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Agricultura, Comercio, Industria y Turismo
Tema: La falta de reconocimiento de la condición de interesada, esto es, de legitimación, a una asociación de consumidores y usuarios, en determinados procedimientos instados en materia de consumo.
Consumo
Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial
Señor Consejero:
1. El 23 de marzo de 2021 se recibieron en esta institución las quejas indicadas en el encabezamiento, presentadas por la Asociación de Consumidores y Usuarios en Acción-FACUA frente al Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial, por no reconocerle la condición de interesada en determinados procedimientos instados en materia de consumo.
La asociación autora de la queja exponía que había denunciado ante la Dirección General de Turismo, Comercio y Consumo del Gobierno de Navarra a determinadas mercantiles, y que la citada Dirección General (Sección de Control de Mercado) había acordado dar traslado de las denuncias a otros órganos con competencia en el asunto (estatales o de otras comunidades autónomas).
Ante las decisiones de traslado de las denuncias, FACUA había presentado sendos recursos de alzada, siendo estos inadmitidos, por considerarse que la recurrente carece de legitimación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En los informes recibidos, se señala lo siguiente:
“El Servicio de Consumo se reitera en la posición trasladada a la asociación denunciante FACUA en cuanto a la condición de interesada de la misma tal y como se desprende del contenido del artículo 62.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y de la jurisprudencia recogida en los fundamentos jurídicos de las Resoluciones por las que se resolvieron los respectivos recursos de alzada presentados por FACUA frente a los traslados de sus denuncias. Concretamente se trata de la jurisprudencia compendiada en la Sentencia 68/2019, de 28 de enero, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.
Es práctica de esta asociación la formulación sistemática de denuncias genéricas, es decir, sin identificación de consumidores afectados ni aportación de documentación relativa a contratos de consumo concretos y, ordinariamente, sin representar a consumidores concretos afectados y remitiendo copia idéntica de su denuncia a todas las comunidades autónomas.
La investigación simultánea de los hechos denunciados por las 17 comunidades y dos ciudades autónomas plantea básicamente dos problemas:
1º La falta de eficacia, economía y eficiencia administrativa en orden a la investigación, comprobación y en su caso sanción de los hechos denunciados contraviniendo los principios que han de regir la actuación de las Administraciones Públicas (art. 3.1 letras h), i) y j) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre y art. 6.2 d) e) y f) de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo).
2º La posibilidad de doble o múltiple sanción por los mismos hechos proscrita ahora por el artículo 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, especialmente cuando los hechos denunciados no están vinculados a contratos concretos como ocurre con las recientes denuncias de FACUA en relación con el uso de los teléfonos 901 y 902 o con la falta de teléfonos gratuitos de atención al público por parte de algunas empresas que prestan servicios básicos de interés general, ya que en estos casos podrían llegar a aplicarse varias sanciones por el mismo hecho, al mismo sujeto y con idéntico fundamento.
En aras a superar estas dificultades el Servicio de Consumo ha optado por trasladar estas denuncias a la Comunidad Autónoma donde tiene sede social la empresa entendiendo que esto es plenamente acorde con el contenido del artículo 47 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre y garantiza una actuación eficiente y coordinada de las Administraciones Públicas competentes en la materia de modo que la investigación de los hechos y en su caso corrección y sanción de las conductas se lleve a cabo por las autoridades de consumo donde radica la empresa denunciada evitando de este modo actuaciones simultaneas sobre el mismo objeto.
Finalmente cabe señalar que dicha asociación puede ejercer las correspondientes acciones de cesación en los tribunales conforme a lo establecido en los artículos 54 del Real Decreto Legislativo 1/2007 y 11 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.”.
3. Como ha quedado reflejado, es objeto de queja el no reconocimiento de la condición de interesada, esto es, de legitimación, a la asociación de consumidores y usuarios FACUA, en relación con las decisiones adoptadas por el Departamento de Desarrollo y Económico y Empresarial tras recibir una serie de denuncias en materia de consumo. La falta de legitimación aducida por la Administración se ha concretado en la inadmisión de los recursos presentados por la asociación ante las decisiones adoptadas, consistentes en trasladar las denuncias a otras Administraciones.
4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone, en su artículo 4.2, que “las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca”.
En relación con ello, la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios dispone, en su artículo 24, lo siguiente:
“Artículo 24. Legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios.
1. Las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto en este título y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios.
Las asociaciones o cooperativas que no reúnan los requisitos exigidos en este título o en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, sólo podrán representar los intereses de sus asociados o de la asociación, pero no los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.
2. A efectos de lo previsto en el artículo 11.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tendrán la consideración legal de asociaciones de consumidores y usuarios representativas las que formen parte del Consejo de Consumidores y Usuarios, salvo que el ámbito territorial del conflicto afecte fundamentalmente a una comunidad autónoma, en cuyo caso se estará a su legislación específica”.
5. A la vista de estas especiales reglas sobre la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios y, en particular, de lo previsto en el citado artículo 24.1, a juicio de esta institución, el hecho de que las denuncias aludidas en la queja sean “genéricas” (en el sentido de no representar a consumidores identificados), no sería, por sí solo, un motivo determinante de la carencia de dicha legitimación.
Conclusión que afectaría tanto a la admisibilidad de las denuncias (no procedería la inadmisión por falta de legitimación, sin perjuicio de la tramitación que sea pertinente), como de los recursos interpuestos frente a las decisiones adoptadas ante las mismas (en el caso, abstenerse la Administración de la Comunidad Foral de intervenir y dar traslado a otros órganos administrativos).
6. No aprecia esta institución que la sentencia que se cita en el informe del Departamento (Sentencia 68/2019, de 28 de enero, del Tribunal Supremo) ampare, en un caso como el que ocupa, el criterio de falta de legitimación de la asociación denunciante.
La señalada sentencia no se refiere a la posición jurídica o legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios, sino a la doctrina general sobre la legitimación en los casos de denuncias de personas físicas o jurídicas “ordinarias” y, en particular, en lo que se refiere a la posición de lo que se conoce como “simple denunciante”.
En tal sentido, la sentencia concluye:
“Se reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la legitimación del denunciante (…) Como regla general, no cabe apreciar que existe un interés legítimo del denunciante cuando se aduce un mero interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado para impugnar en vía contencioso-administrativa las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, pretendiendo la imposición de una sanción o la modificación de la sanción impuesta”.
La propia sentencia parte (fundamento segundo) de que, “para apreciar el requisito de la legitimación de una persona física o jurídica es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que el ordenamiento reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada”. En el caso de las asociaciones de consumidores y usuarios, concurre una regla especial de legitimación (que permite la defensa de intereses generales o colectivos), lo que impide extrapolar los razonamientos seguidos respecto a ámbitos materiales distintos y en relación con sujetos que tienen una diferente posición jurídica.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial que admita a trámite los recursos de alzada a que se refieren las quejas, presentados por una asociación de consumidores y usuarios frente a las decisiones de traslado de varias denuncias a otras Administraciones públicas.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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