Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/447) por la que se recomienda al Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar que archive el expediente de declaración de caducidad de la licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar en Gorraiz, promovida por el autor de la queja, permitiéndole la finalización de dichas obras.

12 junio 2020

Urbanismo y Vivienda

Tema: La disconformidad de la autor de la queja con la incoación de un expediente para la declaración de caducidad de una licencia concedida para la construcción de una vivienda.

Urbanismo

Alcaldesa del Valle de Egüés-Eguesibar

Señora Alcaldesa:

El 13 de febrero de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar, por la incoación de un expediente de declaración de caducidad de la licencia de obras concedida para la construcción de una vivienda unifamiliar.
En dicho escrito, exponía que:
1. En 1996 comenzó las obras para la edificación de una vivienda unifamiliar en Gorraiz, siéndole concedida la oportuna licencia municipal. Posteriormente, en 1997, y ante la imposibilidad de iniciar en plazo la construcción, le fue ampliada la licencia concedida.
2. A partir de entonces, debido a circunstancias personales y económicas, le ha sido imposible seguir con la construcción de la vivienda de manera continuada, únicamente pudiendo avanzar cuando las circunstancias se lo han permitido. Casi ha finalizado la obra. De hecho, se empadronó en el inmueble en 2003.
3. En el año 2017, el Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar le requirió documentación gráfica que acreditase la finalización de la obra, al efecto de dar de alta la vivienda en el catastro municipal. Cuando acudió para aportar las fotografías que se le habían solicitado, el técnico del ayuntamiento no le permitió presentar las mismas.
4. En el año 2019, se le requirió que solicitara la licencia de primera utilización de la vivienda, apercibiéndole de la incoación de un expediente de caducidad. En respuesta al requerimiento, el interesado explicó las dificultades que había atravesado e informó de que se encontraba cerca de concluir la obra.
5. El 10 de marzo de 2020 le fue notificado el Decreto de Alcaldía 404/2020, por el cual se incoó un expediente de declaración de caducidad de la licencia de obras concedida para la construcción de una vivienda unifamiliar.
6. Muestra su desacuerdo con lo anterior porque las obras están próximas a finalizarse (en el mes de julio de 2020) y porque el ayuntamiento no se ha pronunciado durante veinte años.
  Por todo ello, solicitaba que se archive el expediente de declaración de caducidad de la licencia de obras incoado y se acuerde la prórroga de la misma, permitiéndole así finalizar las obras.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“La incoación mediante Decreto de Alcaldía 404/2020, se notificó al autor de la queja en fecha 10/03/2020 dándole un plazo de audiencia de 15 días hábiles para la presentación de alegaciones.
El expositivo del Decreto de Alcaldía 404/2020 recoge:
“En fecha 18 de octubre de 1996 fue concedida licencia de obra para la construcción de vivienda unifamiliar en la parcela número (…) de la unidad (…) de Gorraiz, promovida por (…). Dicha resolución fue notificada al señor (…) con fecha 25 de octubre de 1996.
Posteriormente, con fecha 13 de septiembre de 1997 le fue notificada una resolución por la que se ampliaba en seis meses el plazo de inicio de las obras en respuesta a una solicitud por él planteada. Según el texto de la resolución, los seis meses de prórroga comenzaban desde el día de la notificación de la misma, por tanto el inicio de las obras debía dar comienzo, como fecha máxima, el 13 de marzo de 1998.
No se tiene constancia de que se hayan terminado las obras, ni de que se haya solicitado la licencia de primera utilización para la vivienda.
A este respecto hay que señalar que en el año 2017 le fue requerida al señor (…) documentación gráfica al objeto de dar alta la vivienda en el catastro municipal, al que contestó manifestando que la vivienda se encontraba sin terminar y se debía paralizar el expediente catastral.
Así mismo en el año 2019 le fue practicado un requerimiento urbanístico para que procediera a solicitar la licencia de primera utilización de la vivienda, procediéndose en caso contrario a incoar expediente de caducidad de licencia.
Este último requerimiento no ha sido cumplimentado sino que se ha presentado un escrito en el que el señor (…) señala las dificultades económicas y personales que han tenido lugar en su vida, le han imposibilitado concluir las obras autorizadas.
Consta en el expediente informe emitido por la Secretaría Municipal que concluye la procedencia de incoar el expediente de caducidad de la licencia de obra otorgada al señor (…) en el año 1996.
La propia concesión de licencia establecía específicamente en su apartado 13 los plazos de caducidad de la misma, y en concreto el de 3 años para finalizar la misma. Como es obvio, han transcurrido ampliamente los 3 años que la legislación y la licencia establecían para la finalización de las obras, cuyo inicio se debería haber producido no más allá del 13/3/1998. Han pasado más de 20 años en los que el señor (…) ha podido finalizar las obras de su vivienda y no lo ha hecho.
Es deber de la administración velar porque las viviendas se construyan en los plazos señalados para evitar situaciones de abandono que den lugar a problemas sanitarios de seguridad o cualquier otra índole, así como por cuestiones estéticas de finalización de obras que den un aspecto uniforme a las zonas habitadas.
Cabe señalar también que el señor (…) se encuentra empadronado en dicho edificio desde el 1 de julio de 2003 de manera irregular, al no contar la vivienda con las correspondientes autorizaciones (municipal y autonómica) para ser habitada”.
Como quiera que el 14/03/20 se suspendieron los plazos administrativos mediante Real Decreto 463/2020, plazos que se reanudaron el pasado lunes día 1/06/2020, el señalado expediente está todavía en plazo de alegaciones, plazo que finalizará el 16/06/2020; fecha a partir de la cual, con valoración de las alegaciones que hasta esa fecha se presenten, se resolverá el expediente conforme a derecho proceda.
En cualquier caso, la incoación constituye el inicio de un expediente, y en el presente caso, dados los antecedentes que se contienen en la misma arriba transcritos, y el tiempo transcurrido desde la concesión de la licencia en 1996, ha de convenirse que resulta poco sostenible formular queja por la simple incoación de un expediente de caducidad de licencia, que no genera ningún perjuicio al interesado, ya que será la finalización del mismo, cuando en función de lo que se resuelva, podrá realizar las actuaciones que a su derecho convengan”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la incoación de un expediente para la declaración de caducidad de una licencia concedida por el Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar, para la construcción de una vivienda unifamiliar en Gorraiz.
El autor de la queja expone las dificultades que ha tenido para llevar a cabo con normalidad las obras de construcción objeto de la licencia cuya caducidad se pretende declarar, y afirma que dichas obras se van a terminar en un breve periodo de tiempo.
El Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar, por su parte, ha remitido el informe transcrito anteriormente, en el que considera que el procedimiento para la declaración de la caducidad de la licencia de obras concedida está todavía en tramitación y que con dicha tramitación no se genera ningún perjuicio al interesado, pudiendo este presentar alegaciones que serán tenidas en cuenta en la resolución del procedimiento.
El artículo 197 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, cuyo texto refundido se aprobó mediante el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, referido a la eficacia de las licencias urbanísticas, establece lo siguiente con respecto a la caducidad de las licencias:
1. “5. Todas las licencias habrán de contener, de acuerdo con lo previsto en el artículo anterior, los plazos de inicio y finalización de las obras, indicando que su caducidad se producirá por el transcurso de dichos plazos.
2. 6. En el caso de que las licencias no especificaran un plazo de caducidad, los plazos mínimos para la ejecución de los actos de edificación y uso del suelo, salvo que el planeamiento prevea otros distintos, serán los siguientes:
  1. Un año para comenzar las obras.
  2. Tres años para finalizar las obras.
3. 7. Incumplidos los plazos señalados en el apartado anterior se iniciará expediente de caducidad de la licencia, en el que se dará audiencia al interesado por período mínimo de quince días hábiles.
  La caducidad de la licencia será declarada por la Administración competente para concederla.
4. 8. Las entidades locales podrán conceder prórrogas de los plazos de la licencia, previa solicitud expresa de su titular antes de dos meses de la conclusión de los plazos previstos para el comienzo y finalización de las obras, siendo válida la ordenación vigente en el momento en que la licencia fue concedida. La prórroga de las licencias no podrá ser válidamente solicitada si no ha transcurrido al menos la mitad del plazo.
  La obtención de la prórroga del plazo para comenzar las obras comportará por sí misma la prórroga del plazo para acabarlas, debiendo señalarse expresamente la indicación de este último. La prórroga para acabar las obras solo podrá ser solicitada y obtenida si se ha hecho la cobertura de aguas del edificio, según el proyecto técnico.
5. 9. Declarada la caducidad y notificada al titular de la licencia, para comenzar o acabar las obras será preciso solicitar y obtener una nueva licencia, ajustada a la ordenación en vigor, salvo en los casos en que se hubiera acordado la suspensión de la concesión de licencias.
6. 10. Si no se solicita nueva licencia antes de seis meses desde la notificación de caducidad de la anterior, o en su caso desde el levantamiento de la suspensión de licencias, e igualmente si solicitada nueva licencia hubiera de ser denegada, el ayuntamiento podrá acordar la expropiación de los terrenos y obras realizadas por incumplimiento de la función social de la propiedad”.
Los criterios que debe seguir la administración en la tramitación de los procedimientos para la declaración de caducidad de una licencia urbanística han sido definidos por la jurisprudencia. Así, por ejemplo, en la Sentencia de Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 22 de marzo de 1988, se señaló lo siguiente:
"SEXTO- La jurisprudencia, contemplando las ideas generales expuestas, ha venido alumbrando un conjunto de criterios que tienden a armonizar las exigencias del interés público y las garantías del administrado: (...)B) Por otra, ha destacado la moderación, cautela y flexibilidad que deben caracterizar el juego de la caducidad. Así:
1. «Nunca opera de modo automático» -Sentencia de 20 de mayo de 1985-, es decir, «sus efectos no se producen automáticamente por el simple transcurso del tiempo, por requerir un acto formal declarativo, adoptado tras los trámites previos necesarios» -Sentencia de 22 de enero de 1986-.
2. Para su declaración, pues, no basta la simple inactividad del titular -Sentencia de 4 de noviembre de 198-, sino que será precisa una ponderada valoración de los hechos, ya que no puede producirse «a espaldas de las circunstancias concurrentes y de la forma en que los acontecimientos sucedan» -Sentencia de 10 de mayo de 1985-.
3. Por consecuencia «el instituto de la caducidad de las licencias municipales ha de acogerse con cautela» -Sentencia de 20 de mayo de 1985-, aplicándolo «con una moderación acorde con su naturaleza y sus fines» -Sentencia de 10 de mayo de 1985- y con un «sentido estricto» -Sentencia de 2 de enero de 1985- e incluso con «un riguroso criterio restrictivo» -Sentencia de 10 de abril de 1985-. En definitiva, ha de operar con criterios «de flexibilidad, de moderación y restricción» -Sentencia de 10 de mayo de 1985-.
  Y la mencionada sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 10 de abril de 1985 dice que: la caducidad, en cuanto causa de extinción de una situación jurídica que opera sus efectos restrictivos de la esfera jurídica subjetiva por razón de la seguridad y certeza jurídicas y en modo alguno como instrumento sancionador, postula esencialmente, incluso como exigencia compensadora del rigor inherente a la institución, que aparezcan clara, precisa e inequívocamente definidos los presupuestos normativos determinantes de su aplicabilidad, por lo que, y si una prudente cautela y morigeración deben presidir la aplicación y declaración de la caducidad, menester es que se analice meticulosa y determinadamente en cada caso, incluso con un riguroso criterio restrictivo, si efectivamente concurren todos y cada uno de dichos presupuestos (...).
De la jurisprudencia aplicable a la declaración de caducidad de las licencias urbanísticas se colige que debe seguirse un riguroso criterio restrictivo a la hora de decidirse su declaración, que nunca opera de modo automático, y que no basta con una simple inactividad del titular de la licencia, sino que se precisa una ponderada valoración de los hechos, ya que no puede producirse a espaldas de las circunstancias concurrentes y de la forma en que los acontecimientos sucedan.
En el presente caso, dado el tiempo transcurrido desde la concesión de la licencia de obras al interesado sin que la Administración haya actuado para proceder a su declaración de caducidad, y que se aprecia, y así lo afirma también el autor de la queja, que las obras están próximas a concluir en un breve periodo de tiempo (en la queja se expresaba que las obras iban a concluir en el mes de julio de este año), esta institución estima necesario recomendar al Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar que, en aplicación de los criterios jurisprudenciales de ponderación, moderación y cautela, archive el expediente de declaración de caducidad de la licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar en Gorraiz, promovida por el interesado, permitiéndole la finalización de dichas obras.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar que archive el expediente de declaración de caducidad de la licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar en Gorraiz, promovida por el autor de la queja, permitiéndole la finalización de dichas obras.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento del Valle de Egüés-Eguesibar informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea