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Bienestar social
Tema: La saturación del equipo de atención a la infancia y adolescencia en dificultad social (EAIA) de Pamplona/Iruña, que conlleva que se incumplan los plazos de atención a las familias y a los menores.
Bienestar social
Alcalde de Pamplona/Iruña
Excmo. Señor Alcalde:
______________________
Consejera de Derechos Sociales
Señora Consejera:
1. El 13 de marzo de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por varios profesionales del Equipo de atención a la infancia y adolescencia en dificultad social (EAIA), mediante el que formulaban una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y el Departamento de Derechos Sociales, por la saturación del recurso y el consecuente incumplimiento de los plazos de atención a las familias y menores.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y al Departamento de Derechos Sociales, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
3. En el informe remitido por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, se señala lo siguiente:
“El Ayuntamiento de Pamplona, está especialmente sensibilizado con la protección de la infancia y adolescencia y esto puede evidenciarse porque ha asumido funciones que exceden de su propio ámbito competencial, como es la prevención secundaria y terciaria.
Las competencias de la entidad local en el ámbito de infancia y familia en servicios sociales son las propias de la atención primaria, por lo tanto, se integra en el marco de los cuatro programas que conforman la atención primaria: Programa de Infancia y Familia, Programa de Acogida y Orientación Social, Programa de Autonomía Personal y Programa de Incorporación Social.
El Ayuntamiento de Pamplona, sin embargo, también oferta servicios secundarios, más propios de un centro de servicios sociales, como son: el Equipo de Atención a la Infancia y Adolescencia (EAIA), Equipo de Incorporación Socio-laboral (EISOL), Equipo de Atención a las víctimas de violencia de Género (EAIV), en Pamplona denominado Servicio de Atención a la Mujer (SMAM), todo ello, sin existir obligación y/o requerimiento legal para esta prestación de servicio.
El Ayuntamiento de Pamplona es el único ayuntamiento de toda la comunidad foral que tiene titularidad sobre este centro, y tal como recoge la normativa, debiera establecer un convenio de colaboración con el Gobierno de Navarra, quedando afecto el pago a la justificación de la realización de las actividades como se recoge en el artículo 51 de la Ley Foral 15/2006, 14 de diciembre.
A lo largo de estos catorce años de vigencia de esta normativa, el Ayuntamiento de Pamplona, ha solicitado la firma de este convenio en multitud de ocasiones, no encontrando una respuesta favorable por parte de la Administración Autonómica, por lo tanto, asumiendo el 100% de los costes derivados de esta prestación de servicio.
En el caso que nos ocupa, que es el ámbito de la familia y la infancia, sería la asunción de los costes derivados del EAIA. Además, este equipo municipal, también cuenta con un servicio subcontratado para la intervención familiar en domicilio, que asume los casos que el EAIA le deriva, que en la actualidad lo presta la cooperativa de iniciativa social Kamira.
El equipo profesional del EAIA estaría conformado por 11 profesionales (1 Responsable de Programa, 1 Oficial Administrativo/a, 3 Trabajadores/as Sociales, 3 Técnicos/as de Integración Social y 3 Psicólogos/as), a su vez el equipo de Kamira que presta servicio en el Programa de Intervención Familiar, lo constituyen 16 Educadores/as Sociales, 1 Trabajador/a Social, 1 Psicólogo/a.
Los costes salariales anuales del equipo EAIA, sin computar los relativos a antigüedad, ascienden a más de 400.0000€ anuales y el coste del contrato de intervención familiar, el PIF, presupuesto anual sin IVA, 663.134,27 euros, por lo tanto, ambos servicios al ayuntamiento le suponen más de 1.000.000€ anuales. El coste asumido por la entidad local sólo puede traducir voluntad política y compromiso con la atención a la Infancia y Familia de Pamplona.
De la misma manera, resulta sorprendente, como en el marco del manual del procedimiento de la protección infantil, se atribuye la atención de los casos de desprotección severa a la entidad local, dejando de forma exclusiva a competencia autonómica aquellos casos que suponen medidas de separación.
Habiéndose aprobado dicho manual por ORDEN FORAL 211/2019, de 20 de mayo, del Consejero de Derechos Sociales, por lo tanto, teniendo un rango normativo inferior a la Ley Foral de Servicios Sociales y al Decreto Foral que regula la Cartera de Servicios Sociales (DF69/2008), que recogía como máximo el nivel de desprotección moderada para el EAIA y que con la modificación del DF30/2019, las personas beneficiarias pasaron a ser población infanto-juvenil en situación de riesgo y sus familias.
Por lo tanto, esta delegación a la entidad local de la atención de la desprotección (severa) sin haber mediado acuerdo previo expreso con la entidad local y sin acompañarlo de la financiación suficiente, no sería efectivo atendiendo a normativa de rango superior.
A pesar de todo lo anteriormente señalado, en respuesta a nuestra responsabilidad pública y compromiso con nuestra ciudadanía, esta dirección al conocer y analizar la situación actual de los equipos de caso del EAIA, establece varias medidas para poder dar respuesta efectiva:
- Iniciar un proceso de negociación con la administración autonómica para la formalización de un convenio de financiación del centro de servicios sociales de titularidad municipal.
- Establecer mayor coordinación operativa con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, para definir el procedimiento de intervención valorar con los casos cuyo nivel de desprotección es severa y de la misma manera, con los casos que no pueden ser derivados al EAIA, por tener completo su ratio de atención. Encontrando una respuesta favorable de coordinación real, que no se ha podido ejecutar por ser coincidente con el escenario COVID.
- Analizar los procesos de intervención municipales en el ámbito primario y secundario, para valorar medidas que ayuden a aumentar la eficiencia de los propios equipos municipales.
- Revisar el marco del contrato de Intervención Familiar, poniendo a participación las prescripciones técnicas para dar una respuesta más eficaz a las diferentes situaciones detectadas por los/As profesionales municipales.
- Revisar el modelo de atención primaria municipal para que los equipos de atención primaria tengan una mirada más preventiva y se consoliden los equipos de trabajo.
- Consolidación del empleo público, para tener una estructuración de los equipos de trabajo que permitan hacer un trabajo de continuidad, con mayor especialización programática.
Esperando con todo ello, que podamos mejorar la forma de atender a los/as menores de nuestra ciudad y en el marco de nuestra responsabilidad pública podamos atender su especial vulnerabilidad, promoviendo un contexto seguro, en el que su voz se pueda escuchar y hacer respetar. Es por ello, que Pamplona, es considerada Ciudad Amiga de la Infancia por UNICEF y ha aprobado un Plan de Infancia que pretende proteger el bien superior del menor por encima del resto de intereses y es justo, en lo que este Ayuntamiento está trabajando”.
4. En el informe remitido por el Departamento de Derechos Sociales, se expone lo siguiente:
“La Consejera de Derechos Sociales, en contestación a su escrito, correspondiente al expediente Q20/451, abierto como consecuencia de una queja presentada por varios profesionales del Equipo de atención a la infancia y adolescencia en dificultad social (EAIA), frente al Departamento de Derechos Sociales, por la saturación del recurso y el consecuente incumplimiento de los plazos de atención a las familias y menores, informa lo siguiente:
Hay que tomar en consideración dos elementos vinculados con el nivel competencial en la atención a los y las menores:
(1) En primer lugar la distribución de las competencias en la atención de los y las menores:
El Manual de procedimientos en el marco de la Protección Infantil en la Comunidad Foral, que se encuentra en proceso de implementación, no modifica la competencia en la atención de casos. La atención a situaciones de gravedad elevada ya correspondía a las entidades locales por ley, salvo dos situaciones específicas.
Tal y como se recoge en la Ley Orgánica 1/96 de Protección Jurídica del Menor y en la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y Adolescencia, una situación de riesgo es aquella en la que el menor:
Se vea perjudicado en su desarrollo personal, familiar, social o educativo, en su bienestar o en sus derechos a causa de circunstancias, carencias o conflictos familiares, sociales o educativos, de forma que sea precisa la intervención para eliminar, reducir o compensar las dificultades o inadaptación que le afectan y evitar su desamparo y exclusión social, sin tener que ser separado de su entorno familiar.
La atención de estas situaciones son competencia de las entidades locales (artículo 8, de la Ley Foral 15/2005, de Promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia).
Así mismo esta norma atribuye a Gobierno de Navarra, en la actualidad a la Subdirección de Familia y Menores, la atención a las situaciones de riesgo con carácter subsidiario o cuando se den las siguientes circunstancias:
a) La declaración de la situación de riesgo determine la necesidad de la separación de la familia y la asunción de la guarda a solicitud de los padres, tutores o guardadores.
b) Cuando la intervención, orientada a evitar la separación de la familia implique actuaciones para las que no se cuente con la colaboración o acuerdo de los padres o tutores. (art. 47)
Es en esas dos situaciones de riesgo elevado en la que la Subdirección de Familia y Menores debiera intervenir.
(2) En segundo lugar, la distribución de las competencias en la financiación y titularidad del servicio de atención a la infancia y familia:
El Equipo de Atención a la Infancia y Adolescencia está regulado en el Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales.
Esta norma, no sólo define este recurso, sino que lo incorpora dentro de los Centros de Servicios Sociales como así se recoge en la Disposición Transitoria Segunda: “En tanto no se implanten en Navarra los Centros de Servicios Sociales, el Departamento competente en materia de servicios sociales arbitrará las medidas oportunas para garantizar que los servicios de incorporación sociolaboral (EISOL), atención a la infancia y adolescencia (EAIA), atención integral a las víctimas de violencia de género (EAIV), este último a partir de 2010, e incorporación social a través de la vivienda (EISOVI), atiendan a todas las áreas de servicios sociales”.
Lo que viene a decir que por el sólo hecho de tener los equipos no se crea un Centro de servicios, si bien es cierto que tampoco se concreta su constitución más allá de la confluencia de equipos.
Para ello debemos seguir la evolución en la constitución de los Centros de servicios sociales de titularidad autonómica. En este caso, a pesar de que los equipos (a excepción de EISOVI) estén implantados en todas las áreas de servicios sociales, sólo se han constituido dos centros, uno en Tudela y otro en Estella.
El artículo 32 de la Ley Foral 15/2016, de 14 de diciembre, de servicios sociales, además de definir los Centros de servicios sociales como servicios de apoyo dentro de la atención primaria para cada área de servicios sociales, establece que la Comunidad Foral de Navarra ostentará su titularidad, salvo en el supuesto previsto en la disposición adicional tercera. Esta disposición regula que los Centros que correspondan al área de servicios sociales de Pamplona, serán de titularidad del Ayuntamiento de Pamplona.
La misma norma vincula su financiación, a través de un convenio de colaboración con la entidad local, únicamente al Centro de servicios sociales. La financiación de los equipos de forma independiente no se contempla.
Por todo ello, desde el punto de vista competencial, y por tanto, organizativo, la titularidad y del Equipo de atención a la infancia y adolescencia (EAIA) de Pamplona corresponde al Ayuntamiento de esta localidad”.
5. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por varios profesionales del equipo de atención a la infancia y adolescencia en dificultad social (EAIA) de Pamplona/Iruña. En ella exponen que el mencionado recurso se encuentra saturado y que se están incumpliendo los plazos de atención a las familias y a los menores.
Los autores de la queja señalan que vienen arrastrando un retraso en la atención a los casos que deben atender y que este retraso está ocasionando la acumulación de los diferentes casos que requieren la atención del equipo de atención a la infancia y adolescencia de Pamplona/Iruña.
Tanto el Departamento de Derechos Sociales como el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña han remitido los informes transcritos anteriormente, de los que se desprende que ambas administraciones tienen distintos puntos de vista sobre la forma en que se debe organizar y financiar el servicio de atención a la atención a la infancia y adolescencia en dificultad social.
6. La Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, establece, en su artículo 3, que las actuaciones de atención a los menores que realicen las Administraciones públicas de Navarra, en ejercicio de sus competencias y de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley Foral y en el resto del ordenamiento jurídico, se ajustarán, entre otros, a los siguientes principios:
“a) La primacía del interés superior del menor y la garantía de sus derechos sobre cualquier otro interés legítimo que concurra.
(…)
f) La cooperación, colaboración y coordinación entre las distintas Administraciones Públicas e instituciones privadas que intervengan en el ámbito de la atención al menor y en la defensa y promoción de sus derechos”.
El artículo 5 de la mencionada ley foral, en relación con la planificación y programación de actuaciones dirigidas a los menores, dispone que:
“1. Con el fin de conseguir la mayor eficacia en la acción, todas las actuaciones dirigidas a la infancia que hayan de llevarse a cabo en el marco de lo dispuesto en la presente Ley Foral serán objeto de una planificación integral de alcance autonómico y local, cuya elaboración corresponderá, respectivamente, a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y a las Entidades Locales en relación con las funciones de atención y protección que cada una ejerza en su correspondiente ámbito.
2. La planificación de las políticas de atención y protección a la infancia en Navarra se inspirará en los principios de responsabilidad pública, universalidad, integración, intervención normalizada, pluralidad, cooperación interinstitucional, solidaridad y participación.
3. El Gobierno de Navarra articulará los sistemas y mecanismos necesarios para garantizar la cooperación interadministrativa en todos los órdenes, especialmente en los ámbitos familiar, educativo, sanitario y de servicios sociales, y particularmente con las Entidades Locales y otras instituciones públicas”.
Asimismo, el artículo 13 de la ley foral encomienda a las Administraciones públicas de Navarra el deber de garantizar, en el ámbito de sus competencias, el respeto y el correcto ejercicio de los derechos y libertades de los menores reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales ratificados por España, en particular los proclamados en la Convención de Derechos del Niño de Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989 y los demás reconocidos en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero y en el ordenamiento jurídico en su conjunto, sin excepción, y sin que pueda existir distinción o discriminación alguna por motivos de raza, sexo, idioma, cultura, religión, opinión, lugar de nacimiento, situación económica, condiciones físicas, psíquicas o sensoriales o cualquier otra circunstancia personal, familiar o social.
7. El Decreto Foral 69/2008, 17 de junio por el que se aprueba la cartera de servicios sociales de ámbito general, regula la prestación del servicio de atención a la infancia y adolescencia, a través del equipo de Atención a la Infancia y adolescencia (EAIA).
El contenido de este servicio, que tiene por objeto prevenir situaciones de riesgo de desprotección en los menores, es el siguiente:
a) Tipo de prestación: garantizada.
b) Tipo de recurso: servicio de atención ambulatoria.
c) Objeto y definición del recurso: Servicio de intervención en medio abierto, especializado en situaciones de riesgo de desprotección infantojuvenil dirigido a menores que no requieran de la separación de su medio familiar.
d) Personas beneficiarias: población infanto-juvenil en situación de riesgo y sus familias.
e) Requisitos de acceso:
-Encontrarse en una situación de riesgo de desprotección que requiera una intervención especializada de este equipo.
-Informe de derivación elaborado por los Servicios Sociales de Base o EAIA.
-Aceptación por parte de la Subdirección de Familia y Menores.
f) Apertura del servicio: todo el año, de lunes a viernes, excepto festivos.
g) Contenido del servicio:
Servicio de valoración e intervención prestado por equipos específicos, los EAIAs, con personal especializado, con las siguientes funciones:
-Valoración de las situaciones de riesgo de desprotección.
-Desarrollo del plan individualizado de intervención con los y las menores y sus familias.
-Desarrollo de programas de prevención secundaria y terciaria e intervenciones psicoeducativas con los y las menores y sus familias.
-Servir de soporte técnico y apoyo a los Servicios Sociales de Base de la Comunidad Foral y a la Subdirección de Familia y Menores.
-Asimismo, tienen funciones de investigación, valoración, ayuda en las tomas de decisiones y ejecución de medidas de protección, asesoramiento familiar y profesional y promoción y formación a la red sociocomunitaria.
-Promocionar y participar en el trabajo en red.
h) Plazo para la concesión: tres meses.
i) Copago: No.
j) Ámbito de actuación: Área de Servicios Sociales.
8. El artículo 14 de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, encomienda al Defensor del Pueblo de Navarra que vele por la defensa de los derechos de la infancia y adolescencia, arbitrando las medidas oportunas.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, en su artículo 16 b), habilita a esta institución para dirigir recomendaciones a los órganos competentes de las Administraciones públicas para lograr una mejora de los servicios de la Administración.
9. La situación expuesta en la queja por los profesionales que prestan sus servicios en el equipo de atención a la infancia y a la adolescencia en Pamplona/Iruña puede considerarse como preocupante por cuanto revela que no puede atenderse, en el plazo establecido, a las familias y a los menores que requieren de la prestación de un servicio que tiene por finalidad evitar situaciones de riesgo de desprotección en los menores y, por tanto, una importante tarea preventiva para evitar situaciones más perjudiciales a los menores.
Esta institución considera que el modelo organizativo y de financiación que se adopte (como cuestión instrumental) no debe afectar al derecho de los menores y de las familias que lo precisan a recibir la prestación del servicio de atención a la infancia y a la adolescencia en dificultad social, derecho y prestación que es encuentran garantizados por la cartera de servicios sociales.
Por todo ello, esta institución ve necesario recomendar al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que se coordinen y que, tras analizar la dotación de recursos existentes en el equipo de atención a la infancia y a la adolescencia de Pamplona/Iruña, garanticen la prestación de este servicio debidamente y dentro de los plazos establecidos para la atención a los menores y a las familias.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que se coordinen y que, tras analizar la dotación de recursos existentes en el equipo de atención a la infancia y a la adolescencia de Pamplona/Iruña, garanticen la prestación de este servicio debidamente y dentro de los plazos establecidos para la atención a los menores y a las familias.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y el Departamento de Derechos Sociales informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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