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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: La falta de contestación del Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, a una solicitud de información pública referente a los exámenes de los procesos selectivos del puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca convocados desde el año 2000.
Transparencia. Derecho de acceso a la información pública
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 28 de agosto de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por la falta de contestación a sus solicitudes de acceso a los exámenes relativos a las pruebas selectivas de Encargado/a de Biblioteca realizadas desde el año 2000.
En dicho escrito, exponía que:
a) Está preparando las oposiciones de Encargado/a de Biblioteca, cuyo examen se celebrará en octubre.
b) Ha solicitado, hasta en tres ocasiones, los exámenes, con sus correspondientes soluciones, relativos a las pruebas selectivas de Encargado/a de Biblioteca que se han realizado desde el año 2000 en Navarra. No ha recibido contestación a su solicitud.
c) Por ello, se ha dirigido telefónicamente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior. La persona que le ha atendido le ha indicado que buscar los exámenes realizados desde el año 2000 supone mucho trabajo para el departamento, entre otros motivos porque no los tienen escaneados, son malas fechas, el personal existente es escaso, etcétera.
d) Las oposiciones a este puesto no se convocan todos los años. La última convocatoria tuvo lugar en el año 2011.
No es la única persona que está tratando de tener acceso a dichos exámenes.
e) Considera que, como ciudadana, tiene derecho a acceder a tales documentos.
Solicitaba que se le permita tener acceso, con la mayor premura posible, a los exámenes realizados de las pruebas selectivas de Encargado/a de Biblioteca desde el año 2000, con sus correspondientes soluciones.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“1º.- La promotora de la queja presentó el día 15 de julio de 2020 una solicitud, con número de asiento en el Registro General Electrónico 2020/578620, de acceso a la documentación relativa a todos los exámenes correspondientes a los procesos selectivos del puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca convocados desde el año 2000, incluyendo la de los cinco aspirantes con mejor puntuación en cada uno de ellos.
Esta misma solicitud fue reiterada a través del Portal de Transparencia en dos ocasiones más, la última de ellas el día 28 de agosto de 2020, si bien en las reiteraciones de la solicitud no se solicitó la documentación correspondiente a las cinco mejores puntuaciones.
2º.- En respuesta a las citadas solicitudes, al tratarse de una documentación inusualmente antigua, desde la Dirección General de Función Pública se optó, en el mes de agosto, por remitir a la persona solicitante la información, no solo la más reciente de la que se dispone, sino también la que puede resultar de mayor utilidad para la finalidad preparatoria y de estudio del próximo proceso selectivo del puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca, puesto que, además, la información relativa a las convocatorias de mayor antigüedad presenta un desfase muy acusado respecto del temario exigido en la última convocatoria e incluso en el resto de las más recientes.
La información remitida es la relativa a la última convocatoria de dicho puesto de trabajo, la cual fue aprobada mediante Resolución 258/2010, de 15 de diciembre, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública, para la provisión, mediante oposición, de catorce plazas (4 de régimen funcionarial y 10 de régimen laboral a tiempo parcial) y nivel C, del puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca, al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos. Concretamente, se le remite la información relativa al primer y al segundo ejercicio de la citada convocatoria. Asimismo, en relación con la última convocatoria para la constitución, a través de pruebas selectivas, de dos relaciones de aspirantes al desempeño de puestos de trabajo de Encargado de Biblioteca, una para la contratación temporal y otra para la formación, en situación de servicios especiales, aprobada mediante Resolución 749/2016, de 4 de abril, de la Directora General de Función Pública, se le remite el cuestionario y la plantilla de respuestas de la prueba.
3º.- Como se ha señalado, la solicitud inicial de la interesada abarcaba todos los procesos selectivos correspondientes al puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca desde el año 2000, tanto de ingreso por oposición como aquellos convocados a fin de constituir listas de contratación temporal o servicios especiales para la formación, y cuyas plazas fueron incluidas en las ofertas de empleo público correspondientes a los años 2000, 2006, 2008 y 2009; lo cual muestra el volumen de la información solicitada.
El hecho de que la interesada solicite el acceso a una documentación correspondiente a los últimos 20 años implica, por un lado, que no se encuentre en formato digital y, por otro lado, que parte de ella se encuentre archivada desde hace largo tiempo y ubicada en el archivo contemporáneo de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, situado en Cordovilla; circunstancias que dificultan sobremanera el poder satisfacer la solicitud formulada en sus propios términos.
La pretensión contenida en la solicitud ante la que nos encontramos implica que el personal adscrito a la unidad orgánica responsable de la información en cuestión debería, en primer lugar, localizar en los archivos la documentación correspondiente a los procesos selectivos concretos; la cual, como ya se ha señalado, no es fácilmente accesible por el tiempo transcurrido; en segundo lugar, y respecto a los concretos exámenes de las cinco mejores personas clasificadas, y al margen de cuanto después se dirá, es preciso buscar las cinco mejores puntuaciones de las personas aspirantes en cada proceso debiendo analizar cada uno de los documentos obrantes en el expediente y comprobar quiénes fueron los cinco primeros, ya que no se dispone de los nombres de las personas que obtuvieron dichas puntuaciones. Por último, se debe proceder a la conversión en formato digital de la documentación y llevar a cabo su remisión a la persona interesada.
4º.- Sentado lo anterior, procede acudir a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que regula las causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información pública e incluye, en su apartado d), aquéllas que se consideren abusivas, por su carácter manifiestamente irrazonable, repetitivo o por conllevar un desmedido abuso del derecho. En el presente supuesto, procede señalar que la satisfacción de la solitud en sus concretos términos puede considerarse abusiva por conllevar un desmedido abuso del derecho.
En relación con ello es necesario traer a colación el criterio interpretativo que con fecha 14 de julio de 2016 emitió el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado, respecto al concepto de información de carácter abusivo:
“Respecto del carácter abusivo de la petición de información.
El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”.
De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
-Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
-Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
-Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
-Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
- Conocer cómo se toman las decisiones públicas
- Conocer cómo se manejan los fondos públicos
- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas
Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:
- No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
- Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.”
5º.- En virtud de cuanto se ha expuesto, y una vez realizado el juicio de ponderación de intereses y de proporcionalidad exigido por la propia Ley Foral, se procedió como se ha señalado a facilitar a la interesada la información correspondiente a los enunciados y respuestas de los dos últimos procesos selectivos del puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca, acotando el rango temporal de la solicitud a fin de no comprometer el normal desarrollo de la actividad de la unidad orgánica responsable de la información en cuestión, a la par que se garantiza el derecho de acceso a la información pública previsto por el artículo 30 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, proporcionando a la ciudadanía aquella información más adecuada y útil para la satisfacción de sus intereses.
6º.- Sin perjuicio de lo hasta aquí señalado, procede aludir asimismo a la reciente Resolución número 247/2020 del Consejo de Transparencia -cuya copia se adjunta-, en relación con la denegación de aportación de las preguntas del examen de acceso al Cuerpo de Intervención de Defensa que tuvieron lugar en 2019, relativos a la prueba de contabilidad, en la que se hace eco de la doctrina contenida en la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo Nº 5 en el procedimiento ordinario 58/2008, en los siguientes términos:
“No puede afirmarse que el Derecho de Información se regula solamente por la Constitución y la Ley 19/2013.
Fijado, por tanto, que no se trata de un derecho absoluto, y que tiene las preferencias que deba tener frente a la existencia de otros derechos, debe tenerse en cuenta que sus límites, siempre deberán ser establecidos por normas con rango de Ley ordinaria, por lo menos.
Que dichos límites, no se encuentran únicamente regulados en la Constitución y en la Ley 19/2013, sino en todas las Leyes sectoriales que regulen o puedan regular todas y cada una de las materias relacionadas con la Administración”.
Junto al contenido de dichas sentencias, hemos de traer a colación el párrafo primero del Preámbulo de la Ley 19/2013 en orden a la finalidad y pretensión de la misma, y que dice “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”; así como el art. 18.1 e) que afirma “1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”.
De cuanto se ha expuesto son conclusiones determinantes para la resolución de este recurso que:
-La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
-Puesto que en definitiva se trata de interpretar y aplicar normas jurídicas a un caso concreto, se hace necesario acudir a los principios y normas generales de interpretación y aplicación.
-Que la interpretación y aplicación de las normas, no debe hacerse con única referencia del precepto o de la norma directamente aplicable, sino en relación sistemática, con el conjunto del Ordenamiento Jurídico en la medida en que sea de aplicación.
- Que el Derecho de Información no se regula solamente por la Constitución y la Ley 19/2013.
- Que no se trata de un derecho absoluto.
-Que dichos límites, no se encuentran únicamente regulados en la Constitución y en la Ley 19/2013, sino en todas las Leyes sectoriales que regulen o puedan regular todas y cada una de las materias relacionadas con la Administración.
- Que, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política a fin de que, los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones.
QUINTO. - Pues bien, el solicitante de la información que ha dado lugar a este proceso, interesó del Ministerio de Defensa las pruebas de conocimientos y plantilla de resultados de cada una de las especialidades siguientes de los cinco últimos años: del Cuerpo Jurídico, Medicina, Enfermería y Psicología; así como las pruebas de inglés y plantilla de resultados, y los casos prácticos de los últimos cinco años, su resolución correcta de existir.
Petición de información que, a juicio de quien resuelve, resulta inadmisible a la luz del citado art. 18.1 e) de la Ley 19/2013 al considerar que la misma es abusiva y no se encuentra justificada con la finalidad de transparencia de dicha norma, explicitada en el trascrito párrafo primero del Preámbulo.
Carece de toda justificación la pretensión del reclamante a tenor no solo de lo dicho en orden a la finalidad de la Ley, sino de la norma constitucional y del resto del ordenamiento jurídico.
El hecho de poder contar con los exámenes, enunciados y resultados de las distintas pruebas de acceso a las especialidades indicadas, nada tiene que ver con el objeto y fin de transparencia que promulga la norma.
No se pone en entredicho la actuación del Órgano de Selección. No olvidemos que solicita los enunciados, plantillas y casos prácticos de cinco años.
No se trata de un interesado en los términos recogidos en el RD 35/2010.
Ciertamente, de conformidad con lo prevenido en el art. 17.3 de la ley 19/2013, “El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución.
No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud”; pero una explicación, una razón de la petición, podría ayudar valorar las circunstancias a fin de determinar la procedencia de su solicitud; y que no encontrar razón alguna a la pretensión del solicitante, su petición constituye un claro abuso del derecho. Bajo el prisma de la Ley 19/2013, no cabe todo.
Petición de información que, se reitera, no casa con la finalidad de la Ley de Transparencia; sino que, por el contrario, lo que cabe pensar es que, lo que subyace en la solicitud es que, el solicitante quiere aprovecharse del trabajo de cinco años de los Órganos de Selección en perjuicio de otros ciudadanos que no contarían con esa valiosa información; lo que se traduce en la vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad en los Centros a que se refiere la reclamación. No olvidemos que, los propios aspirantes, no cuentan con la información solicitada; solamente les cabe la revisión de las pruebas y exámenes.
Esta juzgadora considera, pues, acertada la decisión del Misterio de Defensa de no proporcionar la información solicitada; así como el contenido del informe del Asesor Jurídico General de 5-10-18; que suscribe, y el cual afirma entre otros extremos que, la forma de acceder a la información queda delimitada en cualquier caso a los interesados participantes en el proceso selectivo, según la resolución de convocatoria del proceso selectivo, dictada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento de Ingreso y Promoción y de Ordenación de la Enseñanza de Formación en las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto 35/2010, de 15 de enero.
Que la convocatoria prevé el derecho de revisión de exámenes, existiendo con ello la posibilidad de que los aspirantes no solo puedan consultarlos, sino también, que puedan comprobar todas las preguntas y respuestas, realizando al órgano de selección cuantos comentarios, alegaciones o impugnaciones tengan por convenientes, más aún cuando se publican la plantilla de respuestas correspondientes.
Que permitir el acceso a la información solicitada por el interesado, esto es, a los cuestionarios de preguntas de los diferentes procesos selectivos, con el transcurso del tiempo, no solo reduciría el margen de actuación de los Órganos de Selección a la hora de elaborar las preguntas diferenciadas de los exámenes, sino que, además y sobre todo, colocaría al interesado o a quienes a través de él pudieran tener acceso a las mismas mediando o no comercialización, en situación privilegiada, caso de presentarse a futuros procesos selectivos, respecto de otros aspirantes que carecen de dicha información. Situación que pudiera infringir los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a las funciones públicas (artículo 23 de la Constitución).
Que también con la información interesada se podría generar una base de datos con ingente cantidad de preguntas y respuestas correspondientes a varios años en cada una de las categorías de los diferentes procesos de selección, que pudiera incluso ser objeto –de comercialización- y que, al afectar al interés general y al particular de las Fuerzas Armadas, lo procedente y necesario es preservar la confidencialidad del contenido de las preguntas.
En suma, no estamos ante información susceptible de ser concedida al exceder de la finalidad de la propia norma invocada; y en cualquier caso, prevalece el superior interés público, al privado del reclamante.”
7º.- De conformidad con la doctrina expuesta, y teniendo en cuenta la singularidad del supuesto planteado en la presente queja, se concluye que la documentación que le ha sido proporcionada a la interesada resulta más que suficiente y proporcionada para satisfacer su derecho de acceso a la información pública, en virtud de lo dispuesto en la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.”
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la falta de repuesta del Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, a una solicitud de información pública referente a los exámenes de los procesos selectivos del puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca convocados desde el año 2000.
La solicitud, según se expone en el informe del citado departamento, fue presentada el 15 de julio de 2020, y reiterada el 28 de agosto de 2020, fecha de formulación de la queja.
4. Es de aplicación al caso la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Esta Ley permite a los ciudadanos el acceso y la obtención de aquella información, cualquiera que sea su soporte y forma de expresión, que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra haya elaborado o posea por el ejercicio de sus funciones.
Conforme a los artículos 2.1 a), 13.1 b) y 30.1 de esta Ley Foral, cualquier ciudadano, sea persona física o persona jurídica, tiene derecho a acceder, mediante solicitud previa y sin necesidad de invocar interés alguno, a la información pública que obre en poder de las entidades locales de Navarra, sin más limitaciones que las que esta Ley Foral contempla.
5. El artículo 41.1 de esta misma Ley Foral, referente al plazo máximo establecido para resolver y notificar las solicitudes de información pública que realicen los ciudadanos, dispone lo siguiente:
“El órgano en cada caso competente para resolver facilitará la información pública solicitada o comunicará al solicitante los motivos de la negativa a facilitarla lo antes posible y, a más tardar, en los plazos establecidos en las normas con rango de ley específicas y, en defecto de previsión, en los que se indican a continuación:
a) En el plazo máximo de un mes desde la fecha de entrada de la solicitud en el registro de la Administración o entidad competente para resolverla, con carácter general.
b) Este plazo podrá ampliarse por otro mes más, si el volumen y la complejidad de la información son tales que resulta imposible emitirla en el plazo antes indicado. En este supuesto, deberá informarse al solicitante, dentro del plazo máximo de diez días, de las razones que justifican la emisión de la resolución en dicho plazo”.
De conformidad con dicho precepto legal, cualquiera que fuera la postura de la Administración sobre la solicitud de acceso a una información pública, lo debido era resolver sobre el asunto en el plazo legalmente establecido, por lo que ha de formularse un recordatorio de deberes legales al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior.
6. A la vista de la petición de la información que se formula en la queja (exámenes y sus soluciones), la institución ha de recomendar que se facilite la misma, no apreciándose ningún impedimento legal para ello, ni que acceder a la documentación solicitada pueda considerarse abusivo o desproporcionado.
A estos efectos, por “exámenes”, han de entenderse los ejercicios que los tribunales de selección hayan planteado a los aspirantes al puesto de trabajo de Encargado de Biblioteca en las oposiciones comprendidas en el periodo al que se refiere la autora de la queja (pruebas tipo test, enunciados de casos prácticos, cuestionarios de preguntas, etcétera); y, por “soluciones”, los documentos elaborados por tales órganos de selección a efectos de corrección de las pruebas, si existieran (plantillas de respuestas, criterios de puntuación etcétera).
El acceso a la documentación referida no plantea controversia jurídica alguna, pues no se estaría accediendo a ninguna información o datos que conciernan a terceras personas, sino a documentos elaborados por los órganos administrativos, por lo que tienen la condición legal de información pública.
El hecho de que los documentos solicitados se remonten al año 2000, obren en el archivo administrativo de Cordovilla, se encuentren en formato papel o requieran su búsqueda y recopilación, no justifican la denegación, ni convierten en abusiva la petición en estos concretos términos.
Con dicho acceso, además, podría satisfacerse el interés de la ciudadana solicitante, que refiere en su queja que está preparando las oposiciones del puesto de Encargado de Biblioteca.
La objeción de que el acceso a estos exámenes y sus soluciones puede colocar a la interesada en una posición más ventajosa no encuentra habilitación en la Ley Foral reguladora del derecho de acceso a la información pública, ni puede ser tenida en cuenta, puesto que cualquier ciudadano (y, por ende, cualquier opositor) puede acceder a dicha documentación en igualdad de condiciones.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Departamento de Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, el deber legal de resolver expresamente las solicitudes de acceso a la información pública en el plazo legalmente establecido.
b) Recomendar al Departamento de Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que facilite a la autora de la queja la documentación solicitada referente a los exámenes de Encargado/a de Biblioteca, y sus soluciones, celebrados desde el año 2000.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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