Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/169) por la que se recuerda al Área de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña el deber legal de colaboración urgente y preferente con el Defensor del Pueblo de Navarra, lo que conlleva la obligación de informar sobre las cuestiones de fondo que susciten las quejas de los ciudadanos. Asimismo se le sugiere al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, en relación con la retirada de vehículos por la grúa municipal de las zonas de estacionamiento o limitado, que apruebe una modificación normativa que acote en mayor grado el ejercicio de la potestad administrativa de retirada, introduciendo la exigencia de circunstancias más cualificadas y que respondan al principio de proporcionalidad. Igualmente se le recomienda que deje sin efecto la retirada del vehículo por la grúa municipal a que se refiere la queja, procediendo a la devolución al interesado del importe abonado en tal concepto, por estimar desproporcionada la medida adoptada.

11 febrero 2020

Tráfico y seguridad vial

Tema: La disconformidad del autor de la queja con la retirada de su vehículo por la grúa municipal por haber estacionado su vehículo sin ticket habilitante.

Tráfico y seguridad vial

Alcalde de Pamplona-Iruña

Excmo. Señor Alcalde:

El 22 de enero de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, por considerar desproporcionada la retirada de su vehículo por parte del servicio de grúa.
En dicho escrito, exponía que:
1. El 22 de enero de 2020 estacionó su vehículo a las 8:15 horas en la calle Sangüesa, en una plaza de estacionamiento limitado (zona azul).
  Por no llegar tarde a una reunión, decidió abonar el correspondiente tique a las 8:30 horas, cuando comenzaba el horario regulado. Sin embargo, a las 9:44 horas, estando en la reunión, se percató de que había olvidado realizar el abono. Por ello, inmediatamente, mediante la aplicación Telpark, abonó el importe de la multa que le había sido impuesta (11,65 euros) y 30 minutos de aparcamiento (0,60 euros).
2. Cuando acudió a recoger su vehículo sobre las 10:00 horas, este no se encontraba en el lugar, al haber sido retirado por la grúa municipal.
3. En el depósito se le indicó que debía abonar 100 euros por la grúa, así como 30 euros en concepto de multa, debiendo reclamar a Dornier el pago telemático anteriormente realizado.
  Fue en este momento cuando se percató de que su vehículo había sido sancionado a las 9:05 horas, es decir, treinta y cinco minutos después de iniciarse el estacionamiento regulado.
4. Estima desproporcionada la actuación del ayuntamiento, pues el vehículo no obstaculizaba la circulación, ni el tránsito de peatones, y no había transcurrido el periodo de gracia que la propia aplicación Telpark tiene habilitado para el pago de la multa.
5. Todo lo anterior le ha supuesto asumir un importante gasto y el riesgo de ocasionarle daños a su vehículo, al ser retirado sin disponer de llave.
  Solicitaba que, para la retirada de los vehículos por la grúa municipal, se establezca un tiempo prudencial cuando estos no obstaculizan la circulación, por estar la actuación ya penalizada con la imposición de la multa.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, emitido por el Director del Área de Seguridad Ciudadana, se señala lo siguiente:
“La denuncia es de fecha 22 de enero, a fecha de hoy, todavía en plazo a alegaciones a la misma. Por ello entiendo que no puedo entrar en el fondo del asunto en tanto en que, si el recurrente entiende que tiene razón en su queja, debe primero agotar el procedimiento sancionador establecido y el personal que de forma ordinaria atiende las alegaciones, le dará contestación y admitirá, si se considera oportuno, las mismas.
El contenido de la queja se corresponde con el equivalente a una alegación a la denuncia, y no al funcionamiento incorrecto de la Administración en el tratamiento del expediente de su denuncia, que en este caso no ha tenido ni siquiera oportunidad de gestionarla”.
A la vista de lo indicado por el Área de Seguridad Ciudadana en su informe, la institución ha de señalar que el objeto de la disconformidad del interesado, y, por tanto, de la queja, sí lo constituye una actuación administrativa municipal: la retirada del vehículo por el servicio municipal de grúa y el cobro de la correspondiente tasa por parte del ayuntamiento. Actuación, además, que ya fue ejecutada materialmente por la entidad local.
No procede, por lo tanto, estimar que el interesado haya de agotar el procedimiento sancionador antes de formular la queja, siquiera porque el interesado no se está quejando de la sanción propiamente dicha, esto es, de la multa. Ni tampoco cabe aceptar que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña no haya tenido oportunidad de gestionar la denuncia, como afirma, pues la medida de retirada de la grúa se ejecuta en relación con la citada denuncia, y es imputable al ayuntamiento, que es la Administración que la ha acordado y ejecutado a través de sus servicios.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, establece el deber de colaboración urgente y preferente con esta institución, lo que conlleva la obligación de la Administración de informar sobre las cuestiones de fondo que susciten las quejas que presenten los ciudadanos.
Este deber no ha sido observado en este caso, pues la respuesta municipal omite toda información sobre el fondo del asunto suscitado, sin causa legal que lo ampare.
Por ello, se formula un recordatorio de colaboración al Área de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña.
En relación con la cuestión de fondo que suscita la queja, hemos de señalar que la misma es sustancialmente similar a la planteada en otras quejas ciudadanas que viene recibiendo esta institución.
Considerando la naturaleza de la medida de retirada de vehículos de la vía pública, la institución ha venido trasladando al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña consideraciones como las siguientes:
“La medida de retirada del vehículo está limitada por los principios informadores que rigen la adopción de decisiones de naturaleza cautelar -cuya finalidad es garantizar el buen fin del procedimiento, proteger incidentalmente la legalidad, el interés general o los derechos de terceros-, y, en general, por los principios que informan la actividad administrativa de limitación o la policial, entre los que se encuentran los de proporcionalidad y de menor restricción de la libertad individual o favor libertatis.
Se señala lo anterior porque, aunque la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial [(artículo 105.1 g) del Real Decreto Legislativo 6/2015)] prevea que la autoridad encargada de vigilar el tráfico podrá proceder, si el obligado a ello no lo hiciera, a retirar el vehículo en los casos de estacionamiento en zona limitada sin tique, de tal previsión no se deriva, por sí solo, la legalidad de la retirada.
Según interpreta esta institución, que exista un supuesto legal de retirada del vehículo por estacionamiento sin tique es condición necesaria, pero no suficiente, para amparar el acto administrativo. Y ello porque, por la naturaleza de la medida de retirada del vehículo, la misma exige una valoración de las circunstancias concurrentes que lleve a la convicción de lo adecuado y preciso de adoptarla, habida cuenta de que no estamos ante una sanción ante el incumplimiento de la normativa, sino ante una actuación tendente a proteger incidentalmente la legalidad, el interés general y los derechos de terceros.
La motivación de la adopción de las medidas provisionales resulta exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 35.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, y lleva aparejada una valoración específica de las circunstancias que concurren, incompatible con una aplicación tasada o reglada en este ámbito.
A este respecto, la jurisprudencia recuerda reiteradamente que el principio de proporcionalidad es límite material para la adopción de medidas provisionales y, en esta línea, el Tribunal Constitucional ha declarado que una medida provisional desproporcionada e irrazonable adquiere, en el exceso, carácter punitivo (así, por ejemplo, en la STC 104/1995).
Tales límites, a juicio de esta institución, son aplicables a la medida de retirada de vehículos de la vía pública.
En el caso que nos ocupa, no se aprecia una motivación específica del acto de retirada por parte del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, que viene a interpretar que basta con el hecho de que el vehículo no dispusiera de tique.
A juicio de esta institución, no se aprecian en el caso circunstancias cualificadas que justifiquen la retirada del vehículo (se explica que el mismo no entorpecía el tráfico), por lo que se incurrió en desproporción.
Como se ha dicho, el precepto legal que cita el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña prevé un supuesto de retirada del vehículo, pero no construye una facultad o habilitación incondicionada, al menos con la generalidad que pareciera derivarse del informe municipal emitido.
No es admisible, ni con criterios de justicia material, ni con los criterios jurídicos que limitan la potestad de intervención policial, que un estacionamiento como el producido, si no concurre alguna circunstancia cualificada, se vea penalizado, además de con la sanción por aparcar sin tique, con la retirada del vehículo y su depósito, con las consecuencias gravosas que ello conlleva, no ya solo de molestias para el ciudadano, sino también económicas”.
La Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dentro de la regulación de las medidas provisionales y otras medidas, establece, en su artículo 105.1, letra g), que la autoridad encargada de la gestión del tráfico podrá proceder, si el obligado a ello no lo hiciera, a la retirada del vehículo de la vía y a su depósito en el lugar que se designe, cuando un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria sin colocar el distintivo que lo autoriza, o cuando se rebase el triple del tiempo abonado conforme a lo establecido en la ordenanza municipal.
La misma ley dispone, en su artículo 104.1, letra l), que los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas, podrán proceder a la inmovilización del vehículo, como consecuencia de presuntas infracciones a lo dispuesto en esta ley, en el supuesto previsto en el artículo 39.4. Este último precepto dispone que el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se regulará por ordenanza municipal, pudiendo adoptarse las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, entre ellas, limitaciones horarias de duración del estacionamiento, así como las medidas correctoras precisas, incluida la retirada del vehículo o su inmovilización cuando no disponga de título que autorice el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o exceda del tiempo autorizado hasta que se logre la identificación del conductor.
Las citadas previsiones legales habilitan, en situaciones de estacionamientos no autorizados en zonas limitadas o restringidas, medidas tanto de inmovilización de vehículos, como de retirada, y remiten a lo establecido en la normativa municipal.
La Ordenanza reguladora de las zonas de estacionamiento limitado y restringido de Pamplona-Iruña prevé, en su artículo 23, que se podrá proceder a la inmovilización del vehículo o a su retirada de la vía pública y a su depósito en el lugar habilitado a tal efecto en distintos supuestos: cuando aquel permanezca estacionado en las zonas azules, rojas, naranjas o restringidas sin colocar el tique o tarjeta en vigor que lo autorice; cuando la tarjeta colocada no corresponda al vehículo autorizado; y cuando se rebase el doble del tiempo abonado, siempre que se supere como mínimo en dos horas el tiempo marcado en el tique como período límite de estacionamiento.
La Ordenanza de tráfico de Pamplona-Iruña establece, en su artículo 69, que los Agentes de la Policía Municipal y los auxiliares de policía podrán proceder, si el obligado a efectuarlo no lo hiciere en el acto, a la retirada de vehículos de la vía pública y su traslado al depósito municipal en diversos supuestos, entre los que se encuentra el referente a que un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria sin colocar el distintivo que lo autoriza o cuando se rebase el doble del tiempo abonado conforme a lo establecido en la Ordenanza Municipal correspondiente.
La Ordenanza de movilidad de la ciudad de Pamplona-Iruña (según apreciamos, se trata de la norma más reciente) dispone que las y los Agentes de la Autoridad y Auxiliares de la Policía Municipal podrán proceder, si el obligado a efectuarlo no lo hiciere en el acto, a la retirada de vehículos de la vía pública y a su traslado al depósito municipal en diverso casos, entre ellos el referente a que un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria, sin colocar el distintivo que lo autoriza, o cuando se rebase el triple del tiempo abonado, conforme a lo establecido en la Ordenanza Municipal correspondiente.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, establece, en su artículo 33.2, que el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra podrá sugerir a la Administración la modificación de la norma si, como consecuencia de sus investigaciones, llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la misma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados.
A juicio de esta institución, la normativa municipal que se ha citado, interpretada y aplicada del modo en que viene haciéndolo el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña (habilitación no condicionada a la concurrencia de elementos adicionales) puede provocar situaciones injustas y perjudiciales para los ciudadanos, fundamentalmente por infracción del principio de proporcionalidad. Principio general y rector que, como se ha apuntado, limita y modula el conjunto de la actividad administrativa de intervención, de limitación o de policial.
Tal y como hemos venido apuntando, la retirada de vehículos de la vía pública exige, por efecto de tal principio, un plus a la mera constatación de la infracción o del supuesto habilitante, que lleve a la convicción, en función de las circunstancias concurrentes, de que se trata de una medida adecuada y racionalmente admisible para proteger el interés general o derechos de terceros.
La aplicación literalista, no modulada, de la ordenanza puede llevar a retiradas de vehículos ante incumplimientos de escasísima entidad y en circunstancias que no la hacen precisa ni aconsejable. Así, por ejemplo, dado que, en el supuesto de no colocar el tique o distintivo no se condiciona a la comprobación de la persistencia de la infracción durante un tiempo significativo, podrían producirse retiradas a los pocos minutos del estacionamiento, aun cuando el descuido fuese advertido por el propio interesado en un tiempo relativamente breve. O, asimismo, y considerando que un abono mínimo puede consistir en quince minutos, aun aplicando conjuntamente la regla del triple tiempo abonado (ordenanza de movilidad) y del transcurso de dos horas desde su finalización (ordenanza de las zonas de estacionamiento limitado y restringido), podría retirarse un vehículo por un estacionamiento cuyo tiempo no es excesivo, además de imponer la sanción correspondiente. O retirarse vehículos de lugares en un entorno donde existiera un número elevado de plazas vacantes y donde la finalidad de rotación no se ve comprometida.
Según entiende la institución, la finalidad de la potestad de retirada no se corresponde con casos como los expuestos, por más que concurra el supuesto de hecho habilitante, considerado de forma objetiva.
Se ha de insistir en que se está ante una medida que ordinariamente concurre con una multa por la infracción cometida, y que, en principio, no debería tener un carácter punitivo sancionador. Sin embargo, el ejercicio desproporcionado de tal potestad acaba convirtiendo la medida de retirada en una sanción bis (y generalmente más onerosa que la sanción propiamente dicha).
En el caso objeto de esta queja, según se desprende de lo expuesto por el interesado (nada ha señalado el ayuntamiento en sentido contrario), el vehículo se encontraba estacionado en la zona azul correctamente (salvada la cuestión del tique), la no colocación de la autorización obedeció a un descuido, y el tiempo que transcurrió desde el inicio del horario de regulación hasta la retirada fue de poco más de media hora.
Todo ello hace que, en nuestro criterio, se incurriera en desproporción en el ejercicio de la potestad administrativa, por entender que la imposición de la sanción era una medida suficiente y que la retirada y depósito del vehículo resultaba excesiva.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
1. Recordar al Área de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña el deber legal de colaboración urgente y preferente con el Defensor del Pueblo de Navarra, lo que conlleva la obligación de informar sobre las cuestiones de fondo que susciten las quejas de los ciudadanos.
2. Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, en relación con la retirada de vehículos por la grúa municipal de las zonas de estacionamiento o limitado, que apruebe una modificación normativa que acote en mayor grado el ejercicio de la potestad administrativa de retirada, introduciendo la exigencia de circunstancias más cualificadas y que respondan al principio de proporcionalidad.
3. Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña que deje sin efecto la retirada del vehículo por la grúa municipal a que se refiere la queja, procediendo a la devolución al interesado del importe abonado en tal concepto, por estimar desproporcionada la medida adoptada.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea