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Urbanismo y Vivienda
Tema: La falta de reconocimiento y abono de una mensualidad de la ayuda Emanzipa.
Vivienda
Vicepresidente Segundo y Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos
Señor Consejero:
1. El 17 de mayo de 2021 esta institución recibió un escrito presentado por el señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, por la falta de reconocimiento y abono de una mensualidad de la ayuda Emanzipa.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Ordenación del Territorio, Paisaje, Proyectos Estratégicos y Paisaje, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Presentada por el interesado solicitud de deducción fiscal de arrendamiento para emancipación (programa Emazipa), no se validó el recibo de renta correspondiente a la primera mensualidad al no indicarse en el mismo ni la mensualidad que se está abonando, ni la dirección de la vivienda arrendada.
En este sentido, cabe recordar el artículo 68 quinquies del Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por Decreto Foral Legislativo 4/2008, de 2 de junio, que en su letra D, punto 4, establece lo siguiente:
“Se exigirá el pago bancario del mismo, y a tal efecto será obligatorio adjuntar copia digitalizada del recibo o transferencia bancaria en el que se deberá especificar la identificación del arrendador, la dirección física de la vivienda y el período al que corresponde el abono.”
Si bien es cierto que puede apreciarse por parte del interesado cierta rigurosidad de esta Administración en la comprobación del cumplimento de requisitos, no lo es menos que la misma resulta exigible cuando se trata de conceder beneficios económicos mediante la aplicación de fondos públicos.
Asimismo, se ha de señalar que el interesado pudo consultar en la plataforma informática la no validación del recibo y proceder a su corrección dentro del plazo de presentación de los justificantes de abono de la renta”.
3. El artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la subsanación de solicitudes en los siguientes términos:
“Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales”.
4. En este caso, si bien no se está ante solicitudes de concesión o reconocimiento del derecho a la ayuda o subvención (el reconocimiento del derecho es anterior), en las solicitudes de abono de la misma (aportación de la documentación justificativa a efectos de pago), tratándose de deficiencias formales, habría de seguirse el mismo criterio, permitiéndose subsanar tales deficiencias.
La subsanación de solicitudes administrativas, como manifestación del principio "pro actione" o de antiformalismo del procedimiento administrativo, pretende evitar que las solicitudes decaigan por cuestiones formales, y se configura como un deber para la Administración pública, que, antes de rechazar de plano tales solicitudes, debe permitir corregir los defectos que, en su caso, se aprecien en las mismas.
5. La Ley Foral 28/2018, de 26 de diciembre, sobre el derecho subjetivo a la vivienda en Navarra, por la que se modificó la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del derecho a la vivienda en Navarra, se refiere a la ayuda cuya falta de validación en el mes de enero, ha motivado la queja (programa “Emanzipa”).
Esta modalidad de ayuda viene a considerarse un mecanismo de garantía del derecho a la vivienda, de carácter subsidiario, ante la carencia de un parque público de vivienda suficiente. En este sentido, en el preámbulo de la citada ley foral se recoge:
“Consciente de que el parque público de vivienda es insuficiente para satisfacer hoy por hoy la necesidad estimada de vivienda, estipula en su lugar de forma subsidiaria una prestación económica, que se configura como un impuesto sobre la renta negativo mediante una deducción en la cuota diferencial. Esa prestación tiene dos modalidades: una vinculada a la necesidad de alcanzar la emancipación, dirigida a las personas jóvenes y con un carácter temporal, y otra vinculada a la insuficiencia de recursos económicos para financiar el acceso a una vivienda, con carácter permanente en el tiempo en tanto en cuanto se sigan cumpliendo los requisitos. Un mismo derecho, dos modalidades distintas, en función de las necesidades y características de los demandantes de vivienda”.
La ley, por lo tanto, declara su voluntad de proteger de forma efectiva el derecho a la vivienda. Entre las modalidades de protección, prevé una prestación económica subsidiaria, en forma de deducción fiscal, asumiendo que el parque público de vivienda es insuficiente para satisfacer el derecho”.
6. En la fase de abono de las ayudas del programa “Emanzipa” son aplicables los principios generales que disciplinan el procedimiento administrativo.
Entre tales principios, se encuentra el citado principio de antiformalismo o “pro actione”, que persigue evitar que las solicitudes de los ciudadanos decaigan por defectos o razones formales, y que prevalezca lo sustantivo o material. El principio responde, entre otras razones, al hecho de que en el procedimiento administrativo se actúa ordinariamente sin asistencia letrada o profesional por parte de los ciudadanos.
Manifestación específica de dicho principio es, como se ha mencionado, la regla de la subsanación de solicitudes, presente en el artículo 68 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, que obliga a la Administración a dar la oportunidad a los interesados de que corrijan sus solicitudes, cuando estas incurran en defectos o sean incompletas.
7. La sentencia del 6 de junio de 2007, del Tribunal Supremo, dictada en relación con el recurso de casación 8246/2004, vino a recordar la eficacia del principio de proporcionalidad ante determinados incumplimientos (“parciales”) de las condiciones impuestas con ocasión de la concesión de subvenciones:
“En todo caso, el principio de proporcionalidad (….) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizado por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos”.
Por otra parte, la sentencia 2225/2008, de 10 de octubre, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, analizando la jurisprudencia del Tribunal Supremo (y, en concreto, la sentencia referida en anteriormente sobre la posible modulación ante defectos en la justificación de subvenciones), señala:
“Otro supuesto que podrá darse será aquel en que efectivamente se haya presentado toda la documentación exigida pero la misma adolezca de algún defecto, así como también aquellos en que se haya aportado la documentación más importante pero de forma incompleta (faltan documentos de carácter complementario), en los que la consecuencia no puede ser tampoco, sin más, la revocación. En éstos la solución más acertada desde el punto de vista jurídico, al amparo de lo que establece el artículo 71 de la Ley 30/1992, es que por parte de la Administración se formule el correspondiente requerimiento de subsanación; siendo ilustrativo a este respecto recordar que nuestro Tribunal Supremo (así en sentencia de fecha 4 de febrero de 2.003) ha señalado que el mencionado precepto resulta también de aplicación a los procedimientos selectivos -y el procedimiento subvencional generalmente lo será-, diciendo en concreto que "debe regir en toda su extensión el principio de subsanación consagrado en el artículo 71 de la Ley , debiendo requerirse al interesado para que pueda subsanar los posibles defectos que pueda contener su solicitud, siguiendo reiterada jurisprudencia de esta Sala". Si el requerimiento no es atendido por el beneficiario en el plazo concedido, sí que procede la revocación o pérdida del derecho (…).
Pues bien, volviendo al caso de nuestra litis, advertiremos que en el mismo en realidad no se trata de una resolución que acuerde la revocación de una subvención, sino que lo que se hace en ella es la práctica de una liquidación de gastos en que se excluye algunos de ellos por omitirse determinada documentación justificativa que era considerada necesaria por los órganos de revisión (…)
Concurrirían, pues, dos de los supuestos en que esta Sala excepciona el rigor que deriva del defectuoso cumplimento de la obligación de justificar, en concreto, el de la aportación de documentación incompleta, que debió dar lugar a la formulación del correspondiente requerimiento de subsanación, lo que como se ha dicho no fue observado por la Administración, y el de la imposibilidad material”.
8. Si la regla de la subsanación es aplicable al trámite de justificación de las subvenciones “ordinarias” (generalmente, estas se desenvuelven en el plano de la actividad de fomento de iniciativas privadas), o a procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (en los que hay afectados con intereses contrapuestos), con mayor razón lo ha de ser a casos como al que se refiere la queja.
Se está, como se dispone por la ley, ante un programa público concebido para satisfacer el derecho constitucional a la vivienda y que se configuran como un remedio ante las carencias del parque de viviendas públicas. Se desenvuelve, por ello, en el plano de los derechos de los ciudadanos, y no tanto en el de las subvenciones o ayudas típicas.
Además, los beneficiarios son personas físicas a las que se reconoce la ayuda por razón de una situación de necesidad (la que determina el acceso a la protección pública en materia de vivienda).
Todo ello hace que, a juicio de esta institución, sea necesario dar la posibilidad de subsanar defectos en el trámite de justificación. La postura contraria lleva a resultados que en ocasiones pueden ser desproporcionados e injustos, pues defectos formales (y, a veces, de poca entidad) pueden acarrear que, quien es beneficiario de las ayudas por su situación de necesidad, a pesar de cumplir el objeto material perseguido (residir en una vivienda arrendada y abonar la renta), pierda el derecho a la mensualidad correspondiente, sin ni siquiera tener la oportunidad de corregir tales defectos.
En el caso concreto objeto de queja, esta institución considera que la no indicación en el recibo de la mensualidad concreta abonada (sobre todo, si se tiene en cuenta que se trataba de la primera de ellas), así como de la dirección de la vivienda, podían ser subsanadas por el interesado si hubiera sido requerida para ello, resultando desproporcionado y excesivamente rigorista que no se le hubiera validado una mensualidad de la deducción reconocida. Esta situación resulta más gravosa si cabe, si se tiene en cuenta que la ayuda a la que se refiere la queja está destinada a personas con una capacidad económica limitada, que precisa de la validación mensual de la ayuda para hacer frente a sus gastos ordinarios.
Por ello, esta institución ve necesario recomendar al Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, que permita al autor de la queja la acreditación del pago de la primera mensualidad y de la dirección de la vivienda en la que reside en régimen de arrendamiento, a los efectos de que se le pueda reconocer el abono de la correspondiente ayuda acogida al programa Emanzipa.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar alDepartamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, que permita al autor de la queja la acreditación del pago de la primera mensualidad y de la dirección de la vivienda en la que reside en régimen de arrendamiento, a los efectos de que se le pueda reconocer el abono de la correspondiente ayuda acogida al programa Emanzipa.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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