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Agricultura, Comercio, Industria y Turismo
Tema: El desacuerdo del autor de la queja con la inadmisión por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña de dos solicitudes de licencia de apertura de dos de los apartamentos turísticos que gestiona.
Turismo
Alcalde de Pamplona/Iruña
Excmo. Sr Alcalde:
1. El 22 de febrero de 2021 esta institución recibió un escrito del señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y al Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial, por la denegación de la licencia de apertura de dos apartamentos turísticos que gestiona.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Económico y Empresarial y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
Recibidos los informes solicitados, se traslada una copia de los mismos a la persona interesada, junto con esta resolución.
3. La queja guarda relación con otras quejas que esta institución ha tramitado en los últimos meses, en relación con la pérdida del derecho de varios apartamentos turísticos de Pamplona/Iruña a seguir incluidos en dicha categoría, tras la modificación de determinaciones pormenorizadas del artículo 28 de la normativa urbanística general del Plan Municipal de Pamplona/Iruña (Residencia eventual).
Dicha modificación contiene un periodo transitorio para la regularización de aquellos apartamentos turísticos inscritos como tales en el Registro de Turismo de Navarra con anterioridad a la aprobación inicial de la modificación del plan municipal, que se desconocía por parte de los titulares de este tipo de apartamentos, lo que ha llevado a esta institución a sugerir al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que establezca, previos los trámites que sean precisos, un nuevo plazo para que los titulares de las viviendas inscritas en el Registro de Turismo de Navarra como apartamentos y viviendas turísticas con anterioridad a la aprobación de la modificación del artículo 28 de la normativa urbanística general del Plan Municipal, puedan solicitar las licencias pertinentes, que permiten el uso residencia eventual, con las condiciones que se establecían en el apartado 12 de dicho artículo 28.
Sin embargo, en el presente caso, el autor de la queja expone que su solicitud para adaptar dos de los apartamentos que gestiona a la nueva normativa, fue presentada dentro del plazo establecido (el 28 de noviembre de 2019), pero que la misma fue denegada por haber sido solicitada en nombre propio (cuando actuaba como representante) y por estar solicitada con respecto a unos apartamentos inscritos en el Registro de Turismo de Navarra, con posterioridad a la aprobación inicial de la modificación del plan municipal por la que se modificó la regulación de los apartamentos turísticos.
En relación con esta cuestión, el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña expone que las dos solicitudes de licencia de apertura para apartamentos turísticos presentadas por el interesado, lo eran con respecto a apartamentos inscritos en el Registro de Turismo de Navarra el 3 de julio de 2018, fecha posterior al acuerdo de 1 de febrero de 2018 por el que se aprobó inicialmente la modificación de determinaciones pormenorizadas del artículo 28 de la normativa urbanística general del Plan Municipal (Residencia eventual).
4. El artículo 28.12 de la normativa urbanística general del Plan Municipal de Pamplona/Iruña, tras la modificación de determinaciones pormenorizadas de dicho plan, aprobada definitivamente el 14 de noviembre de 2019, y publicada el 20 de diciembre de 2019, establece lo siguiente:
“Las viviendas inscritas en el Registro de Truismo de Gobierno de Navarra con anterioridad a la aprobación inicial de esta modificación como apartamentos y viviendas turísticos, dispondrán de un plazo de 6 meses desde la aprobación definitiva de esta modificación para presentar a trámite la correspondiente apertura o licencia de uso, según proceda, que avale el uso Residencia Eventual, debiendo adoptar las medidas correctoras exigibles por la normativa. Estos casos, se reconocerán como usos consolidados, independientemente de cuál sea la planta del edificio en la que se sitúan. En caso de no presentarse en el plazo señalado, se considerarán uso Vivienda y el uso Residencia Eventual deberá cesar”.
Tal y como expone el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, la aprobación inicial de esta modificación urbanística se produjo el 1 de febrero de 2018. Sin embargo, la publicación de dicha aprobación inicial no se produjo hasta el 1 de marzo de 2018 (Boletín Oficial de Navarra número 43). El texto publicado, es el siguiente:
“El Pleno del Excelentísimo Ayuntamiento de Pamplona, con fecha 1 de febrero de 2018, adoptó el siguiente acuerdo:
PLE 01-FEB-18 (4/CU).
“Vista la documentación obrante en el expediente, y de conformidad con el informe de oportunidad de fecha 9 de enero de 2018 y el informe jurídico de fecha 10 de enero de 2018, se acuerda:
1.º Aprobar inicialmente la modificación del artículo 28 de la Normativa Urbanística General del Plan Municipal, de acuerdo con lo recogido en el documento ‘Modificación de planeamiento relativo a uso residencia eventual’, promovido por iniciativa municipal.
2.º Esta aprobación inicial determina la suspensión del otorgamiento de licencias relacionadas con el uso Residencia Eventual no conformes con la nueva normativa en tramitación en todo el término municipal de Pamplona.
El procedimiento de otorgamiento de licencias queda interrumpido, notificándose este acuerdo a quienes tuvieran presentadas solicitudes de licencias con anterioridad a la fecha de su adopción.
3.º Someter el expediente a información pública durante un plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de Navarra y mediante anuncios en los diarios editados en la Comunidad Foral de Navarra”.
5. El apartado segundo del artículo 70 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, establece que: “Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el "Boletín Oficial" de la Provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 (…)”
En este mismo sentido, el artículo 326 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, dispone que: “Las Ordenanzas y Reglamentos aprobados por las entidades locales no producirán efectos jurídicos en tanto no haya sido publicado íntegramente su texto en el “Boletín Oficial de Navarra” y, excepto en las Ordenanzas fiscales, haya transcurrido el plazo establecido para el ejercicio por la Administración del Estado o de la Comunidad Foral de la facultad de requerimiento a las entidades locales en orden a la anulación de sus actos o acuerdos”.
En el ámbito urbanístico, el artículo 79.1 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, cuyo texto refundido se aprobó mediante el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, impone la obligación de publicar el planeamiento y las normas urbanísticas: “El acuerdo de aprobación definitiva de los planes urbanísticos, así como las normas urbanísticas incluidas en ellos, se publicarán en el Boletín Oficial de Navarra”.
6. De lo dispuesto en los preceptos transcritos se colige que la publicación en el Boletín Oficial de Navarra de las normas urbanísticas y de los diferentes trámites que se producen hasta su aprobación definitiva (aprobación inicial, suspensión del otorgamiento de licencias, trámite de audiencia, participación ciudadana, etcétera) constituye un requisito de eficacia necesario para que dichas normas y los diferentes trámites que se van produciendo desplieguen todos sus efectos. No es hasta el momento de la publicación en el boletín oficial correspondiente cuando los ciudadanos y ciudadanas conocen su contenido y pueden adecuar su conducta a lo previsto en la misma. De este modo, en tanto una norma urbanística aprobada inicialmente no se publica, esta puede ser válida, pero ineficaz (es decir, no puede operar frente a terceros), y no despliega efectos.
Así, por ejemplo, en el presente caso, la aprobación inicial de la modificación del planeamiento urbanístico determinó la suspensión del otorgamiento de licencias relacionadas con el uso Residencia Eventual no conformes con la nueva normativa en tramitación. Pues bien, dicha suspensión no tiene efectos hasta que no se hace pública en el Boletín Oficial de Navarra, por lo que la mera aprobación inicial del instrumento urbanístico no es suficiente para determinar la suspensión del otorgamiento de licencias o el establecimiento de un periodo transitorio (como es el caso), en tanto no se produce su publicación. A este respecto, el Tribunal Supremo, en su sentencia 2012/2014, de 22 de mayo de 2014, ha señalado que: “la exigencia de publicación formal de los acuerdos de suspensión de licencias como condición necesaria de su eficacia erga omnes entronca con aspectos básicos de la regulación del procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico (…). La falta de publicación del acuerdo de suspensión de licencias adoptado el 9 de mayo de 2005 habría determinado su ineficacia frente a terceros, de manera que la Administración no habría podido imponer sus efectos a los ciudadanos mediante actos denegatorios de las solicitudes de licencia formuladas al amparo de la ordenación urbanística que pretendía suspenderse”.
7. Por otra parte, resulta preciso tener en cuenta que los apartados tercero y cuarto del artículo 2 del Decreto Foral 502/2003, de 25 de agosto, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Turismo de Navarra, establecen que:
“3. La inscripción en el Registro de Turismo de Navarra se practicará a través de la presentación por los interesados de una declaración responsable manifestando el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa vigente relativos al servicio o al establecimiento y su clasificación y el compromiso de su mantenimiento durante el tiempo de vigencia de la actividad, así como la disposición, en su caso, de la documentación acreditativa que corresponda.
4. La presentación de la declaración responsable a que se refiere el apartado anterior bastará para considerar cumplido el deber de inscripción en el Registro de Turismo de Navarra, e iniciar el ejercicio de la actividad turística que corresponda”.
De lo anterior se desprende que la inscripción de un apartamento turístico en el Registro de Turismo de Navarra se produce con la presentación de la declaración responsable (lo que hizo el autor de la queja el 14 de febrero de 2018), siendo dicha presentación suficiente para considerar cumplido el deber de inscripción en el Registro de Turismo de Navarra, e iniciar el ejercicio de la actividad turística que corresponda. Por lo tanto, es dicha fecha la que debe tomar el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña para considerar inscritos los apartamentos del interesado en el Registro de Turismo de Navarra.
8. Al periodo transitorio establecido por la modificación de la normativa urbanística aprobada, únicamente podían acogerse los titulares de apartamentos inscritos en el Registro de Turismo de Navarra con anterioridad a la aprobación inicial de dicha modificación. Es decir, los propietarios o gestores de apartamentos turísticos inscritos durante la tramitación de la modificación urbanística aprobada, no podían regularizar su situación en el periodo establecido.
En este caso, el autor de la queja presentó la declaración responsable y, por lo tanto, inscribió en el Registro de Turismo de Navarra los apartamentos que gestiona, el 14 de febrero de 2018, fecha posterior a la de aprobación inicial de la modificación urbanística, pero anterior a la de su publicación en su Boletín Oficial de Navarra, que es en la que la aprobación pasa a ser eficaz y desplegar efectos frente a terceros, en virtud de lo expuesto anteriormente.
De este modo, al encontrarse inscritos los apartamentos del autor de la queja en el Registro de Turismo de Navarra con anterioridad a la publicación en el Boletín Oficial de Navarra de la aprobación inicial de la modificación de determinaciones de carácter pormenorizado del artículo 28 de la Normativa Urbanística General del Plan Municipal (residencia eventual), procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña admita a trámite las solicitudes de licencia de apertura presentadas por el interesado el 28 de noviembre de 2019.
Asimismo, esta institución considera que no es obstáculo para que se proceda a la tramitación de las licencias de apertura solicitadas, el hecho de que las mismas no se hubieran presentado por el autor de la queja en su condición de representante, ya que dicha circunstancia podría haber sido aclarada mediante la correspondiente subsanación de la solicitud, en aplicación del principio “favor acti”.
Por ello, esta institución ve necesario recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que admita a trámite las solicitudes de licencia de apertura presentadas por el autor de la queja, con respecto a dos de los apartamentos turísticos que gestiona, el 28 de noviembre de 2019.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que admita a trámite las solicitudes de licencia de apertura presentadas por el autor de la queja, con respecto a dos de los apartamentos turísticos que gestiona, el 28 de noviembre de 2019.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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