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Hacienda
Tema: El procedimiento normativo seguido para eliminar el sistema de estimación objetiva por módulos en el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Hacienda
Consejera de Economía y Hacienda
Señora Consejera:
1. El 15 de febrero de 2021 esta institución recibió un escrito del señor [...], en representación de [...] en el que formulaba una queja referente al procedimiento normativo seguido para eliminar el sistema de estimación objetiva por módulos en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (Ley Foral 21/2020, de 29 de diciembre, de modificación de diversos impuestos y otras medidas tributarias).
2. Esta institución se dirigió al Departamento de Economía y Hacienda, dándole traslado de la queja y solicitándole que informara sobre la cuestión suscitada.
Durante la tramitación de la queja, se han recibido dos informes del citado departamento (del 11 de marzo y del 23 de abril de 2021) y un escrito de alegaciones del interesado frente al primer informe (del 26 de marzo de 2021), obrando todo ello en el expediente.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se refiere al procedimiento de aprobación del proyecto de la Ley Foral 21/2020, de 29 de diciembre, de modificación de diversos impuestos y otras medidas tributarias.
En concreto, la disconformidad se suscita en relación con el artículo 36 del Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que regula la “determinación del rendimiento neto en estimación directa simplificada y en estimación directa especial”, y, según se expone, ha suprimido lo que se conoce como “sistema de módulos”.
4. La Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del sector público institucional foral, regula la elaboración de normas con rango de ley foral por parte de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en relación con el ejercicio de la iniciativa legislativa del Gobierno de Navarra.
El artículo 133 de esta ley foral prevé la participación de la ciudadanía en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley foral y reglamentos, en los siguientes términos:
“1. Con carácter previo a la elaboración de un anteproyecto de ley o proyecto de reglamento, podrá promoverse para los anteproyectos de ley y se promoverá para los proyectos reglamentarios una consulta pública, a través del Portal del Gobierno Abierto de Navarra, en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma, acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Cuando la iniciativa normativa afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, se publicará en el Portal del Gobierno Abierto de Navarra, con el objeto de dar audiencia a las personas afectadas y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.
3. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la iniciativa normativa y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
4. La audiencia e información pública reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios y destinatarias de la iniciativa normativa y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición durante 15 días hábiles el borrador de la iniciativa normativa y un informe justificativo de la necesidad y oportunidad de su aprobación.
5. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información pública previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias, organizativas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
6. En el caso de proyectos reglamentarios podrá omitirse la consulta previa cuando no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios, regule aspectos parciales de una materia o si la normativa reguladora de la potestad reglamentaria prevé la tramitación urgente, en este caso se estará a lo previsto en la misma”.
4. El Departamento de Economía y Hacienda entiende que, en el caso de la ley foral a que se refiere la queja, se podía prescindir, como se hizo, de la participación ciudadana, con arreglo a lo previsto en el artículo 133.5 de la Ley Foral 11/2019, por tratarse de una “norma presupuestaria”.
En este sentido, se señala en el informe del 23 de abril que:
“Se dio cumplimiento a todos los trámites establecidos por la legislación vigente, sin que entre ellos sea exigible el de la publicación en el Portal Web del Gobierno de Navarra del anteproyecto de ley foral para promover una consulta pública de dicho texto.
En efecto, según dispone el artículo 133 de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, con carácter previo a la elaboración de un anteproyecto de ley o proyecto de reglamento, podrá promoverse para los anteproyectos de ley y se promoverá para los proyectos reglamentarios una consulta pública, a través del Portal del Gobierno Abierto de Navarra, en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma. No obstante, como señala el apartado 5 del precepto reseñado, podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información pública previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias, organizativas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
La acepción “normas presupuestarias” no refiere sólo a la ley foral anual de presupuestos, sino que también comprende con un carácter general aquellas normas que por su contenido y naturaleza se encuentran vinculadas o guardan una relación directa con la aprobación anual de los gastos e ingresos de la Comunidad Foral y de su política económica general, por lo que resulta pertinente que sean aprobadas por el Parlamento dentro del mismo periodo temporal en el que se aprueban y entran en vigor los presupuestos.
Para rechazar la pretensión de la asociación autora de la queja bastaría observar que en el ámbito estatal las modificaciones legales que afectan a los tributos u otros ingresos, en la medida en la que van a incidir en la política de gastos e ingresos del ejercicio presupuestario y en la planificación económica general, se integran con absoluta normalidad en el propio texto del anteproyecto de ley de presupuestos generales del Estado, el cual no se somete a trámites de consulta e información públicas.
Sirva de ejemplo de lo afirmado, el contenido de la actual Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, en la que se adoptan diversas medidas normativas encaminadas a hacer compatible un crecimiento económico equilibrado y un aumento de los ingresos tributarios que permitan el fortalecimiento del Estado de bienestar. A tal fin, se modifican en dicha norma presupuestaria la ley del IRPF, la del Impuesto sobre Sociedades, la del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, la del Impuesto sobre el Patrimonio, la del Impuesto sobre el Valor Añadido, la del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, la del Impuesto sobre las Primas de Seguros, así como otros tributos y tasas.
De igual forma, aquellos cambios normativos que reflejan la acción de la Comunidad Foral en su política general de gastos e ingresos, deben entrar también en vigor en Navarra en el mismo momento temporal que la ley foral de presupuestos con la que se relacionan, y tampoco tienen por qué estar sujetos a trámites formales de consulta e información públicas.
Así se desprende también de las instrucciones aprobadas por el Gobierno de Navarra para la elaboración y tramitación de los anteproyectos de leyes forales, los proyectos de decretos forales legislativos y los proyectos de disposiciones reglamentarias cuya aprobación sea competencia del Gobierno de Navarra, que exceptúan de su ámbito de aplicación a los proyectos de ley de Presupuestos Generales de Navarra, de Cuentas de Navarra y a las disposiciones normativas en materia tributaria”.
5. Según considera esta institución, la interpretación de la noción de “normas presupuestarias” que realiza el Departamento de Economía y Hacienda, integrando a una norma tributaria como la aludida en la queja (eliminación del sistema de estimación objetiva por módulos en el impuesto sobre la renta de las persona físicas), resulta extensiva y, por ello mismo, restringe en exceso el derecho a la participación de la ciudadanía en la elaboración de normas que se ha incorporado a la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
A estos efectos, según entiende esta institución, la materia tributaria y, más concretamente, la modificación de una norma ordinaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, con vocación de generalidad y permanencia, ha de contar con sustantividad propia, y entenderse, por tanto, que no se está ante una norma “presupuestaria”. La norma objeto de queja se refiere a un tributo (el impuesto de la renta de las personas físicas, que es un impuesto directo y uno de los principales entre los ingresos públicos de la Hacienda navarra) y la cuestión regulada afecta a la esencia misma del modo de calcular y declarar la renta de las personas físicas. La consideración jurídica de esta norma se integra plenamente en la materia tributaria con carácter principal, que prevalece, al menos a juicio de esta institución, por delante de su consideración de norma presupuestaria.
En tal sentido, cabe señalar que las leyes forales que han regulado la iniciativa legislativa han distinguido entre las materias de “naturaleza tributaria” y los “Presupuestos y Cuentas Generales”, como cabe apreciar en el artículo 2 de la Ley Foral 4/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos de Navarra, y en el artículo 2 de la Ley Foral 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. Ello es indicativo de que se está ante materias distintas, la tributaria y la presupuestaria, aunque, obviamente, relacionadas, por entroncar con la materia hacendística.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recordar al Departamento de Economía y Hacienda el deber legal de promover la participación ciudadana en los anteproyectos legislativos que afecten a la materia tributaria.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Economía y Hacienda informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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