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Sanidad
Tema: La falta de actuación del Departamento de Salud en relación con una denuncia que formuló el interesado ante unas posibles irregularidades en el acceso a determinadas prestaciones ortoprotésicas, que serían imputables, en principio, a la actuación de una empresa.
Sanidad
Consejera de Salud
Señora Consejera:
1. El 4 de febrero de 2020 esta institución recibió un escrito del señor don [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud por la falta de tramitación y respuesta a una denuncia que presentó el 9 de septiembre de 2019.
En el escrito de denuncia se ponían de manifiesto lo que se consideraban irregularidades en los procedimientos de adquisición y reparación de sillas de ruedas, financiados por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
La denuncia se estructuraba en los siguientes apartados:
a) La identificación de la empresa denunciante y de su objeto.
b) La justificación del escrito de denuncia.
c) El régimen jurídico de las prestaciones ortoprotésicas: procedimiento y condiciones para obtener las relativas a la adquisición y reparación de sillas de ruedas.
d) La descripción de los primeros indicios de actuaciones irregulares en el ámbito de la concurrencia de empresas en el mercado de suministro y reparación de sillas eléctricas y la negativa de la Administración a facilitar información sobre las prestaciones económicas y las condiciones de su otorgamiento.
e) La constitución de prueba suficiente que acredita la existencia de irregularidades en el procedimiento de acceso a la prestación de reembolso del coste de adquisición de sillas de ruedas eléctricas.
f) La relación de actuaciones solicitadas era la siguiente:
- Que se proceda al examen y, en su caso, fiscalización y control de las prestaciones económicas satisfechas en el periodo 2013-2017 con intervención, directa o indirecta, de (…) en el procedimiento de adquisición de sillas de ruedas eléctricas, al objeto de concluir sobre la existencia de irregularidades o actuaciones no justificadas en el abono de costes superiores al precio de adjudicación resultante del concurso.
- Que se proceda a análogo examen durante el periodo citado de las prestaciones satisfechas para reparaciones de sillas ruedas eléctricas llevadas a cabo por (…) y su relación y proporción con las reparaciones adjudicadas y llevadas a
cabo por el resto de empresas acreditadas en Navarra.
- Si del examen de los procedimientos de otorgamiento de prestaciones económicas para la adquisición o reparación de sillas eléctricas desde 2013 hasta 2017, resulta que (…) ha sido adjudicataria en algunos de esos expedientes, así como si ha formulado presupuestos a ese objeto para la presentación por los usuarios.
- Si la mencionada empresa (…) cuenta con las autorizaciones administrativas necesarias para poder operar en el sector de la ortopedia y, más en concreto, en el de suministro y reparación de sillas eléctricas.
- Si resulta conforme a la normativa reguladora que la obtención de “dos presupuestos” que se exigen como condición mínima necesaria para acceder a la prestación por los usuarios se gestionen por una de las empresas ofertantes hasta el punto de ser esta finalmente la elegida para el suministro o reparación.
- Si la actuación concertada entre dos empresas para la presentación de presupuestos previamente convenidos supone una alteración de la concurrencia que, simultáneamente, provoca un mayor gasto en las prestaciones públicas a cargo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
- Si esa misma actuación concertada entre dos empresas, en la que una de ellas carece de actividad material, no supone una actuación contraria a la libre competencia, además de poner de manifiesto fraude en el proceso de adjudicación de las prestaciones a los usuarios.
- Si resulta compatible con las obligaciones de custodia de los expedientes que documentan los procedimientos de otorgamiento de las prestaciones que no se conozcan aquellas condiciones que, como los dos presupuestos referidos, se constituyen en requisito inexcusable para la obtención de la prestación.
Finalizaba el escrito de denuncia solicitando que los servicios del Departamento de Salud, atendiendo a los hechos expuestos, llevaran a cabo las actuaciones de investigación, análisis, inspección y, en su caso, expedientes de infracción y sanción necesarios, y, en todo caso, se ponga fin a la práctica seguida, incompatible con la reglamentación vigente, manteniendo informado al suscribiente de las decisiones que se adopten.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, dándole cuenta de la presentación de la queja y solicitándole que informara sobre la cuestión suscitada.
El 8 de mayo de 2020 se recibió el siguiente informe del Departamento de Salud:
“Mediante Resolución 392/2013, de 20 de marzo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud, se estimó el gasto, se aprobó el expediente y se dispuso la apertura del procedimiento de selección para la celebración del Acuerdo Marco mixto de asistencia y suministro de sillas de ruedas eléctricas a beneficiarios del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, para el segundo semestre del año 2013.
Mediante Resolución 1048/2013, de 2 de octubre, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud, se selecciona a la empresa (…) que será parte del citado acuerdo marco, durante el cuarto trimestre del año 2013.
El Acuerdo Marco finalizó el 31 de diciembre de 2016 y a partir de este momento, el paciente puede elegir libremente el establecimiento en el que va a adquirir la silla de ruedas eléctrica.
Para solicitar una silla de ruedas eléctrica es necesario presentar informe-prescripción de un facultativo de Asistencia Especializada, preferentemente rehabilitador, neurólogo o traumatólogo, que incluya diagnóstico y características de la silla de ruedas eléctrica.
Junto a la prescripción del especialista debe aportarse informe social justificativo de la utilidad y necesidad del producto.
Una vez presentados los informes en el Servicio de Gestión de Prestaciones y Conciertos, son valorados por los inspectores, quienes determinarán si cumplen los requisitos para la financiación de la silla de ruedas eléctricas recogidos en el Decreto Foral 224/2000, de 19 de junio:
- Incapacidad permanente para la marcha independiente.
- Incapacidad funcional permanente para la propulsión de silla de ruedas manuales con las extremidades superiores.
- Suficiente capacidad visual, mental y de control que permita el manejo de la silla de ruedas eléctrica y ello no suponga un riesgo añadido para su integridad o la de otras personas.
Si la valoración es favorable, se envía una comunicación al paciente en la que se indica importe máximo de financiación según el tipo de silla prescrita, y los documentos a presentar para el reintegro del gasto: factura y justificante bancario del pago.
Se está trabajando en la redacción de una orden foral por la que se regulará la prestación ortoprotésica, en su modalidad de ortoprótesis externas en la Comunidad Foral de Navarra. Se creará el Registro de Establecimientos Colaboradores en la Gestión de la Prestación Ortoprotésica de Navarra.
Se prevé que dicha orden foral se publique en el primer trimestre de 2020, en Gobierno Abierto, dentro del trámite de información pública al ser una orden foral de contenido normativo. Se someterá a período de participación, contestación a alegaciones, posible modificación de texto, informes del expediente y posterior publicación; debiendo adecuar las premisas apuntadas en las órdenes ministeriales, entre otras, las siguientes:
- Se prescribirán los productos del nuevo Catálogo del Ministerio, y se incluirán los productos que el Departamento de Salud considere necesarios.
- Solo podrán dispensar productos ortoprotésicos los establecimientos sanitarios autorizados por el Departamento de Salud, en función del nivel de necesidades de los productos: Ajuste básico al usuario (BAS), Adaptación individualizada al usuario (ADAP) y fabricación a medida (MED).
- Se informará a los usuarios qué establecimientos sanitarios, de los autorizados, cumplen los requisitos del producto prescrito.
- Actualmente, la única forma de financiar a los usuarios la adquisición de un producto ortoprotésico es el reintegro de gastos. Con la publicación de la orden foral se pretende que se pueda efectuar el pago directo al establecimiento, por parte de la Administración.
- El reintegro de gastos quedará como segunda opción para aquellos establecimientos no adheridos o no convenidos con la Administración y requerirán el adelanto del dinero por parte del usuario, y posterior solicitud de reintegro de gastos.
El pago directo será la primera opción, y por tanto promoverá el acuerdo con los distintos proveedores autorizados para formular acuerdos de colaboración que busquen el pago directo de la Administración, de los IMF, a los Establecimientos adheridos.
No obstante, hasta la publicación de la citada Orden Foral, seguirá funcionando el reintegro de gastos como única opción de abono del Importe Máximo de Financiación (IMF)”.
3. A la vista de lo informado por el Departamento de Salud, esta institución, mediante escrito del 8 de mayo de 2020, solicitó la remisión de una copia del expediente administrativo que se hubiera tramitado con motivo de la denuncia presentada por el autor de la queja el 9 de septiembre de 2019.
4. El 15 de junio de 2020 se recibió la contestación a la solicitud del expediente.
Se acompañan los siguientes documentos del expediente:
a) La denuncia, formulada el 9 de septiembre de 2019.
b) Una propuesta de iniciación de un procedimiento administrativo, suscrita por la Jefa de la Sección de Ordenación e Inspección Farmacéutica, fechada el 9 de diciembre de 2019.
c) Un informe del Instructor del procedimiento, fechado el 25 de mayo de 2020.
5. Como ha quedado reflejado, la queja fue presentada ante la falta de actuación del Departamento de Salud en relación con una denuncia que formuló el interesado el 9 de septiembre de 2019.
En dicha denuncia, formulada por el autor de la queja de forma extensa y detallada en quince páginas, se venía a manifestar, en resumen, la disconformidad con lo que se consideraba una posible práctica irregular y fraudulenta en el acceso a determinadas prestaciones públicas, ortoprotésicas, que gestiona el Departamento de Salud, en beneficio de una entidad y con perjuicio para otras del sector.
Atendiendo al denunciado, se pedía que el Departamento de Salud investigara y concluyera al respecto, dando cuenta al denunciante.
6. En relación con la figura del denunciante en el procedimiento administrativo, la jurisprudencia ha recordado que “tiene derecho al trámite y a obtener una respuesta sobre su petición” (en este sentido, por ejemplo, la Sentencia 178/2009, de 5 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo).
Se recoge en dicha sentencia:
“El sindicato demandante denunció unos hechos y solicitó la apertura de expediente para depurar responsabilidades. Ante ello la única postura jurídicamente aceptable es que la Administración de una respuesta, positiva o negativa, pero jurídicamente fundada”.
El derecho a una respuesta fundada es el contenido mínimo del estatuto del denunciante, pues, en determinadas circunstancias, si se trata de un denunciante “cualificado” por ostentar un interés legítimo, puede estar también legitimado para participar en el procedimiento principal reclamado (típicamente, un procedimiento sancionador) y para impugnar las resoluciones administrativas que puedan dictarse en el seno del mismo.
7. En el caso objeto de queja, a la vista del expediente que se ha remitido a esta institución, se constata que el Departamento de Salud no ha observado el derecho del denunciante a obtener una respuesta fundada.
Se aprecia que, transcurridos más de nueve meses desde la formulación de la denuncia (se toma a estos efectos la fecha de remisión del expediente a esta institución, que es del 15 de junio de 2020), el Departamento de Salud no ha remitido ninguna comunicación al denunciante respecto a su denuncia y a las peticiones formuladas.
8. Se concluye, además, que el Departamento de Salud no ha analizado la denuncia como corresponde a su objeto, y que no ha realizado ninguna actuación sustantiva sobre la misma, a pesar del largo tiempo transcurrido desde su formulación.
Como ha quedado reflejado, los únicos documentos que constan en el expediente son:
a) Una propuesta de iniciación de un procedimiento administrativo, del 9 de diciembre de 2019, en la que ninguna consideración de fondo se incluye.
b) Un informe del Instructor, del 25 de mayo de 2020 (fecha posterior a la de presentación de la queja y a la de la solicitud del expediente por parte de esta institución), en el que se señala que una de las empresas citadas en la denuncia es un despacho de abogados y de gestión administrativa, sin ningún elemento propio de la actividad de ortopedia, y se concluye:
“En consecuencia, en mi criterio, el planteamiento que formula don (…) no incluye la realización por parte de (…) de ninguna actividad propia de los establecimientos de ortopedia, por lo que no corresponde a la Sección de Ordenación de Inspección Farmacéutica del Departamento el desarrollo de ninguna investigación adicional. Los hechos que describe, de ser ciertos, deben ser analizados por otras instancias de la administración o, en su caso, de la jurisdicción”.
En relación con esto último, en el informe de la Jefa de Sección de Ordenación de Inspección Farmacéutica del 1 de junio de 2020, que se ha acompañado al expediente, en línea con lo señalado por el Instructor, se expresa que “de todo lo que se solicita en el ecrito de denuncia, solo compete a la Sección de Ordenación e Inspección el punto cuatro: si la mencionada empresa (…) cuenta con las autorizaciones administrativas necesarias para poder operar en el sector de la ortopedia y, más en concreto, en el de suministro y reparación de de sillas eléctricas”, y que “no corresponde a la Sección de Ordenación e Inspección Farmacéutica del Departamento de Salud ninguna actuación, en relación con los otros aspectos recogidos en el escrito de denuncia, que correspondería, en su caso, al Servicio de Gestión de Prestaciones y Conciertos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea u otra unidad o servicio de la Administración”.
No se ha concluido, por lo tanto, nada en relación con el objeto material de la denuncia y con las cuestiones de fondo que suscita la misma. La carencia de actividad propia de ortopedia de una de las empresas que se citan en la denuncia no es significativa a tal efecto, sino que, en todo caso, reforzaría la premisa de que se parte en la denuncia, en cuanto a las posibles irregularidades en la aportación de presupuestos y al eventual carácter “artificioso” de algunos de los presentados.
9. Las cuestiones que suscita la denuncia y las peticiones que se formulan corresponden al ámbito competencial del Departamento de Salud, independientemente de cuáles sean las unidades u órganos concretos que, dentro de dicho departamento, sea preciso que actúen.
Lo que se está denunciando es, como se ha reiterado, una serie de posibles irregularidades en el acceso a determinadas prestaciones sanitarias, ortoprotésicas, que serían imputables, en principio, a la actuación de una empresa que actúa sometida a autorización y control del Departamento de Salud, siendo las citadas prestaciones gestionadas, reconocidas y abonadas por este.
10. Se constata así la inactividad del Departamento de Salud en el análisis de la denuncia pues, como se ha expuesto, las únicas actuaciones que constan son una propuesta de inicio del expediente (formulada dos meses después de su presentación), y un informe en el que se concluye sobre un aspecto tangencial y acerca de la incompetencia del Instructor sobre el grueso de la denuncia (formulado tras más de ocho meses desde la denuncia y tras plantearse la queja).
Tal inactividad lesiona, además del derecho del denunciante a que se ha hecho referencia, el derecho a una buena administración (artículo 104 de Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral), que refiere que “toda persona tiene derecho a que los órganos integrantes de la Administración Pública Foral traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recordar al Departamento de Salud su deber legal de resolver lo procedente respecto a la denuncia formulada por el autor de la queja el 9 de septiembre de 2019, relativa a posibles irregularidades en los procedimientos de adquisición y reparación de sillas de ruedas, financiados por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, investigando y analizando en profundidad las cuestiones de fondo que suscita dicha denuncia y notificando al denunciante una respuesta debidamente fundada.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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