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Covid-19
Tema: El desacuerdo con dos expedientes sancionadores incoados a su hijo durante el estado de alarma decretado con motivo de la COVID-19.
COVID-19
Alcalde de Huarte-Uharte
Señor Alcalde:
1. El 8 de julio de 2020 esta institución recibió un escrito de la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Huarte/Uharte, por los expedientes sancionadores incoados a su hijo durante el estado de alarma decretado con motivo de la COVID-19.
En dicho escrito, exponía que:
a) A su hijo le han sido incoados dos expedientes sancionadores: el primero de ellos, por estar “dos personas en la vía pública juntos paseando dos perros de un único propietario”, y el segundo, por “desobedecer las indicaciones del tiempo máximo de estancia en la zona de esparcimiento canino”.
b) La calificación administrativa de las conductas han sido de “desobediencia a la autoridad y a sus agentes”, con arreglo a lo que prevé el artículo 36.6 de la Ley 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
c) En ningún caso ha existido resistencia o desacato, por lo que no procedían las mencionadas sanciones. Además, los importes son desproporcionados (600 euros por superar el tiempo de estancia en el pipicán, teniendo la absoluta certeza de que no es cierto). Han sido muy cuidadosos con el tiempo de paseo y la distancia.
d) La primera sanción ya está abonada y, respecto a la segunda, han presentado alegaciones.
e) Desea aclarar que los dos perros son de su propiedad y que desconoce si a la otra persona también se le ha multado.
Por ello, solicitaba que se archiven los expedientes sancionadores incoados.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Huarte/Uharte, dándole traslado de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 5 de agosto de 2020 se recibió el informe municipal, en el que se expone:
“Desde la Delegación del Gobierno en Navarra, por indicaciones del ministro del Interior, se dieron directrices a los jefes de la Policías de Navarra sobre la normativa aplicable a quienes desobedecieran las limitaciones a la movilidad impuestas como consecuencia del Estado de Alarma.
Desde el Ministerio del Interior se entendió que el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el cual se declaraba el Estado de Alarma, fue suficientemente publicado y publicitado por todos los medios de difusión, por lo cual era sobradamente conocido por el infractor.
Por otro lado, desde mi posición de Alcalde no voy a anteponer la defensa del infractor al interés general de la población, cuando esta conducta podría haber estado poniendo en grave riesgo la salud del resto de la ciudadanía, basta ver la situación a la que nos estamos enfrentando estos días por los comportamientos incívicos de algunas personas.
El hecho de sancionar a los infractores de las limitaciones a la movilidad puede originar que, en el caso de tener que volver a un confinamiento general, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad sean incapaces de hacer cumplir las normas.
Por todo ello, considero como Alcalde del Ayuntamiento de Uharte, que la actuación de nuestro Servicio de Policía Local se ajustó a las situaciones creadas por esta pandemia que estamos viviendo y actuó en consecuencia con la profesionalidad que le caracteriza”.
3. Según constata esta institución, el hijo de la autora de la queja fue denunciado por hechos acaecidos los días 29 de marzo y 9 de abril de 2020, fechas en las que estaban vigentes las limitaciones de la libertad de circulación contenidas en la normativa que declara el estado de alarma por la crisis sanitaria generada por la Covid-19.
En uno de los casos (29 de marzo), el hecho imputado es: “Dos personas en la vía pública juntos, paseando dos perros de un único propietario”.
En el otro (9 de abril), se alude al siguiente hecho: “Desobedecer las indicaciones del tiempo máximo de estancia en la zona de esparcimiento canino”.
De lo informado por el Ayuntamiento de Huarte/Uharte, se concluye que, en ambos casos, se estaría ante incumplimientos de las limitaciones a la libertad de circulación establecidas durante al estado de alarma, considerando la entidad local que tales infracciones tienen encaje en el tipo previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
4. El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por una serie de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).
Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:
“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril .
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
5. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.
La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:
“Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora.”
6. El tipo infractor aplicado por el Ayuntamiento de Huarte/Uharte a las denuncias a las que se refiere la queja es, como se ha apuntado, el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:
“La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.”
El Ayuntamiento considera que se está ante una desobediencia a la autoridad y a sus agentes cuando se infringen las limitaciones del derecho a la libertad de circulación establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.
7. Esta conducta de desobediencia a la autoridad o a sus agentes está tipificada como infracción tanto en el ámbito administrativo (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015), como en el ámbito penal (artículo 556 del Código Penal).
Los elementos propios y que singularizan a dicha conducta infractora han sido analizados por la jurisprudencia. En este sentido, el Auto número 318/2020, de 24 de abril, de la Audiencia Provincial de Islas Baleares, que se menciona por ser reciente, aplicado al estado de alarma y porque recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al delito de desobediencia, declara lo siguiente:
“De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 821/2003, 1615/2003), el delito de desobediencia requiere: a) un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la Autoridad o sus agentes y que debe hallarse dentro de sus legales competencias; b) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido; c) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se le ordena, lo que equivale a la exigible concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, obstinada y recalcitrante; y e) en todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP. Ante la actual despenalización de la falta deberíamos hablar aquí de infracción administrativa.
La desobediencia debe serlo a una orden de la autoridad. Las normas generales, como el decreto que declara el estado de alarma, podrán ser cumplidas o no por los ciudadanos y ello, en su caso, dará lugar a las consecuencias previstas, pero en ningún caso a un delito de desobediencia. Sólo se desobedecen mandatos concretos de la autoridad. La norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida en este sentido penal. El mandato desobedecido debe ser concreto objetiva y subjetivamente. Objetivamente en cuanto tiene que existir un acto que concrete en un mandato determinado la previsión de la norma general. Subjetivamente en cuanto tiene que existir un acto de la autoridad o sus agentes dirigido a una persona concreta (la autora de la conducta).
La tipicidad consiste en desobedecer intencionalmente, es decir, omitir o no realizar conscientemente el comportamiento que impone o prohíbe el mandato, para lo cual se precisa una previa intimación que exprese el contenido de lo mandado y las consecuencias de su incumplimiento. La presencia de este elemento es necesaria para configurar el dolo típico; el elemento cognitivo del dolo presupone el conocimiento del contenido del mandato y las consecuencias de su desatención. Podría cometerse el delito, (aparte de los casos claros de desobediencia inmediata a la orden) por reiteración en el incumplimiento del confinamiento, tras la previa advertencia de los agentes, que es lo que parece aquí ha ocurrido.
Como consecuencia de lo anterior, debemos entender que entre los requisitos típicos figuran la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta ya que "sin orden expresa no puede existir una negativa abierta a su cumplimiento" (SSTS 8/2010, de 20 de enero (RJ 2010, 1268) y 477/2009, de 6 de noviembre) y que haya sido notificado claramente al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido (STS 1.615/2003, de 1 de diciembre (RJ 2003, 8826).”
8. En los casos a que se refiere la queja, no se aprecia que se formularan requerimientos individuales al interesado y, sobre todo, siendo esto esencial, que este se negara o resistiera a obedecerlos, aspectos que, llegado tal caso, sí habrían podido determinar que surgiera la infracción por desobediencia, al concurrir una individualización en el mandato y su oposición tenaz a cumplirlo.
Esta institución considera que no concurren los elementos que caracterizan a la “desobediencia a la autoridad o a sus agentes”, por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en el Real Decreto que declara el estado de alarma.
El régimen de limitaciones propio del real decreto de estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el “cuerpo normativo” específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada, a criterio de esta institución, una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.
Como se ha señalado, lo que singulariza a esta infracción de la desobediencia es la concurrencia de estas tres notas: individualización del mandato imperativo, conminación expresa al destinatario a su cumplimiento y oposición clara del interesado ante ese mandato que se le ha individualizado.
El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.
9. En línea con lo que se deriva de las anteriores consideraciones, ha de recomendarse que no se sancione al interesado por la infracción de desobediencia imputada, al no concurrir en los hechos los elementos que determinan tal infracción (negativa u oposición a cumplir una orden individualizada o un requerimiento de una autoridad o agente de la misma) y basarse el expediente sancionador, exclusivamente, en el incumplimiento de las previsiones propias del estado de alarma.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Huarte/Uharte que no sancione al interesado por la infracción de desobediencia imputada (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). El mero incumplimiento de las limitaciones que prevé la declaración del estado de alarma motivada por la crisis sanitaria derivada del COVID-19, no es, por sí solo, un elemento suficiente a los efectos del tipo infractor señalado: para que exista este tipo de desobediencia a la autoridad o a sus agentes se requiere un mandato expreso, concreto y determinante, una individualización de ese mandato y, sobre todo, la oposición clara a dicho mandato, y que así haya quedado reflejado en el escrito de denuncia y que luego lo haya confirmado el agente denunciante.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Huarte/Uharte informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafararroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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