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Seguridad ciudadana
Tema: La interposición de una sanción por el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña por orinar en la vía pública, sin que se hubiese procedido a su identificación en el momento de producirse los hechos.
Seguridad ciudadana
Alcalde de Pamplona-Iruña
Excmo. Señor alcalde:
El 28 de diciembre de 2018 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, por la interposición de una denuncia como consecuencia de orinar en la vía pública.
En dicho escrito, exponía que:
Además, no ha recibido ninguna notificación de la denuncia, ni ha tenido conocimiento de la misma hasta que el 18 de diciembre de 2018, al acudir a su entidad bancaria, se le informó de que tenía un embargo de 79 euros del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña.
Acudió al Ayuntamiento para informarse al respecto, siéndole comunicado que dicha retención se debía al impago del impuesto de circulación. A su vez, se le indicó que constaba otro pago pendiente de 315 euros, cuya procedencia era de la Policía Municipal.
Al no serle notificada la denuncia en su domicilio, ni tampoco haberse puesto en contacto con él mediante vía telefónica, se le ha impedido la oportunidad de recurrirla o de beneficiarse del descuento por pronto pago.
Por lo expuesto, solicitaba que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña proceda a dejar sin efecto la denuncia número 2049261 por defecto en la notificación, o, de forma subsidiaria, que se le permita beneficiarse del descuento.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada, así como una copia del expediente sancionador tramitado.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“PRIMERO.
Como cuestión previa hay que indicar que el escrito presentado como queja ante el Defensor del Pueblo contiene alegaciones propias de un recurso administrativo frente a un acto o Resolución de una Administración pública al referirse a cuestiones jurídicas (negación veracidad denuncia formulada por agentes de la Autoridad o incorrecta tramitación del expediente sancionador) que de una queja por funcionamiento incorrecto de los servicios de una Administración pública.
SEGUNDO.
Al margen de lo anterior y del expediente administrativo se desprende que el origen y tramitación del mismo ha sido correcto.
En cuanto a la cuestión fáctica hay que indicar que el interesado ni siquiera niega los hechos denunciados, sino que se limita a ponerlos en duda sin aportar prueba alguna.
Frente a ello nos encontramos con una denuncia formulada por agentes de la Autoridad en el cumplimiento de sus funciones que no tienen interés personal en el asunto y que adjunta un parte ampliatorio del que se desprende que vieron personalmente al interesado orinar en la vía pública, el motivo por el que no le denunciaron en el momento, y como, poco después, cuando se para un vehículo para realizar a su conductor la prueba de alcoholemia, reconocen sin ninguna duda al mismo como a la persona que poco antes habían visto orinando en la vía pública por lo que extienden el correspondiente boletín de denuncia y lo notifican al interesado.
Por ello y a tenor del art. 77.5 de la Ley 39/2015 se deben tener por acreditados los hechos denunciados.
En cuanto al procedimiento sancionador se ha seguido escrupulosamente el legalmente aplicable, concretamente el fijado en el art. 17 de la Ordenanza municipal reguladora del procedimiento sancionador en materia de policía administrativa al tratarse de una infracción leve, así como lo establecido en materia de notificaciones por la Ley 39/2015.
Así, el acuerdo de inicio del expediente sancionador se intenta notificar en el domicilio expresamente indicado por el interesado, concretamente el indicado al notificarse el boletín de denuncia.
El intento de notificación personal es infructuoso por desconocido
por lo que en virtud del art. 44 de la Ley 39/2015 se procedió a su notificación mediante anuncio publicado en el BOE.
Tras no presentarse alegaciones, ni aportarse o proponerse prueba alguna, se dictó Resolución sancionadora que se notificó de la misma forma que el inicio del expediente sancionador.
Tras no interponerse recurso alguno contra la sanción, la misma alcanzó firmeza en vía administrativa siendo ejecutable a tenor del art. 90.3 de la Ley 39/2015 y abriéndose el periodo de pago voluntario de la misma de un mes como recoge el art. 21.4 del Decreto Foral 177/2001 por el que se aprueba el Reglamento de Recaudación de la Comunidad Foral de Navarra y no abonándose en dicho periodo se inició el procedimiento de apremio como indica el art. 21.5 del mismo Decreto Foral.”
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la tramitación de un expediente sancionador para determinar la culpabilidad del interesado en la comisión de una infracción contemplada en la Ordenanza municipal sobre promoción de conductas cívicas y protección de espacios públicos del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña. Concretamente, al autor de la queja se le considera responsable de la infracción leve prevista en el artículo 36.e) de dicha Ordenanza, por haber orinado en la vía pública.
El autor de la queja afirma que la primera vez que tuvo conocimiento de dicho expediente sancionador fue con ocasión de la notificación de un embargo practicado por impago del impuesto de circulación, lo que le ha ocasionado indefensión, ya que en el momento en el que se enteró de la multa impuesta el procedimiento sancionador ya se había terminado (el expediente se encontraba ya en fase de apremio), perdiendo así la oportunidad de recurrirla o de beneficiarse del descuento por pronto pago.
El Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, por su parte, considera que el expediente se ha tramitado correctamente, al haberse intentado realizar todas las notificaciones en el domicilio indicado por el interesado y en el Boletín Oficial del Estado, sin que el interesado haya presentado alegaciones, propuesto pruebas o interpuesto el correspondiente recurso administrativo. Asimismo, el ayuntamiento remite una copia del expediente sancionador tramitado.
En el informe municipal remitido con ocasión de la queja, resulta un hecho admitido que el interesado no fue identificado en el momento de producirse los hechos de los que se le considera responsable, habiendo sido denunciado posteriormente con ocasión de un control de alcoholemia, al juzgar los agentes que se trataba de la misma persona a la que habrían visto orinando en la vía pública anteriormente.
El autor de la queja cuestiona que los agentes tuvieran conocimiento con seguridad de que era él la persona infractora, y no da crédito a que no se identificara en ese momento a la persona que orinaba en la vía pública.
Existiendo diferentes versiones sobre unos hechos que no fueron determinados en el momento de producirse, sino que se produjo la denuncia en un momento posterior, sin continuidad en la actuación policial (los agentes reconocen que fueron a otro servicio) y con ocasión de un control de alcoholemia, el esfuerzo probatorio en la identificación del responsable de dichos hechos por parte de la Administración debe requerir una mayor intensidad. Así, no puede considerarse suficiente la aportación de la declaración de los agentes que identifican como presunto autor del hecho de orinar en la vía pública al interesado, en un lugar y en un momento de la noche distintos.
En relación con la prueba de los hechos mediante declaraciones de agentes de la autoridad incorporadas a los correspondientes documentos, y con su incidencia sobre el derecho a la presunción de inocencia que limita la potestad sancionadora, el Tribunal Constitucional ha modulado el valor probatorio de aquellas, viniendo a concluir que deben ser ponderadas en función del conjunto de circunstancias concurrentes y que no necesariamente constituyen una prueba definitiva de los hechos (iuris et de iure).
En este sentido, en la Sentencia 14/1997, de 28 de enero, del Tribunal Constitucional, se señala:
“Con carácter general, en la STC 76/1990 declaramos que «no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales sean administrativas..., pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio» (fundamento jurídico 8.º B).
Estos principios generales no impiden que las actas de infracción, donde los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, sean consideradas como medios de prueba, capaces de destruir, en su caso, la presunción de inocencia que protege a todo ciudadano. Así lo manifestó la citada STC 76/1990, añadiendo que lo que exige el respeto a los derechos que declara el art. 24 CE no es negar todo valor probatorio a las actas, sino modular y matizar su eficacia probatoria. Sería incompatible con la Constitución «una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza de los documentos de la Inspección», o que se dispensara «a la Administración, en contra del derecho fundamental a la presunción de inocencia, de toda prueba respecto de los hechos sancionados» (STC 76/1990, fundamento jurídico 8.º B)”.
Por su parte, la Sentencia 161/2016, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, recoge:
“Al respecto, sin embargo, se precisa de forma reiterada en nuestra jurisprudencia desde la inaugural STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8 b), que si bien las constataciones documentales por funcionarios tienen un valor probatorio que va más allá de la denuncia, está excluida absolutamente su eficacia como una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza del contenido de los documentos. Se parte, por el contrario, de que el acta constituye un primer medio de prueba –que aporta la Administración– sobre los hechos que consten en ella, cuyo valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la prueba (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8; 14/1997, de 28 de enero ( RTC 1997, 14 ) , FJ 7; 169/1998, de 21 de julio ( RTC 1998, 169 ) , FJ 2, y 35/2006, de 13 de febrero, FJ 6). Esa doctrina se ha proyectado no sólo a las actas o diligencias de inspección stricto sensu contempladas en una normativa sectorial específica de las que se ocupaba la STC 76/1990, sino, en general, «a las actuaciones administrativas, formalizadas en el oportuno expediente» (STC 212/1990, de 20 de diciembre, FJ 4), incluidas las «declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad» (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 11). Incluso cuando se ha anclado normativamente al art. 137.3LPC aquí discutido, como ocurrió en el análisis de la eficacia probatoria de los boletines de denuncia de los agentes de la policía local (STC 35/2006, de 13 de febrero, FJ 6), se ha destacado que el valor probatorio que ese precepto atribuye a esos documentos sigue las pautas señaladas en la STC 76/1990. Su valor estriba en ser una forma de iniciación del procedimiento y en aportar una prueba de cargo, que debe ser objeto de valoración junto con el resto de pruebas practicadas en el mismo plano y conforme a los mismos criterios de racionalidad, pudiendo ser prueba de cargo suficiente en vía administrativa, pero también en vía contencioso-administrativa sin necesidad de reiterarse, colocando al administrado en la tesitura de tener que abandonar su pasividad para evitar su sanción, que es lo que le permite la presunción de inocencia en tanto no exista esa prueba de cargo.
En síntesis, a la luz de esta jurisprudencia constitucional, parece incontrovertido que los partes y boletines no son meras denuncias en el ámbito administrativo y contencioso administrativo, sino medios probatorios admisibles que pueden ser suficientes, en atención a las circunstancias del caso, para enervar la presunción de inocencia. Pero ese reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los funcionarios sería inconstitucional, por vulnerar el derecho a la presunción de inocencia, si llega al extremo de otorgarle «una fuerza de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se impusiera –incluso al margen de toda contraria alegación o probanza– sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente » (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 11; citándola, STC 243/2007, de 10 de diciembre ( RTC 2007, 243 ) , FJ 4). En línea con tales parámetros, la aceptación del parte informativo penitenciario como medio de prueba que puede ser suficiente está sujeta a la premisa de su juego en un contexto contradictorio donde opera la libre valoración de la prueba, sin que ostente un valor prevalente o, mucho menos, se presuma su suficiencia, que dependerá de las circunstancias (STC 66/2007 siguiendo a la STC 192/1987; también al respecto, SSTC 9/2003, de 20 de enero ( RTC 2003, 9 ) , FJ 4; 91/2004, de 19 de mayo ( RTC 2004, 91 ) , FJ 6, y 316/2006, de 15 de noviembre ( RTC 2006, 316 ) , FJ 5)”.
En el caso que nos ocupa, según se aprecia, el interesado cuestiona que los agentes tuvieran conocimiento con seguridad de que era él la persona infractora, y no da crédito a que a la persona que orinaba no se le identificara en ese momento
A la vista de que no se identificó al interesado en el momento de producirse los hechos, sino que se le denunció después, y a falta de pruebas adicionales a lo reseñado por los agentes en la denuncia, esta institución estima que no ha quedado enervada la presunción de inocencia del expedientado. La admisión, en las concretas circunstancias en que se produce el caso, de lo declarado por los agentes, aisladamente, sin otros apoyos probatorios adicionales, como un elemento suficiente para sancionar, colocaría al interesado en una situación de práctica indefensión.
Por ello, esta institución considera necesario recomendar al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña que revoque la sanción objeto de queja, al no haberse identificado al interesado en el momento de la presunta comisión de la infracción y no poder considerarse probados los hechos imputados.
A tal efecto, el artículo 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que las Administraciones públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico
.
El acto que constituye el objeto de queja es un acto desfavorable y de gravamen para el interesado. Además, en el presente caso, tampoco concurre ninguna de las limitaciones que impedirían dicha revocación.
Por tanto, la sanción impuesta puede ser revocada por el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña sin mayor dificultad, y, en este caso, atendidas las circunstancias reflejadas, según entiende esta institución, debe procederse en tal sentido.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña que revoque la sanción objeto de queja, al no haberse identificado al interesado en el momento de la presunta comisión de la infracción y no poder considerarse probados los hechos imputados.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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