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Energía y Medio ambiente
Tema: La multitud de proyectos de instalaciones para la producción de energía eólica y solar que han sido sometidos a exposición pública en un escaso margen de tiempo, lo que dificulta su estudio y presentación de alegaciones.
Energía
Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial
Señor Consejero:
1. El 27 de abril de 2021 esta institución recibió un escrito del señor [...], en representación de [...], mediante el que formulaba una queja por lo que consideraba una avalancha de proyectos solares y eólicos dispuestos a exposición pública, la mayoría de ellos con gran impacto sobre el medio ambiente.
El autor de la queja exponía que el Gobierno de Navarra había sometido a exposición pública, en un escaso margen de tiempo, una multitud de proyectos, lo que dificulta su análisis y la formulación por parte de las asociaciones ecologistas y demás organizaciones y ciudadanos interesados. En concreto, se citaban en la queja cuarenta y seis proyectos anunciados en apenas dos meses y medio. Se señalaba que, además, hay promotores que presentan sus proyectos fraccionados en dos o tres partes, para su tramitación independiente, lo que dificulta todavía más su análisis. Se venía a considerar que, con ello, se estaba lesionando el derecho de participación de los ciudadanos en la toma de este tipo de decisiones.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“1. El 27 de abril de 2021 Don (…), en nombre y representación de GURELUR, Fondo Navarro para la Protección del Medio Ambiente (en adelante, GURELUR) formula queja referente a la “avalancha” de proyectos solares y eólicos dispuestos en exposición pública. GURELUR señala que en el plazo de dos meses y medio (desde el 1 de febrero hasta el 16 de abril de 2021) han sido publicados en el Boletín Oficial de Navarra para su disposición a exposición pública 46 proyectos relacionados con la producción de energía solar y eólica: 22 proyectos de centrales eólicas junto con sus líneas de evacuación, 22 proyectos solares junto a sus líneas de evacuación y 2 proyectos de subestaciones eléctricas.
Se señala en dicho escrito que dicha acumulación provoca que asociaciones sin ánimo de lucro, como GURELUR, no puedan estudiar todos los proyectos y ello les impide presentar alegaciones a los mismos. Se indica, asimismo, que los promotores presentan los proyectos fraccionados en dos o tres partes para que sean tramitados de forma independiente, en vez de un único proyecto, lo que dificulta todavía más la participación.
2. En relación con la acumulación o “avalancha” de proyectos eólicos y fotovoltaicas y su disposición a exposición pública, cabe indicar que es una situación derivada de la aprobación y entrada en vigor del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, el cual ha establecido plazos máximos para el cumplimiento de los hitos administrativos que forman parte del procedimiento de tramitación de autorización de estos proyectos.
En concreto, se establece en el citado Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, un plazo de 3 ó de 6 meses, según el caso, para la presentación de la solicitud de autorización administrativa previa para todos los proyectos que contasen con permiso de acceso y conexión concedido por los gestores de la red eléctrica. El incumplimiento de este hito acarreaba para la empresa promotora la caducidad automática del correspondiente permiso de acceso a la red y la ejecución de las garantías económicas presentadas para tramitar dicho permiso. Esto ha motivado que las empresas promotoras con proyectos con permisos de acceso y conexión concedidos en los últimos años hayan tenido que concretar la presentación de solicitud de autorización administrativa previa en los plazos indicados produciéndose una acumulación de solicitudes en las mismas fechas.
Al ser legislación estatal, esta circunstancia de “avalancha” de solicitudes se ha producido en todas las comunidades autónomas, al igual que en Navarra, afectando desde el punto de vista administrativo y de tramitación a los órganos competentes de todas las administraciones autonómicas y a la propia Administración del Estado.
Tras el trámite de solicitud de autorización previa ante la administración competente, el procedimiento exige que se dé continuidad al expediente con el trámite de información pública. Por ello, el Servicio de Ordenación Industrial, Infraestructuras Energéticas y Minas de Gobierno de Navarra, programó un calendario de publicación en el portal de Transparencia y Participación de Gobierno de Navarra (Gobierno Abierto de Navarra), en los meses de febrero, marzo y abril, de todas las solicitudes de autorización administrativa previa para proyectos de energías renovables recibidas, con el objetivo de evitar la coincidencia en plazos de todos los proyectos y conciliar así, en la medida de lo posible, el derecho de consulta, análisis y alegación de los expedientes por los afectados o interesados, con la obligación de esta administración de dar continuidad a la tramitación de los mismos, teniendo en cuenta además que los retrasos en la tramitación ante la existencia de plazos para el cumplimiento de los hitos administrativos puede acarrear consecuencias negativas a las empresas promotoras en sus legítimos intereses.
En conclusión, la coincidencia en el tiempo de solicitudes de autorización administrativa previa para proyectos de energías renovables y la disposición a información pública de los mismos es consecuencia de la aprobación de nueva legislación estatal en la materia, y desde esta administración se ha tratado de actuar, en lo que se refiere a su tramitación, de la manera más adecuada teniendo en cuenta las obligaciones de las empresas promotoras y los derechos de todas las partes afectadas en dichos procedimientos, así como el cumplimiento de la distinta normativa aplicable.
3. Así, en relación con los parques eólicos, el artículo 7 “Información pública” del Decreto Foral 56/2019, de 8 de mayo, por el que se regula la autorización de parques eólicos en Navarra, establece lo siguiente:
“Los anteproyectos presentados se someterán a información pública, junto con el estudio de impacto ambiental en su caso, durante un plazo no inferior a treinta días, previo anuncio en el Boletín Oficial de Navarra, en los tablones de edictos de los Ayuntamientos afectados y en uno de los periódicos de mayor difusión regional. En el anuncio de la información pública se incluirán los aspectos señalados en la legislación en materia de evaluación ambiental”.
En la tramitación de parques eólicos el Servicio de Ordenación Industrial, Infraestructuras Energéticas y Minas establece para el trámite de información pública, un plazo de 30 días hábiles para presentar alegaciones, sugerencias u observaciones, por lo que se está cumpliendo la normativa aplicable.
4. Igualmente, en relación con instalaciones solares fotovoltaicas, el artículo 36 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, establece que el promotor presentará el proyecto y el estudio de impacto ambiental ante el órgano sustantivo, que los someterá a información pública durante un plazo no inferior a treinta días hábiles, previo anuncio en el “Boletín Oficial del Estado” o diario oficial que corresponda y en su sede electrónica.
El artículo 125 “Información pública” del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, estable lo siguiente:
1. “Las solicitudes formuladas conforme al artículo 122 se someterán al trámite de información pública durante el plazo de treinta días, a cuyo efecto se insertará un anuncio extracto de las mismas en el «Boletín Oficial» de la provincia respectiva o «Diario Oficial» de la Comunidad Autónoma respectiva, y además en el «Boletín Oficial del Estado». En el supuesto de que la instalación afecte a más de una provincia, corresponderá tramitar la publicación del anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» a las áreas o, en su caso, dependencias de Industria y Energía en cuya provincia tenga su origen la instalación. Durante el citado plazo de treinta días, podrán formularse por los interesados las alegaciones que estimen oportunas.
2. En el supuesto que se solicite simultáneamente la autorización administrativa y la declaración de utilidad pública, la información pública a que se refiere el apartado anterior se efectuará conjuntamente con la correspondiente a la de la declaración de utilidad pública”.
En la tramitación de instalaciones solares fotovoltaicas, el Servicio de Ordenación Industrial, Infraestructuras Energéticas y Minas de Gobierno de Navarra establece un plazo de 30 días hábiles para la presentación de alegaciones, sugerencias u observaciones, por lo que cumple con los previsto en la normativa que resulta de aplicación.
5. En relación a la mención al “fraccionamiento” de proyectos, cabe indicar que a este respecto la Dirección General de Industria, Energía y Proyectos Estratégicos S3 de Gobierno de Navarra, cuenta con el siguiente criterio remitido desde la Dirección General de Política Energética y Minas de la Administración General del Estado: “Una instalación debe disponer de equipos tanto electromecánicos, como de medida, para poder cumplir su finalidad, esto es, la producción de energía eléctrica, de forma independiente. La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de la actividad de producción. Por ello, siempre y cuando se cumplan los requisitos anteriores, será el promotor quien, en el ejercicio de ese derecho, decidirá cuál es su instalación.”
En cualquier caso, los afectados o interesados tienen la oportunidad de remitir sus alegaciones o recursos a este respecto concreto dentro del procedimiento de tramitación de cada expediente para que sean debidamente tenidos en cuenta.
6. Por todo lo expuesto, se concluye que respetándose los plazos fijados por la normativa que resulta de aplicación para la consulta y alegación de expedientes, no puede alegarse indefensión alguna por no permitirse poder estudiar y alegar los distintos proyectos en tramitación.
De lo examinado se deriva que en la tramitación de instalaciones solares fotovoltaicas y de parques solares se cumple tanto lo previsto en el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, como lo previsto en la propia Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental que recoge en su artículo dos la participación pública como uno de los principios por los que se rige el procedimiento de evaluación ambiental, y la propia Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”.
3. La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, establece, en su artículo 3, que para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo, todos pueden ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades públicas:
“(…)
2) En relación con la participación pública:
a) A participar de manera efectiva y real en la elaboración, modificación y revisión de aquellos planes, pro gramas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.
b) A acceder con antelación suficiente a la información relevante relativa a los referidos planes, programas y disposiciones de carácter general.
c) A formular alegaciones y observaciones cuando estén aún abiertas todas las opciones y antes de que se adopte la decisión sobre los mencionados planes, programas o disposiciones de carácter general y a que sean tenidas debidamente en cuenta por la Administración Pública correspondiente.
d) A que se haga público el resultado definitivo del procedimiento en el que ha participado y se informe de los motivos y consideraciones en los que se basa la decisión adoptada, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública.
e) A participar de manera efectiva y real, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación sobre prevención y control integrado de la contaminación, para la concesión de los títulos administrativos regulados en la legislación en materia de organismos modificados genéticamente, y para la emisión de las declaraciones de impacto ambiental reguladas en la legislación sobre evaluación de impacto ambiental, así como en los procesos planificadores previstos en la legislación de aguas y en la legislación sobre evaluación de los efectos de los planes y programas en el medio ambiente”.
Se pretende, por lo tanto, por lo que aquí interesa, que se garantice el derecho de participación de todos en los proyectos que afecten al medio ambiente y, además, que tal participación sea “real y efectiva”.
4. La Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, recoge, entre sus principios (artículo 5), el referente a la participación y colaboración ciudadanas:
“La Administración Pública en el diseño de sus políticas y en la gestión de sus servicios ha de garantizar que los ciudadanos y ciudadanas, tanto individual como colectivamente, puedan desde el conocimiento participar, colaborar e implicarse en la planificación, diseño, desarrollo y evaluación de las políticas públicas, así como en la toma de decisiones en los asuntos públicos”.
La Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra, se refiere también a la transparencia (artículos 29 y 30) y, en concreto, a la exposición pública como instrumento de participación:
“A los efectos de esta ley foral, la exposición pública es un mecanismo de participación promovido a iniciativa de las Administraciones Públicas de Navarra que comprende el conjunto de disposiciones administrativas necesarias para garantizar los siguientes extremos:
a) Que se informe a la ciudadanía sobre cualesquiera propuestas de planes y programas de carácter general, o en su caso, de su modificación o de su revisión.
b) Que la información pertinente sobre dichas propuestas sea inteligible, y accesible y que incluya la relativa al derecho a la participación en los concretos procesos decisorios y a conocer la Administración Pública competente a la que se pueden presentar comentarios o formular alegaciones.
c) Que la ciudadanía pueda expresar observaciones y opiniones en un periodo abierto de exposición pública, que nunca será inferior a un mes, anunciado a través de los distintos canales de comunicación institucional, antes de que se adopten decisiones sobre el plan y programa de carácter general.
d) Que, al adoptar tales decisiones, los resultados de la participación ciudadana sean debidamente tenidos en cuenta.
e) Que sea expuesto en los canales relacionados en el apartado 8 del artículo 7 de esta misma ley foral.
f) Mejorar las consultas previas a las que obliga las leyes de procesos administrativos en la Comunidad Foral de Navarra y otros reglamentos”.
Se trata, en todo caso, de reglas que persiguen una similar finalidad que la expresada en el apartado anterior respecto a la materia ambiental: garantizar la participación en las decisiones públicas y que dicha participación sea real y efectiva, de forma que las opiniones sean tenidas en cuenta y la exposición pública no se convierta en un mero trámite formal.
5. En el contexto descrito en la queja y en el informe del órgano administrativo, de proliferación simultánea de proyectos de instalaciones para la producción de energía eólica y solar, a juicio de esta institución, para conciliar tales iniciativas con el derecho de participación de los ciudadanos en materia de medio ambiente, hubiera sido adecuado establecer unos plazos de participación superiores a los exigidos con carácter mínimo por la normativa. Con ello se podría solucionar o, cuando menos, atemperar, la problemática que suscita la queja, esto es, la incapacidad o dificultad excesiva para analizar debidamente un número tan elevado de proyectos impulsados en un periodo de tiempo tan breve.
La institución aprecia que, de forma prácticamente constante y sistemática, el plazo habilitado para la participación pública ha sido el mínimo imprescindible para cumplir la norma; pero considera que, especialmente en el citado contexto, la participación real y efectiva exigía unos plazos más amplios, para que los ciudadanos y los colectivos, como la asociación ecologista que presenta la queja, pudieran analizar debidamente tales proyectos y exponer sus consideraciones, alegaciones o preocupaciones respecto a las mismas.
Por ello, ha de declararse fundada la queja y formularse la correspondiente recomendación.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento Desarrollo Económico y Empresarial que, en relación con la tramitación de proyectos de instalaciones eólicas o solares con incidencia en el medio ambiente, cuando coincida en el tiempo un número significativo de dichos proyectos, sean de especial complejidad o se aprecien otras circunstancias cualificadas, establezca plazos más amplios de exposición pública y participación que los previstos con carácter mínimo en la normativa correspondiente, por así aconsejarlo el principio de participación, que ha de ser real y efectiva.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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