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Covid-19
Tema: La denuncia formulada por agentes de Policía Municipal por incumplir las limitaciones a la libertad de circulación acordadas durante el estado de alarma, cuando el autor de la queja iba a comprar leche.
COVID-19
Alcalde de Pamplona/Iruña
Excmo. Señor Alcalde:
1. El 15 de junio de 2020 esta institución recibió un escrito del señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, por una sanción impuesta por incumplir las limitaciones de la libertad de circulación acordadas durante el estado de alarma, cuando iba a comprar leche al supermercado.
En dicho escrito, exponía que:
a) Es vecino del barrio de la Milagrosa y el 1 de abril de 2020, en periodo de confinamiento derivado de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, fue sancionado por la Policía Municipal de Pamplona/Iruña cuando se dirigía al supermercado a comprar leche.
b) Encuentra injustificada la sanción impuesta, pues, por un lado, la leche es un alimento de primera necesidad que necesitaba para sus hijos (de 15 y 5 años), y, por otro, acudía al supermercado más cercano en el que había leche disponible.
c) Niega que tuviera un establecimiento más cercano tal y como se indica en la multa. Acudió en primer lugar a la tienda de la calle Julián Gayarre 34, y al no quedar existencias de leche, se vio obligado a acudir al Eroski situado en la calle Tajonar 3.
Además, declara que no es cierto que se escondiera detrás de una marquesina, tal y como consta en la denuncia. Es conductor de villavesa y lo que estaba haciendo era leer los carteles informativos sobre el COVID-19. Considera de poco sentido común la conducta de esconderse, más aún cuando minutos antes la Policía Nacional le había dejado continuar.
d) Durante el trayecto al supermercado fue interceptado por los cuerpos de seguridad en tres ocasiones. La primera de ellas, por la Policía Nacional (a la altura de la calle Julián Gayarre 38), la segunda, por un agente de paisano de Policía Municipal de Pamplona/Iruña (en la calle Blas de Laserna, rotonda Sebastián Albero) y, la tercera, por la Policía Nacional de nuevo (a la altura de los edificios inteligentes). La multa la impuso el agente municipal, habiéndole dejado la Policía Nacional continuar en las otras dos ocasiones.
e) Dispone del ticket acreditativo de la compra realizada, de una copia de la sanción y del escrito del recurso correspondiente.
Por todo ello, solicitaba que se deje sin efecto la multa impuesta y el reembolso de la cantidad abonada por pronto pago.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con el escrito del Defensor del Pueblo relativo a la queja formulada por (…) por incumplir las limitaciones de la libertad de circulación acordadas durante el estado de alarma, cuando iba a comprar leche al supermercado, se informa que tras la realización de la denuncia se solicitó informe a los Policías Municipales que la pusieron para que se ratificasen o no en la misma, y explicaran el porqué de su interposición. En dicho informe, lo agentes se ratifican en que la persona se escondía y en no dar credibilidad a la excusa que puso de ir a comprar leche a una tienda lejana tras ser interrogado, cuando tenía dos debajo de su domicilio. Por tal motivo, se siguió con el expediente, incoándole la sanción, sanción que el autor de la queja pagó con fecha de 4 de junio de 2020”.
3. A la vista del informe remitido, esta institución solicitó al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña una copia del expediente sancionador objeto de queja.
El 31 de agosto de 2020 se recibió la documentación solicitada.
4. Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con la imposición de una sanción al interesado por encontrarse en la vía pública el día 1 abril de 2020, fecha en la que estaban vigentes las limitaciones de la libertad de circulación contenidas en la normativa que declara el estado de alarma por la crisis sanitaria generada por el Covid-19.
Se expone en la denuncia que no concurría ninguna de las excepciones que contempla dicha normativa y se imputa al interesado la infracción prevista en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:
“6. La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
5. El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por una serie de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).
Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:
“Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
1. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
6. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.
La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:
"Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora".
7. El tipo infractor aplicado por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña a la denuncia a que se refiere la queja es el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:
"La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación".
De este modo, el Ayuntamiento considera que se está ante una desobediencia a la autoridad y a sus agentes cuando se infringen las limitaciones del derecho a la libertad de circulación establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.
8. Esta conducta de desobediencia a la autoridad o a sus agentes está tipificada como infracción tanto en el ámbito administrativo (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015), como en el ámbito penal (artículo 556 del Código Penal).
Los elementos propios y que singularizan a dicha conducta infractora han sido analizados por la jurisprudencia. En este sentido, el reciente Auto número 318/2020, de 24 de abril, de la Audiencia Provincial de Islas Baleares, que se menciona por ser reciente, aplicado al estado de alarma y porque recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al delito de desobediencia, declara lo siguiente:
“De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 821/2003, 1615/2003), el delito de desobediencia requiere: a) un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la Autoridad o sus agentes y que debe hallarse dentro de sus legales competencias; b) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido; c) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se le ordena, lo que equivale a la exigible concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, obstinada y recalcitrante; y e) en todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP. Ante la actual despenalización de la falta deberíamos hablar aquí de infracción administrativa.
La desobediencia debe serlo a una orden de la autoridad. Las normas generales, como el decreto que declara el estado de alarma, podrán ser cumplidas o no por los ciudadanos y ello, en su caso, dará lugar a las consecuencias previstas, pero en ningún caso a un delito de desobediencia. Sólo se desobedecen mandatos concretos de la autoridad. La norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida en este sentido penal. El mandato desobedecido debe ser concreto objetiva y subjetivamente. Objetivamente en cuanto tiene que existir un acto que concrete en un mandato determinado la previsión de la norma general. Subjetivamente en cuanto tiene que existir un acto de la autoridad o sus agentes dirigido a una persona concreta (la autora de la conducta).
La tipicidad consiste en desobedecer intencionalmente, es decir, omitir o no realizar conscientemente el comportamiento que impone o prohíbe el mandato, para lo cual se precisa una previa intimación que exprese el contenido de lo mandado y las consecuencias de su incumplimiento. La presencia de este elemento es necesaria para configurar el dolo típico; el elemento cognitivo del dolo presupone el conocimiento del contenido del mandato y las consecuencias de su desatención. Podría cometerse el delito, (aparte de los casos claros de desobediencia inmediata a la orden) por reiteración en el incumplimiento del confinamiento, tras la previa advertencia de los agentes, que es lo que parece aquí ha ocurrido.
Como consecuencia de lo anterior, debemos entender que entre los requisitos típicos figuran la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta ya que "sin orden expresa no puede existir una negativa abierta a su cumplimiento" (SSTS 8/2010, de 20 de enero y 477/2009, de 6 de noviembre) y que haya sido notificado claramente al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido (STS 1.615/2003, de 1 de diciembre”.
9. En la denuncia de la Policía Municipal de Pamplona/Iruña no se aprecia que se formulara un requerimiento individual al autor de la queja y, sobre todo, siendo esto esencial, que este se negara o resistiera a obedecerlo, aspectos que, llegado tal caso, sí habrían podido determinar que surgiera la infracción por desobediencia, al concurrir una individualización en el mandato y su oposición tenaz a cumplirlo. Es más, según expone el interesado, en el trayecto que existe desde su casa al supermercado al que acudió a comprar leche (se encuentra a 350 metros, 5 minutos andando), fue interceptado en tres ocasiones (dos de ellas por agentes de la Policía Nacional y una de ellas por la Policía Municipal de Pamplona/Iruña), sin que las veces que le interceptó la Policía Nacional fuera sancionado o requerido por incumplir las obligaciones derivadas de la declaración del estado de alarma.
Esta institución considera que no concurren los elementos que caracterizan a la “desobediencia a la autoridad o a sus agentes” por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en el Real Decreto que declara el estado de alarma.
El régimen de limitaciones propio del real decreto de estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el “cuerpo normativo” específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada, a criterio de esta institución, una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.
Como se ha señalado, lo que singulariza a esta infracción de la desobediencia es la concurrencia de estas tres notas: individualización del mandato imperativo, conminación expresa al destinatario a su cumplimiento y oposición clara del interesado ante ese mandato que se le ha individualizado.
El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.
10. En línea con lo que se deriva de las anteriores consideraciones, ha de recomendarse la revocación de la sanción impuesta al interesado por la infracción de desobediencia imputada, al no concurrir en los hechos los elementos que determinan tal infracción (negativa u oposición a cumplir una orden individualizada o un requerimiento de una autoridad o agente de la misma) y basarse el expediente sancionador, exclusivamente, en el incumplimiento de las previsiones propias del estado de alarma.
A tal efecto, el artículo 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que las Administraciones públicas "podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico".
El acto que constituye el objeto de queja es un acto desfavorable y de gravamen para el interesado. Además, en el presente caso, tampoco concurre ninguna de las limitaciones que impedirían dicha revocación.
Por tanto, la sanción impuesta puede ser revocada por el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña sin mayor dificultad, y, en este caso, atendidas las circunstancias reflejadas, según entiende esta institución, debe procederse en tal sentido.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña la revocación de la sanción impuesta al interesado por la infracción de desobediencia imputada (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). El mero incumplimiento de las limitaciones que prevé la declaración del estado de alarma motivada por la crisis sanitaria derivada del COVID-19, no es, por sí solo, un elemento suficiente a los efectos del tipo infractor señalado: para que exista este tipo de desobediencia a la autoridad o a sus agentes se requiere un mandato expreso, concreto y determinante, una individualización de ese mandato y, sobre todo, la oposición clara a dicho mandato, y que así haya quedado reflejado en el escrito de denuncia y que luego lo haya confirmado el agente denunciante.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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