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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q19/809) por la que se recomienda al Departamento de Salud que deje sin efecto la resolución objeto de queja y que reconozca el permiso sin sueldo solicitado por la interesada, al no haber quedado justificada su denegación.

Función Pública

Tema: La disconformidad de la autora de la queja con la denegación por el Departamento de Salud de una solicitud de permiso sin sueldo.

Función pública

Consejera de Salud

Señora Consejera:

1. El 25 de septiembre de 2019 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud, por la denegación del permiso sin sueldo solicitado.

   La interesada exponía que:

   1. Es funcionaria, Auxiliar de Enfermería, con plaza en el Complejo Hospitalario de Navarra, y el 2 de septiembre de 2019 solicitó un permiso sin sueldo de seis meses de duración (dentro del periodo comprendido entre el 2 de octubre de 2019 y el 1 de octubre de 2020, a disfrutar entre el 2 de octubre de 2019 y el 1 de marzo de 2020), al amparo de lo previsto en el Decreto Foral 39/2014, de 14 de mayo, por el que se establecen medidas de reparto de empleo en las Administraciones Públicas de Navarra.
   2. Por Resolución 1637E/2019, de 3 de septiembre, se le denegó su solicitud, invocando el artículo 4.2 del Decreto Foral 39/2014, que dispone que las Administraciones públicas de Navarra podrán limitar el número de permisos a conceder en función de las disponibilidades presupuestarias y de la organización de los servicios.

   3. El objeto de la regulación es la posibilidad por parte de la Administración de adoptar fórmulas para que el personal pueda voluntariamente reducir su jornada y, con ello, propiciar la realización de nuevas contrataciones temporales, generando puestos de trabajo ante la importante tasa de desempleo, con la correspondiente, se entiende, dotación presupuestaria.

      No se cuestiona si se trata de un presupuesto cerrado previsto para la actuación de que se trata, o que tan solo se pueda reconocer el derecho a determinados solicitantes en detrimento de otros. Simplemente se argumenta que en estos momentos no hay disponibilidad presupuestaria.

   4. Hasta la fecha, no hay constancia de la constitución de una Comisión Paritaria que, conforme a lo que se prevé en el señalado decreto foral, tendría funciones de interpretación, seguimiento, vigilancia y desarrollo del contenido del Acuerdo suscrito con la representación sindical, ni que haya informado sobre los principios concedidos y las contrataciones realizadas, ni justificado su repercusión económica.

      A mayor abundamiento, se prevé que si la aplicación de estas medidas supone un menor gasto global en materia de personal, la diferencia se utilizará para la realización de nuevas contrataciones.

      Tan genérica motivación en un acto administrativo roza los límites de la arbitrariedad.

2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

   En el informe recibido, se señala lo siguiente:

   “Mediante Resolución 1637/2019, de 3 de septiembre, de la Directora de Profesionales del Complejo Hospitalario de Navarra, se deniega a doña (…) el permiso solicitado por no haber disponibilidad presupuestaria en el momento de la solicitud del citado permiso.

   El apartado b) del artículo 2 del Decreto Foral 39/2014, de 14 de mayo, por el que se establecen medidas de reparto de empleo en las Administraciones Públicas de Navarra (B.O.N. número 105, de 30 de mayo de 2014) establece, respecto al permiso sin sueldo, que: Se podrá acoger al mismo el personal funcionario y estatutario. Asimismo, también lo podrá solicitar el personal contratado en régimen administrativo que esté ocupando una vacante o una plaza reservada, siempre que su relación de servicio tenga una duración prevista de al menos un año.

   Sin embargo, el apartado 2 del artículo 4 del citado Decreto Foral 39/2014, de 14 de mayo, señala que: Las Administraciones Públicas de Navarra podrán limitar el número de permisos a conceder en función de las disponibilidades presupuestarias y de la organización de los servicios.

   En aplicación de lo anterior, la denegación a doña (…) del permiso sin sueldo solicitado está justificada puesto que en el momento de su solicitud no había disponibilidad presupuestaria.

   En cuanto a la motivación, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 140/2009 de 15 de junio de la Sala Primera, establece que una motivación por remisión o motivación aliunde satisface plenamente las exigencias de motivación que derivan del artículo 24.1 de la Constitución, siempre que queden debidamente exteriorizados los elementos de juicio sobre los que se basa la decisión y su fundamentación jurídica resulte una aplicación no irracional, arbitraria o manifiestamente errónea de la legalidad.

   En este caso la denegación se justifica en la falta de disponibilidad presupuestaria, tal y como se regula en el apartado 2 del artículo 4 del citado Decreto Foral 39/2014, de 14 de mayo.

   En virtud de todo lo expuesto se informa que no procede conceder el citado permiso”.

3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación de un permiso sin sueldo solicitado al amparo del Decreto Foral 39/2014, de 14 de mayo, por el que se establecen medidas de reparto de empleo en las Administraciones Públicas de Navarra.

4. El citado decreto foral tiene por objeto (artículo 1.1) el establecimiento de medidas de reparto del empleo en las Administraciones Públicas de Navarra, adoptando fórmulas para que el personal a su servicio pueda reducir su jornada y, con ello, propiciar la realización de nuevas contrataciones temporales.

   Según se prevé (artículo 1.3), las fórmulas para que el personal pueda reducir su jornada son el permiso sin sueldo y el permiso parcialmente retribuido.

   Tras la regulación de ambas fórmulas (artículos 2 y 3), se contemplan (artículo 4) las condiciones generales de los permisos, en los siguientes términos:

   1. “Los permisos regulados en este Decreto Foral se sujetarán a las siguientes condiciones generales:
      1. Se contará en todo caso con la voluntariedad del personal para acogerse a los mismos.
      2. El periodo de los permisos no generará derecho a vacaciones ni a permiso retribuido por asuntos particulares. Por ello, si el personal ya los hubiera disfrutado, se realizará la oportuna regularización retributiva.
      3. En el supuesto de que, por cualquier causa, el empleado no mantenga su situación de servicio activo durante la duración del permiso, se realizará la oportuna regularización y, en su caso, devolución por el empleado de las retribuciones percibidas en exceso. Se actuará de igual forma en los casos en los que el empleado acceda a otro puesto de trabajo dentro de su Administración; entre otros, por formación-promoción, nombramiento para jefaturas o direcciones, designaciones interinas o comisiones de servicio.
      4. En el supuesto de que el empleado se traslade a otra plaza, se mantendrá el permiso siempre que ello resulte compatible con la organización y las necesidades de la nueva unidad de adscripción.
      5. Los permisos se podrán renovar por el órgano competente para su concesión, siempre que así lo solicite el empleado afectado y se cumplan los requisitos exigidos durante el nuevo periodo.
   2. Las Administraciones Públicas de Navarra podrán limitar el número de permisos a conceder en función de las disponibilidades presupuestarias y de la organización de los servicios”.

5. No existe controversia en cuanto al deber de la Administración de motivar el acto administrativo objeto de queja (denegación de un permiso sin sueldo, acto de carácter limitativo), pero sí en cuanto a su alcance, suscitándose la cuestión de si la concreta motivación aducida por la Administración pública (falta de disponibilidad presupuestaria) es suficiente a tal fin.

   A juicio de esta institución, en el caso que se está analizando, dado el contenido del acto administrativo, la mera invocación de la falta de disponibilidad presupuestaria no resulta suficiente a fin de satisfacer el requisito legal de motivación, pues no da plena razón del proceso lógico seguido.

   A este respecto, se ha de tener en cuenta que, en principio, la concesión de un permiso sin sueldo a un empleado público (a diferencia de lo que sucede con otros actos administrativos, particularmente los de naturaleza subvencional-prestacional), no lleva aparejado, per se, al menos de forma directa y apreciable nítidamente, un gasto para la Administración pública. La concesión del permiso, por conllevar una menor retribución para el funcionario, a priori, supondría un menor compromiso de gasto para el órgano administrativo.

   Cuestión distinta es que, por la finalidad de la norma que nos ocupa o por las necesidades del servicio, la concesión del permiso conlleve otras actuaciones en materia de personal o de organización administrativa, y que, llegado el caso, estas tengan una repercusión económica que puedan generar un mayor gasto, aspecto este que habría de explicarse y concretarse a efectos de justificar suficientemente un acto denegatorio como el dictado.

   Admitir como justificación válida la sola, y genérica, referencia a la falta de disponibilidad presupuestaria (sin ni siquiera citar cuál sería el crédito presupuestario agotado), en un acto como el que nos ocupa (menor prestación y retribución), a juicio de esta institución, no permite controlar si la decisión es fundada o arbitraria.

6. Además de lo anterior, se ha de considerar que el artículo 4.2 del decreto foral aplicado dispone:

   Las Administraciones Públicas de Navarra podrán limitar el número de permisos a conceder en función de las disponibilidades presupuestarias y de la organización de los servicios.

   No apreciamos que la citada norma establezca (de forma directa) una causa de denegación de los permisos. Lo que contiene la norma citada es una habilitación para predeterminar cuántos permisos (el número) podrán concederse (a conceder) por la vía que contempla el decreto foral.

7. A la vista de todo ello, considerando que asiste la razón a la autora de la queja, ha de recomendarse que se deje sin efecto el acto denegatorio y que se reconozca el derecho al permiso solicitado (a fin de que decida si todavía desea disfrutarlo, pues el periodo de concesión solicitado ya ha quedado afectado).

8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

   Recomendar al Departamento de Salud que deje sin efecto la resolución objeto de queja y que reconozca el permiso sin sueldo solicitado por la interesada, al no haber quedado justificada su denegación.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea