Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q19/925) por la que se sugiere al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, en relación con la de vehículos por la grúa municipal de las zonas de estacionamiento o limitado, que apruebe una modificación normativa que acote en mayor grado el ejercicio de la potestad administrativa de retirada, introduciendo la exigencia de circunstancias más cualificadas y que respondan al principio de proporcionalidad.

19 diciembre 2019

Tráfico y seguridad vial

Tema: La disconformidad dela autor de la queja con la retirada de su vehículo por el servicio de grúa municipal del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña.

Tráfico y seguridad vial

Alcalde de Pamplona-Iruña

Excmo. Señor Alcalde:

El 8 de noviembre de 2019 esta institución recibió un escrito de la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, por considerar desproporcionada la retirada de su vehículo por parte del servicio de grúa.
En dicho escrito, exponía que:
1. El 4 de junio de 2019 se le denunció por haber estacionado sin tique en una zona de estacionamiento limitado y restringido. El estacionamiento no causaba perturbaciones a la circulación, ni a los peatones, ni al funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, el vehículo fue retirado por la grúa.
  Abonó la multa correspondiente (treinta euros, aplicando el descuento por pronto pago) y, asimismo, una tasa por el servicio de retirada por la grúa (cien euros adicionales a la multa).
2. Asumía la infracción cometida. Sin embargo, consideraba que la medida de retirada del vehículo resultaba desproporcionada, dado que se podía haber inmovilizado el mismo, cumpliéndose de este modo lo previsto en la Ordenanza reguladora de zonas de estacionamiento limitado o restringido.
  La citada norma contempla tanto la posible retirada, como la inmovilización, sin distinguir en qué supuestos se aplica una u otra medida.
3. Recurrió ante el Tribunal Administrativo de Navarra lo relativo a la medida de retirada, siendo desestimado su recurso.
  Sin embargo, consideraba innecesario y desproporcionado que el ayuntamiento disponga de la facultad unilateral de retirar el vehículo cuando el mismo no cause obstáculo alguno para la circulación, pudiendo simplemente inmovilizarlo, y habiendo resultado sancionado previamente por un importe ascendente a sesenta euros. Y menos cuando ni siquiera la propia ordenanza aclara en qué supuestos procede la retirada del vehículo y en qué supuestos procede la simple inmovilización.
4. Esta última medida suele ser el criterio aplicado en grandes ciudades, tanto a nivel estatal, como europeo, dado que sus ordenanzas reguladoras suelen prever la posibilidad de inmovilización tras la sanción, que ya de por sí resulta suficientemente punitiva, en lugar de proceder a la retirada del vehículo como complemento a dicha sanción, cuando el mismo no resulta un impedimento para el tráfico o para la seguridad vial, en lo que parece ajustarse más bien a un mero afán recaudatorio.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 12 de diciembre de 2019 se recibió el informe municipal, que señala que la interesada interpuso un recurso de reposición sobre el acto al que se refiere la queja y un posterior recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra, siendo ambos desestimados.
Considerando el ayuntamiento que, habiéndose acreditado la infracción, se actuó correctamente y conforme a la normativa, se concluye que no asiste la razón a la autora de la queja y que no procede adoptar medidas al respecto.
En relación con la cuestión de fondo que suscita la queja, esta institución viene recibiendo quejas de distintos ciudadanos, que, en resumen, vienen a entender que ante situaciones como la descrita o similares (estacionar olvidando colocar el tique o superando el tiempo autorizado por el mismo, muchas veces por descuidos, y sin circunstancias cualificadas para la circulación), resulta desproporcionado que la grúa retire los vehículos, siendo suficiente la imposición de la multa correspondiente a la infracción.
La institución, considerando la naturaleza de la medida de retirada, ha venido trasladando al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña las siguientes consideraciones:
“La medida de retirada del vehículo está limitada por los principios informadores que rigen la adopción de decisiones de naturaleza cautelar -cuya finalidad es garantizar el buen fin del procedimiento, proteger incidentalmente la legalidad, el interés general o los derechos de terceros-, y, en general, por los principios que informan la actividad administrativa de limitación o la policial, entre los que se encuentran los de proporcionalidad y de menor restricción de la libertad individual o favor libertatis.
Se señala lo anterior porque, aunque la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial [(artículo 105.1 g) del Real Decreto Legislativo 6/2015)] prevea que la autoridad encargada de vigilar el tráfico podrá proceder, si el obligado a ello no lo hiciera, a retirar el vehículo en los casos de estacionamiento en zona limitada sin tique, de tal previsión no se deriva, por sí solo, la legalidad de la retirada.
Según interpreta esta institución, que exista un supuesto legal de retirada del vehículo por estacionamiento sin tique es condición necesaria, pero no suficiente, para amparar el acto administrativo. Y ello porque, por la naturaleza de la medida de retirada del vehículo, la misma exige una valoración de las circunstancias concurrentes que lleve a la convicción de lo adecuado y preciso de adoptarla, habida cuenta de que no estamos ante una sanción ante el incumplimiento de la normativa, sino ante una actuación tendente a proteger incidentalmente la legalidad, el interés general y los derechos de terceros.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (vigente en el momento de producirse los hechos que motivaron la queja), en su artículo 136, exige la motivación de las medidas provisionales, que es inherente a su propia naturaleza y finalidad, y que lleva aparejada una valoración de las circunstancias que concurren, incompatible con una aplicación tasada o reglada en este ámbito. La motivación de la adopción de las medidas provisionales también resulta exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 35.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.
A este respecto, la jurisprudencia recuerda reiteradamente que el principio de proporcionalidad es límite material para la adopción de medidas provisionales y, en esta línea, el Tribunal Constitucional ha declarado que una medida provisional desproporcionada e irrazonable adquiere, en el exceso, carácter punitivo (así, por ejemplo, en la STC 104/1995).
Tales límites, a juicio de esta institución, son aplicables a la medida de retirada de vehículos de la vía pública.
En el caso que nos ocupa, no se aprecia una motivación específica del acto de retirada por parte del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, que viene a interpretar que basta con el hecho de que el vehículo no dispusiera de tique.
A juicio de esta institución, no se aprecian en el caso circunstancias cualificadas que justifiquen la retirada del vehículo (se explica que el mismo no entorpecía el tráfico), por lo que se incurrió en desproporción.
Como se ha dicho, el precepto legal que cita el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña prevé un supuesto de retirada del vehículo, pero no construye una facultad o habilitación incondicionada, al menos con la generalidad que pareciera derivarse del informe municipal emitido.
No es admisible, ni con criterios de justicia material, ni con los criterios jurídicos que limitan la potestad de intervención policial, que un estacionamiento como el producido, si no concurre alguna circunstancia cualificada, se vea penalizado, además de con la sanción por aparcar sin tique, con la retirada del vehículo y su depósito, con las consecuencias gravosas que ello conlleva, no ya solo de molestias para el ciudadano, sino también económicas”.
La Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dentro de la regulación de las medidas provisionales y otras medidas, establece, en su artículo 105.1, letra g), que la autoridad encargada de la gestión del tráfico podrá proceder, si el obligado a ello no lo hiciera, a la retirada del vehículo de la vía y a su depósito en el lugar que se designe, cuando un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria sin colocar el distintivo que lo autoriza, o cuando se rebase el triple del tiempo abonado conforme a lo establecido en la ordenanza municipal.
La misma ley dispone, en su artículo 104.1, letra l), que los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas, podrán proceder a la inmovilización del vehículo, como consecuencia de presuntas infracciones a lo dispuesto en esta ley, en el supuesto previsto en el artículo 39.4. Este último precepto dispone que el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se regulará por ordenanza municipal, pudiendo adoptarse las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, entre ellas, limitaciones horarias de duración del estacionamiento, así como las medidas correctoras precisas, incluida la retirada del vehículo o su inmovilización cuando no disponga de título que autorice el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o exceda del tiempo autorizado hasta que se logre la identificación del conductor.
Las citadas previsiones legales habilitan, en situaciones de estacionamientos no autorizados en zonas limitadas o restringidas, medidas tanto de inmovilización de vehículos, como de retirada, y remiten a lo establecido en la normativa municipal.
La Ordenanza reguladora de las zonas de estacionamiento limitado y restringido de Pamplona-Iruña prevé, en su artículo 23, que se podrá proceder a la inmovilización del vehículo o a su retirada de la vía pública y a su depósito en el lugar habilitado a tal efecto en distintos supuestos: cuando aquel permanezca estacionado en las zonas azules, rojas, naranjas o restringidas sin colocar el tique o tarjeta en vigor que lo autorice; cuando la tarjeta colocada no corresponda al vehículo autorizado; y cuando se rebase el doble del tiempo abonado, siempre que se supere como mínimo en dos horas el tiempo marcado en el tique como período límite de estacionamiento.
La Ordenanza de tráfico de Pamplona-Iruña establece, en su artículo 69, que Los Agentes de la Policía Municipal y los auxiliares de policía podrán proceder, si el obligado a efectuarlo no lo hiciere en el acto, a la retirada de vehículos de la vía pública y su traslado al depósito municipal en diversos supuestos, entre los que se encuentra el referente a que un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria sin colocar el distintivo que lo autoriza o cuando se rebase el doble del tiempo abonado conforme a lo establecido en la Ordenanza Municipal correspondiente.
La Ordenanza de movilidad de la ciudad de Pamplona-Iruña (según apreciamos, se trata de la norma más reciente) dispone que las y los Agentes de la Autoridad y Auxiliares de la Policía Municipal podrán proceder, si el obligado a efectuarlo no lo hiciere en el acto, a la retirada de vehículos de la vía pública y a su traslado al depósito municipal en diverso casos, entre ellos el referente a que un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria, sin colocar el distintivo que lo autoriza, o cuando se rebase el triple del tiempo abonado, conforme a lo establecido en la Ordenanza Municipal correspondiente.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, establece, en su artículo 33.2, que el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra podrá sugerir a la Administración la modificación de la norma si, como consecuencia de sus investigaciones, llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la misma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados.
A juicio de esta institución, la normativa municipal que se ha citado, interpretada y aplicada del modo en que viene haciéndolo el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña (habilitación no condicionada a la concurrencia de elementos adicionales) puede provocar situaciones injustas y perjudiciales para los ciudadanos, fundamentalmente por infracción del principio de proporcionalidad. Principio general y rector que, como se ha apuntado, limita y modula el conjunto de la actividad administrativa de intervención, de limitación o de policial.
Tal y como hemos venido apuntando, la retirada de vehículos de la vía pública exige, por efecto de tal principio, un plus a la mera constatación de la infracción o del supuesto habilitante, que lleve a la convicción, en función de las circunstancias concurrentes, de que se trata de una medida adecuada y racionalmente admisible para proteger el interés general o derechos de terceros.
La aplicación literalista, no modulada, de la ordenanza puede llevar a retiradas de vehículos ante incumplimientos de escasísima entidad y en circunstancias que no la hacen precisa ni aconsejable. Así, por ejemplo, dado que, en el supuesto de no colocar el tique o distintivo no se condiciona a la comprobación de la persistencia de la infracción durante un tiempo significativo, podrían producirse retiradas a los pocos minutos del estacionamiento, aun cuando el descuido fuese advertido por el propio interesado en un tiempo relativamente breve. O, asimismo, y considerando que un abono mínimo puede consistir en quince minutos, aun aplicando conjuntamente la regla del triple tiempo abonado (ordenanza de movilidad) y del transcurso de dos horas desde su finalización (ordenanza de las zonas de estacionamiento limitado y restringido), podría retirarse un vehículo por un estacionamiento cuyo tiempo no es excesivo, además de imponer la sanción correspondiente. O retirarse vehículos de lugares en un entorno donde existiera un número elevado de plazas vacantes y donde la finalidad de rotación no se ve comprometida.
Según entiende la institución, la finalidad de la potestad de retirada no se corresponde con casos como los expuestos, por más que concurra el supuesto de hecho habilitante, considerado de forma objetiva.
Se ha de insistir en que se está ante una medida que ordinariamente concurre con una multa por la infracción cometida, y que, en principio, no debería tener un carácter punitivo sancionador. Sin embargo, el ejercicio desproporcionado de tal potestad acaba convirtiendo la medida de retirada en una sanción bis (y generalmente más onerosa que la sanción propiamente dicha).
A la vista de todo ello, esta institución sugiere una modificación de la normativa municipal correspondiente, a fin de que la retirada de vehículos por la grúa municipal de las zonas de estacionamiento o limitado se acote en mayor grado, introduciendo la exigencia de circunstancias más cualificadas y que respondan al principio de proporcionalidad.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, en relación con la de vehículos por la grúa municipal de las zonas de estacionamiento o limitado, que apruebe una modificación normativa que acote en mayor grado el ejercicio de la potestad administrativa de retirada, introduciendo la exigencia de circunstancias más cualificadas y que respondan al principio de proporcionalidad.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea