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Agricultura, Comercio, Industria y Turismo
Tema: La disconformidad de una sociedad de corralizas con un requerimiento realizado por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Localpor el de desafectación de los bienes de su titularidad a los efectos de la eventual ejecución de un proyecto de instalación de parques eólicos.
Agricultura y ganadería
Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local
Señora Consejera:
El 28 de marzo de 2019 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], presidente de la Sociedad de Corralizas y Electra de Artajona, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, referente a un informe de la Sección de Comunales, del 12 de septiembre de 2018.
En el citado informe (informe previo a ocupación de bienes asimilados a comunales
), emitido en el marco de un procedimiento en el que se promueve la instalación de determinados parques eólicos, se dispone, en lo que ahora interesa, lo siguiente:
Recabamos a la Sociedad de Corralizas y Electra de Artajona para que tramite la correspondiente desafectación de estos bienes asimilados a comunal a través de esta Sección de Comunales, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y en el Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra
.
Previamente, se señala en dicho informe que la sociedad tiene la consideración de Institución Tradicional fundada en aprovechamiento con carácter comunal
, por lo que le sería aplicable lo previsto en la disposición adicional 10.2 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.
La sociedad interesada discrepaba con tal calificación y, por ende, con la limitación que se deriva de la misma, esto es, con el requerimiento de desafectación de que trae causa la queja.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 24 de abril de 2019 se recibió la respuesta de dicho departamento. La misma incluye un informe de la Sección de Comunales del Servicio de Infraestructuras Agrarias, del 17 de abril de 2019, en el que, tras formularse una serie de consideraciones sobre el asunto, se viene a concluir:
Por consiguiente, el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local lo que hace en el informe de 12 de septiembre de 2018 es exigir el cumplimiento de la normativa vigente conforme a la documentación que presentó la citada Sociedad para ser considerada como Institución Tradicional fundada en aprovechamientos de carácter comunal
.
Se acompañan a dicho informe, a modo de antecedentes que sustentarían el criterio que se sostiene, los siguientes documentos:
Un informe de la Sección de Comunales, del 11 de marzo de 2005, que da respuesta a una consulta planteada por el presidente de la sociedad autora del queja relativa a la posibilidad de sea la propia Sociedad la que explote directamente sus bienes en lugar de adjudicarlo mediante subasta entre sus vecinos, que era la forma en que venían siendo adjudicados sus bienes
.
En dicho informe, se expone que “a la vista de la documentación aportada por la Sociedad, su justificación de cómo se realizaban estos aprovechamientos, a los que tenían derecho todos los vecinos de Artajona, se ha considerado desde el Servicio de Infraestructuras Agrarias que a la Sociedad de Corralizas y Electra de Artajona se le puede considerar como una de las Instituciones tradicionales incluidas en el artículo 54.3 y por tanto excluida de las limitaciones a que hace referencia el propio artículo 54 citado, consideración que os llegará en breve mediante una comunicación de la Directora del Servicio.
Sin embargo, si el planteamiento actual de la sociedad es no seguir adjudicando como hasta ahora, sino aprovechar sus bienes mediante la explotación directa por la propia Sociedad, entonces estaríamos en un supuesto distinto, y ya no podría considerarse como una institución tradicional excluida de las limitaciones sobre la superficie máxima a transformar, las que le serían plenamente aplicables como persona jurídica no excluida”.
ser considerada una Institución Tradicional fundada en aprovechamientos de carácter comunal y prevista en la disposición adicional décima y, por consiguiente, beneficiarse de la exclusión de los límites máximos a transformar en regadío. En el citado escrito, se insta a la sociedad a realizar una modificación de sus estatutos, a fin de que se le reconozca tal consideración y, consecuentemente, se le apliquen las reglas especiales previstas para las instituciones tradicionales.
Como ha quedado reflejado, el acto administrativo objeto de queja –que constituye, materialmente, un requerimiento de desafectación de los bienes de titularidad de la sociedad interesada, a los efectos de la eventual ejecución de un proyecto de instalación de parques eólicos- se funda en la consideración de la Sociedad de Corralizas y Electra de Artajona como entidad sometida a la Ley Foral de la Administración Local de Navarra y, más concretamente, a lo previsto en la disposición adicional décima de dicha norma legal.
El Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, considera que se está ante una institución tradicional fundada en aprovechamiento comunal de las contempladas en la citada disposición y, por ello, estima aplicable el régimen limitativo que se deriva de tal consideración en materia de bienes comunales.
La Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra, establece, en su artículo 3, que, además de los municipios, tienen también la condición de entes locales de Navarra:
(…)
c) La Comunidad de Bardenas Reales de Navarra, la Comunidad del Valle de Aezkoa, la Mancomunidad del Valle de Roncal, la Universidad del Valle de Salazar, la Unión de Aralar y el resto de corporaciones de carácter tradicional titulares o administradoras de bienes comunales existentes a la entrada en vigor de esta ley foral
.
La disposición adicional décima de dicha ley foral prevé:
A las Instituciones citadas en los apartados segundo y tercero de la Ley 43 de la Compilación del Derecho Privado Foral de Navarra y otras tradicionales fundadas en aprovechamiento con carácter comunal, les será de aplicación lo dispuesto en la presente Ley Foral sobre aprovechamientos con carácter supletorio y en lo que no se oponga a sus regímenes respectivos, continuando rigiéndose por sus propios Reglamentos, Ordenanzas, Cotos, Paramentos, Convenios, Acuerdos, Sentencias o Concordias. Sí estarán sujetas a lo dispuesto respecto a los actos de desafectación y disposición entendida la referencia a las corporaciones por la de sus respectivos órganos de gobierno”.
Por su parte la Ley 43 de la Compilación del Derecho Privado Foral de Navarra, a la que se remite la anterior disposición, de acuerdo con la redacción anterior a la dada por la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo, establecía que:
“Además de las instituciones cuya personalidad jurídica se halla reconocida por las leyes, la tienen igualmente por antigua costumbre:
Patronatos mere legosde los Santuarios, Ermitas, Cofradías y similares, sin perjuicio de la condición que les conceda el Derecho canónico.
Por otras instituciones tradicionales fundadas en aprovechamiento con carácter comunal
(referencia contenida en la disposición adicional décima) han de entenderse aquellas análogas o similares a las expresamente citadas en la Ley 43, apartado segundo y tercero, de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, y, en su caso, en el artículo 3 c) de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra (Comunidad de Bardenas Reales, Valles de Roncal y Salazar, etcétera).
Se estaría ante una cláusula residual, incluida en la ley foral para acoger a otras entidades tradicionales titulares o administradoras de bienes comunales, distintas de las citadas expresamente por el legislador, pero similares a ellas.
entes locales de Navarra, y por ello quedan sometidos al régimen que dimana de la Ley Foral de Administración Local de Navarra, siquiera parcial (materia de aprovechamientos) y supletoriamente (son prevalentes sus propios reglamentos, cotos, convenios, concordias, etcétera).
fundadas en aprovechamiento con carácter comunal).
tradicional, son preexistentes a la Ley Foral de Administración Local, que viene a reconocerlas y a someterlas de manera limitada a la misma -particularmente significativa en tal sentido a la referencia del artículo 2, letra c), último inciso, a las corporaciones
existentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley foral-.
De acuerdo con la Ley Foral 6/1990, son bienes comunales aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos
(artículo 98.2).
Los bienes comunales, con arreglo a dicha ley, tienen la consideración de bienes de dominio público
(artículo 99.2).
Dispone la misma norma (artículo 100) que los bienes de dominio público y los comunales, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, y no están sujetos a tributo alguno
.
Y, respecto a las agrupaciones tradicionales contempladas en el artículo 3.1, letra c), el artículo 45.2 establece que en el ámbito de las materias propias de su competencia, tendrán las potestades y prerrogativas reconocidas a los municipios
, con una serie de particularidades.
De los anteriores preceptos se concluye que, en la medida en que se está ante corporaciones titulares o administradoras de bienes comunales, o, siguiendo el tenor de la disposición adicional décima, fundadas en aprovechamientos comunales
, este tipo de entidades están dotadas de las potestades y prerrogativas previstas en relación con el domino público y los bienes comunales, y, en tal sentido, del privilegio de autotutela que caracteriza a la Administración pública.
En relación con este tipo singular de entes de locales, se ha señalado (Comentarios a la Ley Foral de Administración Local de Navarra
) que “el profesor NIETO explica con sumo acierto el surgimiento de estas comunidades tradicionales, consumadas en un iter histórico que constituye una especialidad en la configuración final de las relaciones actuales entre el ente público titular y los bienes comunales. Si en el caso de los municipios y concejos, caso más general, el común de los vecinos como grupo social no institucionalizado se ve sucedido en la titularidad de los bienes comunales por una entidad corporativa con personalidad propia –el municipio- que se subroga en los derechos de aquel, las cosas discurren de otro modo en el caso de las comunidades tradicionales. En tal supuesto, del primitivo grupo social vecinal surgen diversos municipios o concejos, pero ninguno de ellos es lo suficientemente fuerte como para apoderarse de los bienes comunales, por lo que –junto a aquellos- nace una personalidad jurídica distinta, la Comunidad, heredera del antiguo común de los vecinos, con la única finalidad de administrar (en el sentido más amplio del término) esta clase de bienes, sin que los derechos vecinales se vean afectados (…).
Las instituciones tradicionales son, en primer lugar, las enunciadas en los números 2 y 3 de la Ley 43 del Fuero Nuevo, es decir el Noble Valle y Universidad de Baztan, las Juntas Generales de los Valles de Roncal y Salazar y la Junta de Bardenas Reales, y, en segundo lugar, cualquier otra fundada en aprovechamientos con carácter comunal, lo cual pone de relieve que lo determinante será el aprovechamiento de esta índole y no el dominio sobre los bienes, que puede corresponder a otro ente público o incluso a particular. En este segundo grupo se encuentran la Comunidad del Valle de Aézkoa, nominada en el artículos 3.c), y otras no designadas expresamente en la Ley, entre las que, a título simplemente enunciativo, podemos enumerar la Unión de Aralar, Comunidad del Monte de Limitaciones, Comunidad de la Sierra de Lóquiz, etc.
La configuración actual de estas Comunidades es fruto de un diverso desarrollo consuetudinario y localista, que impide reconducir su variado régimen jurídico a unos trazos generales aplicables a todas ellas. Por el momento, ni siquiera se cuenta con una catálogo acabado que comprenda a todas ellas, aunque –como precisa NIETO- el reconocimiento de su existencia y personalidad (derivado en el régimen común de los artículos 37 del TRRL, 39 del RPDT y 141 del ROF) puede amparar incluso a aquéllas que no tienen denominación específica ni conciencia sobre su personalidad (…).
Los principios nucleares que inspiran la regulación del patrimonio comunal general –contenidos en la Norma Suprema, LBRL y LFAL- han de ser de entera aplicación a estas comunidades fundadas en aprovechamientos de carácter comunal.Y, así,
Como consecuencia de su afectación al disfrute comunal y de su inalienabilidad, los actos de disposición sobre estos bienes requieren la previa tramitación de un expediente de desafectación, conforme a lo establecido con carácter general para cualesquiera bienes comunales. Así se reconoce en el número 2, in fine, de la Disposición Adicional que comentamos, al declararse la sujeción a lo dispuesto en la LFAL respecto a los actos de desafectación y disposición
.
El inciso final de esta declaración entendida la referencia a las corporaciones por la de sus respectivos órganos de gobierno
, no resulta muy afortunada, ya que –por una parte- estas Agrupaciones tradicionales son también corporaciones incluso en su aspecto organizativo y, por otra, el artículo 140 LFAL -de fundamental aplicación en materia de desafectación- en ningún caso se refiere a corporaciones, sino tan solo a entidades locales. De cualquier forma, el sentido de la expresión es obvio, atribuir la competencia de los órganos de la Agrupación que, conforme a sus normas, la ostenten, normalmente las Juntas Generales.
En el caso de la Sociedad de Corralizas y Electra de Artajona, a la vista de la información que aportada al expediente y, en particular, de la escritura constitutiva de la sociedad, del 12 de abril de 1913, no se concluye que se esté ante una institución tradicional de las previstas en la Ley Foral de la Administración Local de Navarra.
No se aprecia que dicha sociedad se constituyera para ostentar la titularidad o la administración de bienes comunales
(sucediendo en esta función pública a un grupo vecinal o entidad preexistente), ni que se esté ante una entidad o corporación local sometida a la legislación de régimen local, ni tampoco que dicha sociedad esté dotada de las potestades y prerrogativas propias de la Administración pública, consustanciales al régimen de los bienes comunales.
La mencionada sociedad tendría una naturaleza jurídica civil, y de esa misma naturaleza (no demaniales, ni comunales) serían los bienes detentados por la misma, como resultado de un devenir que tiene su origen en las leyes de desamortización de 1865 (venta de bienes por parte del Estado) y que se explica en detalle en la citada escritura y en la queja.
Podría llegar a considerarse que, en el destino dado a tales bienes de la sociedad, o a parte de los ellos -se aprecia, dicho en síntesis, una vocación de que los mismos reporten beneficio al pueblo de Artajona-, existen ciertos elementos comunes, análogos o parecidos al propio del destino de los bienes comunales. Sin embargo, esto no es determinante a efectos de la cuestión que nos ocupa, pues, en todo caso, ello respondería a la libre voluntad de los partícipes de la sociedad, y no tanto a la propia naturaleza u origen de la entidad, ni los bienes de que es titular, que, como se ha señalado, no son comunales.
Lo informado por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local con ocasión de la queja, en nuestro criterio, no justifica la conclusión que sostiene el órgano administrativo.
La consideración de la sociedad como agrupación tradicional, a juicio de esta institución, y de acuerdo con lo razonado, no puede depender de cuál sea la voluntad actual o reciente de dicha entidad (se citan actuaciones de los años 2005-2010, como antecedente del acto ahora objeto de queja), ni del libre sometimiento al régimen legal a través de una modificación estatutaria, ni tampoco de cuál sea la decisión societaria sobre la modalidad de aprovechamiento o utilización de los bienes de su titularidad.
No se está, a criterio de esta institución, ante una cuestión que pueda depender de la autonomía de la voluntad de la sociedad, pues en la calificación legal de este tipo de entidades locales tradicionales
subyace el reconocimiento de una realidad preexistente a la ley, y el sometimiento, no disponible, a un determinado régimen legal, que deriva de la titularidad o administración de bienes públicos, de carácter comunal.
institución tradicional fundada en aprovechamiento de con carácter comunal.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que deje sin efecto el requerimiento de desafectación de bienes dirigido a la sociedad autora de la queja, al no apreciarse que la misma tenga la condición de institución tradicional fundada en aprovechamiento de con carácter comunal
, en el sentido que prevé la Ley Foral de la Administración Local de Navarra.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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