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Covid-19
Tema: La disconformidad con una denuncia formulada por Policía Foral por incumplir las limitaciones a la libertad de circulación acordadas durante el estado de alarma.
COVID-19
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 17 de julio de 2020 esta institución recibió un escrito del señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por la denuncia interpuesta por la Policía Foral por incumplir las limitaciones a la libertad de circulación acordadas durante el estado de alarma.
En dicho escrito, exponía que:
a) El día 22 de marzo de 2020 fue interceptado en Oiz-Oitz por la Policía Foral cuando había salido al monte a coger setas. Fue denunciado por desobedecer las medidas adoptadas por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de alerta sanitaria ocasionada por la COVID-19.
b) El monte se encuentra justo al lado de su domicilio, no siendo necesario cruzar el pueblo, de únicamente 160 habitantes. En su trabajo como chofer de autobús tenía más posibilidades de contagiarse que en el monte.
c) Su conducta con los agentes fue correcta y de colaboración en todo momento, por lo que entendió que se trataba de un aviso y que no sería denunciado.
d) Está disconforme con la denuncia, por cuanto entiende que la actividad no implicó riesgo de transmisión, la población del municipio es baja, no mantuvo contacto con ninguna otra persona y el monte se encuentra muy próximo a su domicilio.
e) Ha abonado la multa acogiéndose al descuento por pronto pago.
Solicitaba que se deje sin efecto la sanción y se le devuelva el importe abonado.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, dándole traslado de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 12 de agosto de 2020 se recibió el informe del Departamento, en el que se expone:
“El día 22 de marzo de 2020, una vez declarado el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, de acuerdo al Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, los Agentes de la Policía Foral actuantes, denunciaron mediante boletín nº 97012 a don (…) por “Desobedecer las medidas adoptadas por el R. D. 463/2020 de 14 de marzo..”, siendo el precepto infringido el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
Con la finalidad de aportar la máxima información posible sobre los mencionados hechos, fue solicitado informe al Agente denunciante, el cual a través del documento con referencia nº AT-01193682, informa:
“Nos encontramos realizando patrullaje preventivo por la NA-4040 cuando encontramos a (…) llegando a la entrada del pueblo de Oiz-Oitz. Cuando se le pregunta que hace en la calle nos contestó que viene de pasear por el monte. Ante nuestra incredulidad dada la situación de “Alerta Sanitaria” que se encuentra el territorio por Covid-19 se le vuelve a preguntar y nos comenta que viene de coger setas del monte.
Respecto al punto “C” aun teniendo (…) una actitud correcta con los agentes y aun no diciendo la verdad en un primer momento a los mismos, en ningún momento se le dice que no será denunciado. Es más, se le avisa que será propuesto para sanción conforme al “R.D.463/2020, de 14 de marzo por el que se declara el Estado de Alarma”.
Quiero señalar también el punto “B” de la carta remitida en el que dice que en su trabajo de chofer de autobús tiene un riesgo de transmisión más alta. Por tanto, al ejercer las funciones que realiza y visto su alto riesgo de poder ser contagiado o contagiar creo que es más que correcto la actuación policial llevada a cabo para evitar que este mal que afecta a la ciudadanía siga avanzando y más como se dice en el punto “D” en el que comenta que la población del municipio es baja.
Destacar que todos los Policías intervinientes adoptaron las medidas de seguridad e higiene acorde a la situación actual del Covid-19 y que en ningún caso se le entrega copia de la denuncia para evitar la propagación del virus.
Me ratifico en las acciones llevadas a cabo y veo más que justificada la propuesta de sanción realizada por el motivo arriba contemplado”.
El día 23 de marzo de 2020 se tramitó por la unidad de gestión correspondiente el citado boletín de denuncia, a través del expediente administrativo con nº de referencia 01047241/001, el cual fue remitido a la Dirección General de Interior, cuya persona titular tiene la competencia de inicio de un probable expediente sancionador. Se adjunta copia del citado expediente administrativo al presente escrito.
Manifestar desde esta Jefatura la imposibilidad de intervenir en la valoración e interpretación de la mencionada denuncia administrativa, quedando dicha actuación bajo la competencia del órgano correspondiente”.
3. Según constata esta institución, el autor de la queja fue denunciado por unos hechos acaecidos el 23 de marzo de 2020, fecha en la que estaban vigentes las limitaciones de la libertad de circulación contenidas en la normativa que declara el estado de alarma por la crisis sanitaria generada por la Covid-19.
El hecho denunciado, se concluye, fue que el interesado se encontraba en la calle (entrada de Oiz/Oitz), sin que concurriera ninguna de las excepciones a las limitaciones a la libertad de circulación previstas por la citada normativa.
El Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, considera que los hechos determinan la infracción prevista en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
4. El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por una serie de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).
Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:
“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril .
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
5. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.
La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:
“Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora.”
6. El tipo infractor aplicado por el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior a la denuncia a la que se refiere la queja es, como se ha apuntado, el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:
“La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.”
El Departamento, por lo tanto, viene a considerar que se está ante una desobediencia a la autoridad y a sus agentes cuando se infringen las limitaciones del derecho a la libertad de circulación establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.
7. Esta conducta de desobediencia a la autoridad o a sus agentes está tipificada como infracción tanto en el ámbito administrativo (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015), como en el ámbito penal (artículo 556 del Código Penal).
Los elementos propios y que singularizan a dicha conducta infractora han sido analizados por la jurisprudencia. En este sentido, el Auto número 318/2020, de 24 de abril, de la Audiencia Provincial de Islas Baleares, que se menciona por ser reciente, aplicado al estado de alarma y porque recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al delito de desobediencia, declara lo siguiente:
“De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 821/2003, 1615/2003), el delito de desobediencia requiere: a) un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la Autoridad o sus agentes y que debe hallarse dentro de sus legales competencias; b) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido; c) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se le ordena, lo que equivale a la exigible concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, obstinada y recalcitrante; y e) en todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP. Ante la actual despenalización de la falta deberíamos hablar aquí de infracción administrativa.
La desobediencia debe serlo a una orden de la autoridad. Las normas generales, como el decreto que declara el estado de alarma, podrán ser cumplidas o no por los ciudadanos y ello, en su caso, dará lugar a las consecuencias previstas, pero en ningún caso a un delito de desobediencia. Sólo se desobedecen mandatos concretos de la autoridad. La norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida en este sentido penal. El mandato desobedecido debe ser concreto objetiva y subjetivamente. Objetivamente en cuanto tiene que existir un acto que concrete en un mandato determinado la previsión de la norma general. Subjetivamente en cuanto tiene que existir un acto de la autoridad o sus agentes dirigido a una persona concreta (la autora de la conducta).
La tipicidad consiste en desobedecer intencionalmente, es decir, omitir o no realizar conscientemente el comportamiento que impone o prohíbe el mandato, para lo cual se precisa una previa intimación que exprese el contenido de lo mandado y las consecuencias de su incumplimiento. La presencia de este elemento es necesaria para configurar el dolo típico; el elemento cognitivo del dolo presupone el conocimiento del contenido del mandato y las consecuencias de su desatención. Podría cometerse el delito, (aparte de los casos claros de desobediencia inmediata a la orden) por reiteración en el incumplimiento del confinamiento, tras la previa advertencia de los agentes, que es lo que parece aquí ha ocurrido.
Como consecuencia de lo anterior, debemos entender que entre los requisitos típicos figuran la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta ya que "sin orden expresa no puede existir una negativa abierta a su cumplimiento" (SSTS 8/2010, de 20 de enero (RJ 2010, 1268) y 477/2009, de 6 de noviembre) y que haya sido notificado claramente al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido (STS 1.615/2003, de 1 de diciembre (RJ 2003, 8826).”
8. En el caso a que se refiere la queja, no se aprecia que se formulara un requerimiento individual al interesado y, sobre todo, siendo esto esencial, que este se negara o resistiera a obedecerlo, aspectos que, llegado tal caso, sí habrían podido determinar que surgiera la infracción por desobediencia, al concurrir una individualización en el mandato y su oposición tenaz a cumplirlo.
Esta institución considera que no concurren los elementos que caracterizan a la “desobediencia a la autoridad o a sus agentes”, por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en el Real Decreto que declara el estado de alarma.
El régimen de limitaciones propio del real decreto de estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el “cuerpo normativo” específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada, a criterio de esta institución, una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.
Como se ha señalado, lo que singulariza a esta infracción de la desobediencia es la concurrencia de estas tres notas: individualización del mandato imperativo, conminación expresa al destinatario a su cumplimiento y oposición clara del interesado ante ese mandato que se le ha individualizado.
El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.
9. En línea con lo que se deriva de las anteriores consideraciones, ha de recomendarse que no se sancione al interesado por la infracción de desobediencia imputada, al no concurrir en los hechos los elementos que determinan tal infracción (negativa u oposición a cumplir una orden individualizada o un requerimiento de una autoridad o agente de la misma) y basarse el expediente sancionador, exclusivamente, en el incumplimiento de las previsiones propias del estado de alarma (y, en consecuencia con ello, que se proceda a devolver la cantidad abonada por el interesado).
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que no sancione al interesado por la infracción de desobediencia imputada (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). El mero incumplimiento de las limitaciones que prevé la declaración del estado de alarma motivada por la crisis sanitaria derivada del COVID-19, no es, por sí solo, un elemento suficiente a los efectos del tipo infractor señalado: para que exista este tipo de desobediencia a la autoridad o a sus agentes se requiere un mandato expreso, concreto y determinante, una individualización de ese mandato y, sobre todo, la oposición clara a dicho mandato, y que así haya quedado reflejado en el escrito de denuncia y que luego lo haya confirmado el agente denunciante.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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