Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/376) por la que se recomienda al Departamento de Cohesión Territorial que reconozca a las interesadas, mediante un procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado de oficio, los daños y perjuicios ocasionados por la falta de expropiación y ocupación de hecho por la administración de parte de una parcela de propiedad privada, sobre la que se ha realizado una transmisión de buena fe y ante notario por un importe económico superior al establecido recientemente en concepto de pago. La indemnización debería comprender, al menos, la diferencia entre el importe fijado por la administración en 2019 y el valor de la transmisión efectuada entre las interesadas en 2011.

17 marzo 2020

Obras Públicas y Servicios

Tema: La falta de expropiación y ocupación de hecho por parte de la Administración de una parcela propiedad de las autoras de la queja para la ejecución de las obras de la autovía Pamplona-Logroño.

Obras públicas

Consejero de Cohesión Territorial

Señor Consejero:

El 19 de febrero de 2020 esta institución recibió un escrito de doña […] y doña […], mediante el que formulaban una queja frente al Departamento de Cohesión Territorial, por la expropiación de un terreno de su propiedad para la ejecución de las obras de la autovía Pamplona-Logroño.
En dicho escrito, exponían que:
1. El 30 octubre 2019 se adoptó la Resolución de 242/2019, de 30 de octubre, del Director General de Obras Públicas e Infraestructuras, por la que se aprobaba el gasto y el pago correspondiente por la parcela de su propiedad, afectada por la ejecución de las obras contenidas en el proyecto de construcción de la autovía Pamplona–Logroño, tramo 5: Los Arcos–Eje del Ebro.
2. En el acta previa de la ocupación de 26 abril de 2004 se describió una afección de 1.285 metros cuadrados, de terreno encatastrado como olivar, respecto a una superficie total de la parcela de 2.343 metros cuadrados. No hubo acuerdo por las partes en el justiprecio, y la comisión de abogados que representaba a los afectados de la expropiación de todos los terrenos presentó la hoja de aprecio el 10 de marzo de 2005. La Resolución 578/2006, de 2 mayo, del Director General de Obras Públicas, rechazó dicha hoja de aprecio.
3. En la Resolución 235/2010, de 16 de febrero, del Director de Obras Públicas, se aprobó el gasto para el pago de los bienes expropiados para el proyecto mencionado y se resolvió el pago que les correspondía, con los intereses.
4. El terreno que quedó en catastro fueron 1.285 metros cuadrados, por el que se fue pagando la contribución.
5. El 1 de septiembre de 2011 procedieron a la venta del terreno, cesando la comunidad proindiviso existente. El valor de dicha transmisión, según se puede apreciar en las escrituras, ascendió a 19.630 euros.
6. El 1 de agosto de 2017, por motivos familiares, se volvieron a comprar los terrenos y fue en la notaría donde se dieron cuenta de que solo quedaban 510,70 metros cuadrados, con lo cual faltaban 547,30 metros cuadrados expropiados sin ninguna comunicación, lo que lleva a que haya una diferencia de 10.156 euros.
7. A finales de octubre de 2019, el Departamento de Cohesión Territorial ha abonado la cantidad de 4.276,38 euros, más 2.584,75 euros en concepto de intereses, por los metros que no se expropiaron al ejecutarse la autovía. No están de acuerdo con la cantidad reconocida, ya que esta se estableció teniendo en cuenta los valores asignados al terreno en el momento de realizarse la expropiación en el año 2004, y no considerando los valores asignados a dichos terrenos en las transmisiones que se han realizado con posterioridad sobre los mismos, que fueron superiores.
8. En virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Ley de Expropiación Forzosa, procede una retasación de los terrenos, ya que han transcurrido más de cuatro años sin abonarse la cantidad fijada como justo precio. Sin embargo, dicha retasación ha sido denegada en la Orden Foral 10/2020, de 13 de febrero, del Consejero de Cohesión Territorial, por la que se desestimó el recurso interpuesto por las interesadas frente a la Resolución de 242/2019, de 30 de octubre, del Director General de Obras Públicas e Infraestructuras.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cohesión Territorial, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
En relación con su escrito (expediente Q20/376) referido a la queja presentada por doña (…) y doña (…) como consecuencia de la expropiación de un terreno de su propiedad para la ejecución de las obras de la autovía Pamplona-Logroño, y al que se adjunta una copia del recurso de alzada interpuesto por ellas contra la Resolución 242/2019, de 30 de octubre, del Director General de Obras Públicas e Infraestructuras, adjunto se remite copia de la Orden Foral 10/2020, de 13 de febrero, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto, así como el acuse de recibo de la notificación de la citada Orden Foral.
Para un mejor conocimiento de la cuestión analizada a efectos de su acertada resolución, conviene precisar los siguientes hechos y circunstancias que la conforman:
1. Mediante la Orden Foral 104/2004, de 30 de enero, del Consejero de Obras Públicas, se aprobó definitivamente el Proyecto de Construcción de la Autovía Pamplona-Logroño, tramo 5: Los Arcos-Eje del Ebro, y mediante Decreto Foral 661/2003, de 27 de octubre, se declaró urgente la ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras comprendidas en el proyecto.
2. Según recoge el acta previa a la ocupación de 26 de abril de 2004, se describe una afección de 1.285 metros cuadrados de terreno encatastrado como olivar, respecto de una superficie total de la parcela de 2.343 metros cuadrados.
3. Citadas las titulares para mutuo acuerdo el 17 de noviembre de 2004, no se alcanzó acuerdo de justiprecio y se requirió a la propiedad hoja de aprecio, que presentó el 26 de abril de 2005. La Administración rechazó la valoración de las propietarias y extendió su hoja de aprecio, remitiendo la misma a la propiedad, que no presentó alegaciones, tras lo cual se dio traslado del expediente al Jurado de Expropiación de Navarra.
4. Paralelamente, el 14 de noviembre de 2005, se realizaron las modificaciones catastrales en las fincas afectadas por las obras (expediente 2006/1/31), en las que se encatastró el proyecto anteriormente citado.
5. El 16 de noviembre de 2005 se recibió el informe de la Dirección de la Obra del Proyecto de Construcción de la Autovía Pamplona-Logroño, tramo 5: Los Arcos-Eje del Ebro, indicando la necesidad de una mayor ocupación de terreno y adjuntando una tabla con las expropiaciones adicionales. En dicha tabla se observa que la referida como ocupación actual se había incrementado en 484,85 metros cuadrados a la recogida en el acta previa y se señalaba una expropiación adicional de 62,37 metros cuadrados.
6. El Jurado de Expropiación de Navarra, mediante Acuerdo de fecha 13 de noviembre de 2007, determinó que el valor de metro cuadrado del suelo de la parcela era de 6,36 euros/metro cuadrado. No obstante, debido a que la Administración en su hoja de aprecio determinaba un valor superior de 8,40 euros/metro cuadrado, fue este último el que se adoptó como válido a efectos del cálculo del justiprecio.
7. Mediante la Resolución 235/2010, de 16 de febrero, del Director General de Obras Públicas, se procedió al pago de los bienes expropiados y, en el caso de las autoras de la queja, se incrementó la superficie descrita en el acta previa a la ocupación en los 62,37 metros cuadrados adicionales que se señalaba en el referido informe de la Dirección de Obra, pero por error no se sumaron los 484,85 metros cuadrados en los que se había incrementado la ocupación. De este modo, las interesadas recibieron una cantidad total de 19.268,72 euros. Posteriormente, la Sentencia 88/2010, de 18 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, ratificó el justiprecio fijado por el Jurado de Expropiación de Navarra.
8. El 1 de septiembre de 2011 se procedió a la venta del terreno, cesando la comunidad proindiviso existente sobre los 1.058 metros cuadrados de parcela no expropiados por la administración, adjudicándose a una de las dos hermanas con carácter privativo. El valor asignado a la parcela, según la escritura, ascendía a 19.630 euros.
9. En el mes de abril de 2017 la administración realizó una actualización catastral, dejando la superficie de la parcela, que inicialmente tenía una superficie de 1.058 metros cuadrados (2.343,92 metros cuadrados antes de producirse la expropiación), en 510,70 metros cuadrados. El Departamento de Cohesión Territorial consideró correcta la citada superficie de la parcela, que proviene de los 2.343,92 metros cuadrados de la finca original menos los 1.832,22 metros cuadrados ocupados en su conjunto.
10. El 1 de agosto de 2017, por motivos familiares, las interesadas acudieron a la notaría para la compra del terreno. Sin embargo, en la notaría les advirtieron que solo quedaban 510,70 metros cuadrados de la parcela original. Faltaban 547,30 metros cuadrados expropiados sin ninguna comunicación, lo que, en términos monetarios, suponían 10.156 euros, si se consideraba el valor por el que fue transmitida la propiedad en el año 2011.
11. En el mes de agosto de 2017, las autoras de la queja presentaron tres escritos en los que solicitaban la aclaración sobre las expropiaciones, el pago pendiente de la expropiación y el reintegro de la contribución urbana repercutida a la propiedad por el Ayuntamiento de Viana, por el retraso en la actualización catastral e incremento de aranceles de escrituras de disolución de comunidad y adjudicaciones.
12. Examinado el expediente de expropiación, el Departamento de Cohesión Territorial detectó lo que denomina como un error en el pago correspondiente a la parcela de las interesadas, constatando que, efectivamente, 484,85 metros cuadrados ocupados estaban pendientes de pago.
13. Mediante la Resolución 242/2019, de 30 de octubre, del Director General de Obras Públicas e Infraestructuras, se aprobó el gasto y el pago correspondiente a las autoras de la queja, tomando para ello los valores determinados por el Jurado de Expropiación Forzosa en el año 2007 y ratificados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, más el interés legal del dinero desde el 27 de abril de 2004 hasta el 30 de octubre de 2019 (2.584,75 euros), el importe de la contribución urbana entre los años 2005 y 2017 por los metros no encatastrados correctamente (83,38 euros según datos facilitados por el Ayuntamiento de Viana) y 43,41 euros por los aranceles notariales de la disolución de comunidad y adjudicaciones, según consulta realizada a la notaría en la que se realizó la operación. La deuda total, abonada por la citada Resolución, ascendió a la cantidad de 6.987,92 euros.
14. Las autoras de la queja interpusieron un recurso de alzada frente a dicha resolución. El recurso fue desestimado mediante la Orden Foral 10/2020, de 13 de febrero, del Consejero de Cohesión Territorial.
Esta institución ha comprobado que, en la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa para la construcción de la autovía Pamplona-Logroño, tramo General 5: Los Arcos-Eje del Ebro (BON número 28 de 5 de marzo de 2004), consta el siguiente bien:
- VIA 120 C(…) A(…), J(…) e I(…) 1.285,01 metros cuadrados.
Sin embargo, la superficie de la parcela que, finalmente, ha resultado ocupada por la autovía asciende a 1.832 metros cuadrados, de los 2.343,92 metros cuadrados que inicialmente tenía dicha parcela, no constando los actos expropiatorios en virtud de los cuales la administración obtuvo los 547 metros cuadrados de diferencia entre la superficie que consta en la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación y los finalmente ocupados.
Esta institución considera que, en este caso, se ha producido una ocupación de hecho de una parte de la parcela propiedad de las autoras de la queja, superándose los metros cuadrados descritos en el Boletín Oficial de Navarra.
La administración ocupó de hecho unos terrenos sin título habilitante para ello, y dicha situación se ha mantenido durante varios años sin ser notificada a las propietarias afectadas.
En el transcurso de dichos años, las interesadas realizaron un negocio jurídico válido y ante notario sobre los terrenos para la extinción del proindiviso que ostentaban en el momento de producirse la expropiación, habiendo abonado una de ellas un importe económico por la adquisición de la totalidad de la parcela resultante con los metros cuadrados no expropiados conforme a la relación de bienes y derechos necesarios. El importe abonado no se corresponde con la cantidad ahora reconocida por la administración.
Es notorio que las interesadas actuaron de buena fe y sin conocimiento alguno del error cometido por la administración, ya que, en el momento en el que se realizó el mencionado negocio jurídico, en 2011, creían que la totalidad de la parcela era de su propiedad por no haber sido expropiada por la administración. Años después, en 2017, conocieron que parte de la superficie de la parcela resultante de la expropiación había sido ocupada por instalaciones propias de la autovía que motivó la expropiación inicial.
De este modo, una de las propietarias se encuentra hoy con que transmitió un bien inmueble que está ocupado de hecho por la administración pública sin conocimiento de ello, y que la otra propietaria adquirió dicho bien, también de buena fe y abonando el precio que consideraron más adecuado conforme al valor de la finca. De mantenerse la ocupación de hecho y la pretensión del pago de un justiprecio como el establecido, se produciría la privación de un bien ya transmitido de buena fe y un perjuicio patrimonial grave para una de las partes.
Lo sucedido ha ocasionado unos daños y perjuicios a las interesadas, por cuanto que, como se ha dicho, sin ningún conocimiento de la ocupación, en el año 2011 disolvieron el proindiviso existente sobre la parcela afectada parcialmente por la expropiación, considerando para ello que la superficie de la parcela no afectada era de 1.058 metros cuadrados, cuando en realidad la administración había ocupado de hecho 547,30 metros cuadrados para la ejecución de actuaciones contenidas en el proyecto de autovía. En dicha operación de extinción del proindiviso, las interesadas asignaron a la parcela un valor de 19.630 euros, de los que 10.156 euros correspondían, según afirman, al valor de la superficie ocupada de hecho por la administración sin su conocimiento.
El artículo 106.2 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Este régimen se desarrolla en lo dispuesto en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, con las especificaciones contenidas en la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del sector público institucional foral.
Los anteriores preceptos determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por la administración pública de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
De conformidad con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los procedimientos de responsabilidad patrimonial pueden incoarse mediante solicitud (artículo 67) o de oficio (artículo 65).
En el caso que nos ocupa, a la vista de las circunstancias que concurrieron, esta institución considera necesario recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que reconozca a las interesadas, mediante un procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado de oficio, los daños y perjuicios ocasionados por la falta de expropiación y ocupación de hecho por la administración de parte de una parcela de propiedad privada, sobre la que se ha realizado una transmisión de buena fe y ante notario por un importe económico superior al establecido recientemente en concepto de pago. La indemnización debería comprender, al menos, la diferencia entre el importe fijado por la administración en 2019 y el valor de la transmisión efectuada entre las interesadas en 2011.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que reconozca a las interesadas, mediante un procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado de oficio, los daños y perjuicios ocasionados por la falta de expropiación y ocupación de hecho por la administración de parte de una parcela de propiedad privada, sobre la que se ha realizado una transmisión de buena fe y ante notario por un importe económico superior al establecido recientemente en concepto de pago. La indemnización debería comprender, al menos, la diferencia entre el importe fijado por la administración en 2019 y el valor de la transmisión efectuada entre las interesadas en 2011.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cohesión Territorial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea