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Covid-19
Tema: La denuncia formulada por agentes de Policía Municipal por incumplir las limitaciones a la libertad de circulación acordadas durante el estado de alarma, cuando el autor de la queja volvía del supermercado.
COVID-19
Alcalde de Villava/Atarrabia
Señor Alcalde:
1. El 14 de julio de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por el señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Villava/Atarrabia, por una sanción impuesta por presunto incumplimiento de las limitaciones de circulación establecidas durante el estado de alarma, cuando volvía de adquirir alimentos en un supermercado.
En dicho escrito, exponía que:
a) El 21 de marzo de 2020 acudió al supermercado DIA para comprar alimentos para la cena. Acudió a dicho establecimiento por no tener otro abierto más cercano a su domicilio.
b) Tal y como consta en el ticket de compra, pagó en el establecimiento a las 17:17 horas. A las 17:40 horas, cuando estaba llegando a su domicilio, dos agentes municipales le pidieron que se identificara y le indicaron que no debía estar en la calle. Les facilitó su Documento Nacional de Identidad y les mostró los alimentos que había adquirido, junto al ticket de compra.
c) Durante todo el tiempo que permaneció en la calle estuvo solo y con el escaso número de personas con las que se cruzó mantuvo una distancia mayor de un metro. Además, cuando estuvo con los agentes, no hubo desobediencia, ni resistencia a la autoridad, ni negativa a identificarse, ni proporcionó falsos datos ni inexactos.
d) Días más tarde recibió la Resolución número 245/2020, de 23 de marzo, del Alcalde de Villava/Atarrabia, por la que se le incoa un expediente sancionador, por infringir el artículo 36.6 de la Ley Orgánica Protección de la Seguridad Ciudadana.
e) No estando conforme con dicha incoación, formuló las alegaciones oportunas, haciendo referencia a que su presencia en la calle estaba justificada, por cuanto la adquisición de alimentos, según el artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020, era una actividad permitida durante el estado de alarma.
f) Recientemente, ha recibido la Resolución 779/2020, de 17 de junio, del Alcalde de Villava/Atarrabia, por la que se le impone una sanción de 601 euros.
Por todo ello, y dado que la adquisición de alimentos es una actividad permitida durante el estado de alarma, solicitaba la retirada de la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Villava/Atarrabia.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Villava/Atarrabia, dándole traslado de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 14 de septiembre de 2020 se recibió el informe municipal, en el que se expone:
“Que sobre las 17:40 h del día 21 de marzo de 2020, se observa a un joven caminando por la C/Mayor, a la altura del nº 27, del municipio de Villava (Navarra) sin motivo aparente y justificado para ello.
Que preguntado por la caus, contesta que regresa de comprar (no teniendo ninguna bolsa en la mano o algún artículo).
Que se le pide el tiquet de compra para comprobar lo expuesto, por lo que el identificado entrega un tiquet, el cual no concuerda con la hora en la que se le da el alto.
Que posteriormente el joven, algo nervioso, cambia la versión exponiendo que tenía que ir a una entidad bancaria para sacar efectivo, por ello los agentes preguntan si en su municipio no dispone de cajeros, contestando a ello negativamente.
Que a continuación modifica nuevamente la versión, exponiendo que la compra que ha realizado, se le ha comido porque era poca y solo tiene 2 euros en el banco, al escuchar esto los agentes nuevamente le comentan que su versión no cuadra, ya que al decir que ha ido al banco a sacar dinero no puede realizar esa operación por la cantidad de la que dispone, por lo que el joven rectifica y esta vez manifiesta que ha ido a comprobar un ingreso.
Que ante tanta incoherencia se le comunica que será propuesto para sanción por incumplir el Real Decreto 463/2020”.
3. Según constata esta institución, el autor de la queja fue denunciado por hechos acaecidos el 21 de marzo de 2020, fecha en las que estaban vigentes las limitaciones de la libertad de circulación contenidas en la normativa que declara el estado de alarma por la crisis sanitaria generada por la Covid-19.
De lo informado por el Ayuntamiento de Villava-Atarrabia y de la documentación aportada por el interesado, se concluye que la sanción se impone por permanecer el autor de la queja en la calle incumpliendo las limitaciones a la libertad de circulación establecidas durante el estado de la alarma (apartado primero de la resolución sancionadora), y que la entidad local considera que la infracción tienen encaje en el tipo previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (se cita el precepto en la resolución de incoación del expediente).
4. El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por una serie de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).
Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:
“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril .
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
5. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.
La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:
“Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora.”
6. El tipo infractor aplicado por el Ayuntamiento de Villava/Atarrabia es, como se ha apuntado, el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:
“La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.”
El Ayuntamiento considera que se está ante una desobediencia a la autoridad y a sus agentes cuando se infringen las limitaciones del derecho a la libertad de circulación establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.
7. Esta conducta de desobediencia a la autoridad o a sus agentes está tipificada como infracción tanto en el ámbito administrativo (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015), como en el ámbito penal (artículo 556 del Código Penal).
Los elementos propios y que singularizan a dicha conducta infractora han sido analizados por la jurisprudencia. En este sentido, el Auto número 318/2020, de 24 de abril, de la Audiencia Provincial de Islas Baleares, que es aplicado al estado de alarma y que recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al delito de desobediencia, declara lo siguiente:
“De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 821/2003, 1615/2003), el delito de desobediencia requiere: a) un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la Autoridad o sus agentes y que debe hallarse dentro de sus legales competencias; b) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido; c) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se le ordena, lo que equivale a la exigible concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, obstinada y recalcitrante; y e) en todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP. Ante la actual despenalización de la falta deberíamos hablar aquí de infracción administrativa.
La desobediencia debe serlo a una orden de la autoridad. Las normas generales, como el decreto que declara el estado de alarma, podrán ser cumplidas o no por los ciudadanos y ello, en su caso, dará lugar a las consecuencias previstas, pero en ningún caso a un delito de desobediencia. Sólo se desobedecen mandatos concretos de la autoridad. La norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida en este sentido penal. El mandato desobedecido debe ser concreto objetiva y subjetivamente. Objetivamente en cuanto tiene que existir un acto que concrete en un mandato determinado la previsión de la norma general. Subjetivamente en cuanto tiene que existir un acto de la autoridad o sus agentes dirigido a una persona concreta (la autora de la conducta).
La tipicidad consiste en desobedecer intencionalmente, es decir, omitir o no realizar conscientemente el comportamiento que impone o prohíbe el mandato, para lo cual se precisa una previa intimación que exprese el contenido de lo mandado y las consecuencias de su incumplimiento. La presencia de este elemento es necesaria para configurar el dolo típico; el elemento cognitivo del dolo presupone el conocimiento del contenido del mandato y las consecuencias de su desatención. Podría cometerse el delito, (aparte de los casos claros de desobediencia inmediata a la orden) por reiteración en el incumplimiento del confinamiento, tras la previa advertencia de los agentes, que es lo que parece aquí ha ocurrido.
Como consecuencia de lo anterior, debemos entender que entre los requisitos típicos figuran la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta ya que "sin orden expresa no puede existir una negativa abierta a su cumplimiento" (SSTS 8/2010, de 20 de enero, y 477/2009, de 6 de noviembre) y que haya sido notificado claramente al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido (STS 1.615/2003, de 1 de diciembre).”
8. En el caso a que se refiere la queja, no se aprecia que se formularan requerimientos individuales al interesado y, sobre todo, siendo esto esencial, que este se negara o resistiera a obedecerlos, aspectos que, llegado tal caso, sí habrían podido determinar que surgiera la infracción por desobediencia, al concurrir una individualización en el mandato y su oposición tenaz a cumplirlo.
Esta institución considera que no concurren los elementos que caracterizan a la “desobediencia a la autoridad o a sus agentes”, por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en el Real Decreto que declara el estado de alarma.
El régimen de limitaciones propio del estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el “cuerpo normativo” específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada, a criterio de esta institución, una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.
Como se ha señalado, lo que singulariza a esta infracción de la desobediencia es la concurrencia de estas tres notas: individualización del mandato imperativo, conminación expresa al destinatario a su cumplimiento y oposición clara del interesado ante ese mandato que se le ha individualizado.
El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.
Tampoco se aprecia, finalmente, que el interesado se negara a identificarse o proporcionar datos falsos o inexactos en el proceso de identificación, pues las eventuales incoherencias a que se refiere el informe de la entidad local remitido en relación con la queja se refieren a los hechos (encontrarse en la calle y su causa).
9. En línea con lo que se deriva de las anteriores consideraciones, ha de recomendarse que no se sancione al interesado por la infracción de desobediencia imputada, al no concurrir en los hechos los elementos que determinan tal infracción (negativa u oposición a cumplir una orden individualizada o un requerimento de una autoridad o agente de la misma) y basarse el expediente sancionador, exclusivamente, en el incumplimento de las previsiones propias del estado de alarma.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Villava/Atarrabia que no sancione al interesado por la infracción de desobediencia imputada (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). El mero incumplimiento de las limitaciones que prevé la declaración del estado de alarma motivada por la crisis sanitaria derivada de la COVID-19, no es, por sí solo, un elemento suficiente a los efectos del tipo infractor señalado: para que exista este tipo de desobediencia a la autoridad o a sus agentes se requiere un mandato expreso, concreto y determinante, una individualización de ese mandato y, sobre todo, la oposición clara a dicho mandato, y que así haya quedado reflejado en el escrito de denuncia y que luego lo haya confirmado el agente denunciante.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Villava/Atarrabia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafararroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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