un 50 %.
-la renuncia a formular alegaciones.
-la terminación del procedimiento sin necesidad de dictar resolución expresa, siendo recurrible únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.
3.- Acuse de recibo del servicio de correos acreditativo de la recepción del documento de inicio del procedimiento sancionador por parte de la interesada, de fecha 11 de mayo de 2021.
4.- Documento acreditativo del abono de la sanción, en su importe reducido (300,50 euros), de fecha 21 de mayo de 2021.
5.- Requerimiento de del Defensor del Pueblo de fecha 24 de mayo de 2021.
6.- Informe ampliatorio de los Agentes intervinientes”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por una sanción impuesta a la interesada por no llevar la mascarilla, sin respetar la distancia de dos metros con respecto a sus amigas.
Los hechos por los que se sancionó a la autora de la queja tuvieron lugar el 28 de mayo de 2020 y en la resolución de inicio del expediente sancionador, dictada el 30 de abril de 2021, se considera que los hechos podrían constituir una infracción administrativa tipificada como grave en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
La autora de la queja manifiesta que, en ningún momento, desobedeció las órdenes de los agentes intervinientes y que, en el momento en que estos le requirieron ponerse la mascarilla, lo hizo sin ninguna oposición.
El Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, ha remitido el informe transcrito anteriormente y una copia del expediente sancionador tramitado.
4. El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por un conjunto de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).
Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:
“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
5. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.
La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:
“Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora.”
6. El tipo infractor aplicado por el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, a la denuncia a que se refiere la queja es el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:
“La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.”
En la denuncia formulada, se califica el hecho denunciado del siguiente modo: “Desobedecer las medidas adoptadas por el R.D. 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma par la gestión de la situación de alerta sanitaria ocasionada por el COVID-19. Concretamente, está junto a unas amigas sin cumplir medidas de distancia social de 2 metros sin utilizar la mascarilla”.
De este modo, el departamento considera que se está ante una desobediencia a la autoridad y a sus agentes cuando se infringen las limitaciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.
7. En la denuncia de la Policía Foral no se aprecia que se formulara un requerimiento individual a la autora de la queja y, sobre todo, siendo esto esencial, que esta se negara o resistieran a obedecerlo, aspectos que, llegado tal caso, sí habrían podido determinar que surgiera la infracción por desobediencia, al concurrir una individualización en el mandato y su oposición tenaz a cumplirlo. Al contrario, según afirma la autora de la queja y no lo desmiente el departamento ni tampoco en el informe de ratificación de los agentes, en cuanto fue requerida por los agentes intervinientes a ponerse la mascarilla, obedeció sin oponer ningún tipo de resistencia.
Por ello, esta institución considera que no concurren los elementos que caracterizan la “desobediencia a la autoridad o a sus agentes” por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en una orden ministerial emanada del Real Decreto que declara el estado de alarma.
El régimen de limitaciones propio del real decreto de estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el “cuerpo normativo” específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada, a criterio de esta institución, una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.
El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.
8. A mayor abundamiento, esta institución considera que la sanción de 600 euros impuesta a la interesada resulta desproporcionada si se tiene en cuenta que, en el momento de cometerse los hechos, no se encontraba establecido el uso obligatorio de la mascarilla en todo momento y lugar, sino solo en determinadas circunstancias, como ocurre actualmente.
Dicha desproporción queda patente si comparamos la sanción impuesta con la establecida en los momentos en que la obligatoriedad de la mascarilla era más exigible y restrictiva, por cuanto que en dichas circunstancias las sanciones ascendían a 100 euros, al considerarse una infracción leve establecida en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública.
9. En línea con lo que se deriva de las anteriores consideraciones, ha de recomendarse la revocación de la sanción impuesta a la interesada, devolviéndole el importe abonado, por la infracción de desobediencia imputada, al no concurrir en los hechos los elementos que determinan tal infracción (negativa u oposición a cumplir una orden individualizada o un requerimiento de una autoridad o agente de la misma) y basarse el expediente sancionador, exclusivamente, en el incumplimiento de las previsiones propias del estado de alarma.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, la revocación de la sanción impuesta a la interesada, devolviéndole el importe abonado por tal concepto, por la infracción de desobediencia imputada, al no concurrir en los hechos los elementos que determinan tal infracción (negativa u oposición a cumplir una orden individualizada o un requerimiento de una autoridad o agente de la misma) y basarse el expediente sancionador, exclusivamente, en el incumplimiento de las previsiones propias del estado de alarma.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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