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Tráfico y seguridad vial
Tema: El archivo de un recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra relativo a una sanción de tráfico.
Tráfico y seguridad vial
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 22 de febrero de 2021 esta institución recibió un escrito presentado por el señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Tribunal Administrativo de Navarra, por el archivo de un recurso de alzada que presentó frente a la desestimación tácita de un recurso de reposición que interpuso por una sanción de tráfico impuesta por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña (Resolución núm 188, del 8 de febrero de 2021, del Tribunal Administrativo de Navarra).
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“A) Como antecedentes de hecho relevantes tenemos:
1. El 29 de enero se interpone recurso de reposición contra la sanción impuesta por resolución de fecha 19 de noviembre de 2019, por rebasar un semáforo en rojo.
2. Por resolución de 28 de febrero de 2020 se desestima el recurso de reposición. Se notifica al interesado hasta el 12 de mayo de 2020.
3. No habiendo recibido contestación al recurso de reposición, el interesado lo entiende desestimado por silencio e interpone contra su desestimación presunta recurso de alzada el 16 de abril de 2020, solicitando la anulación de la sanción.
4. El Ayuntamiento remite el expediente al Tribunal Administrativo de Navarra el 28 de julio de 2020, en el que se constata que el recurso de reposición fue desestimado expresamente el 28 de febrero de 2020, fecha anterior a la interposición del recurso de alzada, si bien se notificó al interesado el 12 de mayo siguiente.
5. El recurrente no amplió su recurso de alzada a la resolución municipal que desestimó expresamente el recurso de reposición.
6. Por Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra número 188, del 8 de febrero de 2021, se procede al archivo de las actuaciones del recurso de alzada, por haber desaparecido el objeto del recurso, al haberse dictado resolución expresa sobre el recurso de reposición y no ampliarse el recurso de alzada contra ésta última.
B) Motivación para mantener nuestra Resolución
La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2018 (rec.2456/2016) confirma la sentencia desestimatoria en la instancia en cuanto desestima el recurso contencioso por falta de ampliación del objeto a la ulterior resolución expresa por las siguientes razones:
“nos encontramos ante una situación en la que el inicial objeto del proceso -la desestimación presunta de la solicitud de autorización- habría desaparecido materialmente al dictarse posteriormente una resolución expresa tardía que quedó firme.
Dadas estas circunstancias, para la resolución de la cuestión controvertida debemos tener en cuenta la doctrina jurisprudencial establecida a propósito de la obligación de ampliación del objeto del recurso, pudiendo citarse a este respecto -entre otras- las siguientes resoluciones del Tribunal Supremo: SSTS de 15 de junio de 2015, 13 de julio de 2015, 4 de febrero de 2016, 4 de abril de 2016 y de 3 de noviembre de 2016, así como el ATS (sic) de 6 de febrero de 2017 (…)
Ello hace que, en principio y conforme a la indicada doctrina jurisprudencial, pesara sobre la recurrente la obligación de ampliar el objeto del recurso. Esta alega que no pudo hacerlo al haber concluido ya la tramitación del recurso y estar a la espera de que se dictara sentencia. Realmente, no podemos confirmar con absoluta certeza que ello fuera así, porque no consta la fecha en que se notificó la Orden de 4 de marzo de 2016 a la empresa y ésta se ha pronunciado con vaguedad sobre dicha fecha, alegando que la notificación fue realizada «varios días más tarde», sin concretar ni precisar la fecha exacta (pese a la absoluta facilidad que tenía para ello).
Ahora bien, aun con independencia de lo anterior, lo cierto es que, objetivamente, concurren varias circunstancias que no pueden ser ignoradas: (1) la Orden de 4 de marzo de 2016 habría quedado firme en la vía administrativa (así lo ha reconocido la recurrente); (2) la referida Orden concedió la licencia, aunque fuera condicionadamente y en términos sustancialmente diferentes de los solicitados; (3) la recurrente no amplió el objeto del recurso contencioso-administrativo que había interpuesto frente a la desestimación presunta; y (3) no consta que la Orden de 4 de marzo de 2016 haya sido objeto de impugnación por la recurrente en otro recurso contencioso-administrativo distinto del que trae causa la sentencia impugnada.
En consecuencia, a la luz de estas circunstancias es obvio que la denegación presunta de la solicitud quedó materialmente vacía de contenido al dictarse la Orden de 4 de marzo de 2016, por lo que puede calificarse de perfectamente razonable la decisión de la Sala de instancia de dejar necesariamente imprejuzgada la cuestión que se suscitaba en torno a la denegación presunta de la solicitud puesto que, como bien afirma dicha Sala, al menos, en su aspecto esencial, ha quedado superada por acontecimientos no revisables en este proceso, dado que a efectos procesales no se ha producido la ampliación del recurso a dicha actividad administrativa posterior en los términos del artículo 36.4 LJCA”.
En el presente caso nos encontramos con que el recurso de reposición fue desestimado expresamente con anterioridad a la interposición del recurso de alzada contra la desestimación presunta, aunque no se notificó al interesado hasta el 12 de mayo de 2020, veintiséis días después. No obstante, una vez notificada, el recurrente no procedió a ampliar su recurso contra la resolución expresa, encontrándonos con un acto firme y consentido por falta de impugnación, y motivando que el recurso de alzada interpuesto contra la denegación presunta quedara sin objeto, al haberse dictado una resolución expresa notificada con posterioridad y no haberse impugnado la misma. Por lo que seguimos considerando que el archivo acordado en la Resolución objeto de la queja es conforme a Derecho.
Además de ello, no podemos obviar que en el presente caso no procedería la revisión de oficio, ya que no nos encontramos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho ni lesivo para el interés general (artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Tampoco procede su revocación, ya que la misma Ley dice que “Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por el archivo de un recurso de alzada que presentó el interesado ante el Tribunal Administrativo de Navarra.
El autor de la queja, tras serle impuesta una sanción en materia de tráfico por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, presentó ante esta entidad local un recurso de reposición. Transcurrido el plazo para resolver sin recibir respuesta, recurrió ante el Tribunal Administrativo de Navarra la desestimación presunta del citado recurso de reposición.
Con posterioridad a la presentación del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra, y antes de que se dictara resolución por este, el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña notificó la decisión adoptada sobre el recurso de reposición, desestimando el mismo. Esta circunstancia, como ha quedado reflejado, motivó el archivo del recurso de alzada que es objeto de queja.
4. El informe emitido por el Tribunal Administrativo de Navarra invoca la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo del 2 de julio de 2018 (recurso de casación 2456/2016). En la misma se señala:
“En la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, se resuelve el recurso de casación para la unificación de doctrina (núm. 1762/2014 ) por cuanto en un supuesto de no ampliación de un recurso contencioso-administrativo, interpuesto frente a una denegación tácita a la resolución expresa que se dicta con posterioridad, se llega a pronunciamientos distintos: de inadmisión por pérdida sobrevenida de objeto, en el caso de la sentencia recurrida, y de rechazo a dicha inadmisión, con examen y decisión sobre las cuestiones de fondo en las sentencias de contraste. Del extenso examen por la STS sobre la regulación del silencio administrativo en las leyes de procedimiento y su incidencia en la jurisprudencia de la Sala Tercera, interesa poner de relieve lo siguiente:
- Según la actual regulación, en el silencio administrativo negativo no puede hablarse, en puridad de principios, de verdadero acto administrativo y pasa a ser, como era en el año 1958, una ficción a efectos procesales.
- Por el contrario, el silencio positivo se continúa configurando como un verdadero acto administrativo, como un acto declarativo de derechos para el interesado.
- El artículo 36.1 LJCA utiliza el término "podrá" que empleaba el artículo 46 de la Ley de lo contencioso de 27 de diciembre de 1956, dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la Sentencia de 27 de febrero de 1997 (Apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional (STC 98/1988, de 31 de mayo, FJ 5) Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía . En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso [(así STC 231/2001, de 26 de noviembre; en parecido sentido Sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007)].
Por consiguiente, la interpretación correcta del artículo 36.1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 ), exige distinguir los siguientes supuestos:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión ( art. 76 LJCA ).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en la desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado.
La aplicación de la anterior doctrina al caso examinado, determina la desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado.
Pues bien, a la vista de la referida doctrina jurisprudencial, apreciamos que en el presente caso nos encontramos ante el apartado c) de los indicados, toda vez que la situación anterior -solicitud de licencia denegada por silencio- cambió sustancialmente tras la resolución expresa tardía -al concederse la licencia, pero en condiciones distintas de las solicitadas-.
Ello hace que, en principio y conforme a la indicada doctrina jurisprudencial, pesara sobre la recurrente la obligación de ampliar el objeto del recurso. Esta alega que no pudo hacerlo al haber concluido ya la tramitación del recurso y estar a la espera de que se dictara sentencia. Realmente, no podemos confirmar con absoluta certeza que ello fuera así, porque no consta la fecha en que se notificó la Orden de 4 de marzo de 2016 a la empresa y ésta se ha pronunciado con vaguedad sobre dicha fecha, alegando que la notificación fue realizada "varios días más tarde", sin concretar ni precisar la fecha exacta (pese a la absoluta facilidad que tenía para ello)”.
5. Según entiende esta institución, la doctrina recogida en dicha sentencia, en el concreto caso a que se refiere la queja, no llevaba al archivo del recurso de alzada.
Se concluye que la finalización de la vía revisora procede, en resumen, bien porque el acto originariamente recurrido es anulado (estimación del recurso y satisfacción de la pretensión), bien porque es modificado o alterado en su sustancia (normalmente por estimación parcial) y el recurrente no se opone al sentido de la resolución tardía. En ambos casos se trata de supuestos en que la controversia inicial ha quedo afectada sustancialmente, por desaparición o novación del objeto o acto recurrido.
Sin embargo, producida la resolución tardía y siendo esta desestimatoria, como sucedió en el caso, el acto recurrido original quedaría confirmado y, por tanto, subsistente la controversia y el deber de resolver sobre el fondo de la misma en la vía revisora.
En este último supuesto (desestimación y confirmación del acto previo), condicionar la continuidad de las actuaciones revisoras a la presentación de un nuevo recurso (o a la ampliación del anterior), resulta una carga procedimental excesiva para el ciudadano, evitable, no acomodada al principio general de antiformalismo o pro actione que rige el procedimiento administrativo, y de dudosa compatibilidad con la naturaleza y, sobre todo, la finalidad del silencio administrativo negativo.
Por otro lado, es principio general del derecho que el órgano que resuelva un recurso decida cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por el interesado, y que la resolución sea congruente con las peticiones formuladas por el recurrente (artículo 119.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
A mayor abundamiento, si tal solución (continuidad del litigio) sería la aplicable en un proceso judicial contencioso-administrativo, con la misma o mayor razón lo será en un procedimiento como el que se sigue ante el Tribunal Administrativo de Navarra, en el que no se precisa necesariamente de asistencia letrada, circunstancia esta que, unida a los antedichos principios del procedimiento administrativo, exige no establecer requisitos formales que sean evitables o que puedan considerarse excesivamente rigoristas.
6. En lo que respecta a la eventual revisión de oficio de la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, la institución ha de partir, por lo razonado anteriormente, de que la decisión de archivo del recurso es lesiva para los derechos del recurrente.
Admitido ello, a juicio de esta institución, procedería el ejercicio de la potestad revisora que se reclama en la queja, a través de los cauces que se contemplan en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bien mediante la revocación de actos desfavorables para el recurrente (artículo 109.1), bien por la vía de la declaración de lesividad de actos anulables (artículo 107).
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Tribunal Administrativo de Navarra que revise de oficio la resolución de archivo del recurso de alzada al que se refiere la queja, toda vez que esta resolución se produjo sin entrar a analizar el fondo del asunto planteado (imposición de una sanción).
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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