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Bienestar social
Tema: La disconformidad del autor de la queja con un requerimiento efectuado por el Departamento de Derechos Sociales del pago de una deuda, en concepto de complemento del coste de una plaza que ocupó un familiar en una residencia.
Bienestar social
Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales
Señor Consejero:
El 26 de octubre de 2018 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Derechos Sociales, referente a una reclamación de cantidad por la estancia de un familiar en Residencia Solidaridad, de Castejón.
En dicho escrito, exponía que:
En caso de decisión voluntaria de finalización de la estancia en el centro, ésta será comunicada en administración con una antelación mínima de 15 días (…).
Habían recibido una reclamación de 440,52 euros, por la deuda contraída con la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, en concepto de complemento del coste de plaza durante la estancia de su familiar en el centro.
Solicitaban que se estimen las reclamaciones interpuestas y se deje sin efecto la reclamación de 440,52 euros.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
"Por Resolución 2161/2011, de 24 de junio, de la Subdirectora de Promoción de Autonomía Personal y Prevención de la Dependencia, se reconoció a doña (…), su situación de dependencia en grado de Dependiente Moderado.
Por Resolución 2183/2015, de 26 de noviembre, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, se concede a la interesada, de conformidad con la disposición final primera que de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, que establece la aplicación progresiva de la misma, una ayuda económica para la atención en el domicilio a las personas dependientes.
Con fecha 22 de marzo de 2018, la interesada ingresó en la Residencia Solidaridad de Castejón para una estancia temporal encaminada a la recuperación de movilidad y rehabilitación, después de un accidente doméstico, que necesitó ingreso hospitalario.
El Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de ámbito general, recoge como recurso garantizado en el área de la Dependencia, el servicio de ingreso temporal en residencia para personas mayores, que tiene como objeto el servicio prestado en establecimiento residencial para ofrecer durante un periodo de tiempo limitado atención integral a las necesidades básicas, terapéuticas, de rehabilitación y socioculturales, con el fin de facilitar la permanencia en el entorno habitual y de apoyo a las personas cuidadoras. Este servicio da respuesta a diferentes situaciones transitorias, tanto del cuidador principal (enfermedad, ingreso hospitalario u otras necesidades u obligaciones personales) como del usuario (recuperación de una intervención quirúrgica, enfermedad grave, ingreso temporal de convalecencia), teniendo una duración, en este último supuesto, de hasta tres meses por recuperación de la persona beneficiaria y/o ingreso sanitario de la persona cuidadora, estando previsto el copago del servicio por parte de los usuarios.
Las condiciones reguladoras y procedimiento de acceso al servicio de ingreso temporal vienen establecidas, en términos similares a la Cartera de Servicios Sociales, en la Orden Foral 336/2009, de 12 de noviembre, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte.
Desde el punto de vista del copago del servicio, el artículo 5 de la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, que regula la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios por estancia en centros para la tercera edad, establece que a las estancias temporales y de respiro familiar se aplicarán los mismos principios de contribución económica y de progresividad contemplados en los artículos 2 y 4 de la misma, sin la obligatoriedad de constituir garantías personales sobre los bienes de la persona usuaria, lo que en la práctica supone que estas estancias temporales no generan deuda, al margen de la obligatoriedad del pago de la tarifa conforme a la capacidad económica del usuario.
Sin perjuicio de lo señalado tanto en el Decreto Foral de Cartera de Servicios Sociales como en la Orden Foral referenciada, y desde el punto de vista del Sistema de Servicios y Prestaciones de Atención a la Dependencia, el acceso a un servicio de ingreso temporal no supone un cambio de prestación o servicio, no siendo necesaria la revisión del Programa de Atención Individual lo que, en el caso concreto de doña (…), le permitió seguir percibiendo la ayuda económica para la permanencia en el domicilio, hasta el momento de la concesión del servicio de atención residencial permanente, con el que resulta incompatible.
Por otra parte, la normativa reguladora del servicio de ingreso temporal establece el periodo máximo de concesión, sin que en ningún caso obligue a agotar el mismo, máxime cuando existe, la voluntad de acceder a un servicio residencial de carácter permanente.
El 18 de mayo de 2018 la interesada solicitó el acceso a una plaza residencial permanente; solicitud que implica un cambio de una prestación económica a un servicio, y obliga a la revisión del Programa de Atención Individual.
El artículo 25.2 de la Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero, por el que se regula el procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia, en relación a la efectividad de las revisiones de los Programas de Atención Individual, señala que si la modificación afecta a la cuantía de una prestación económica o a su extinción, sus efectos se producirán a partir del día primero del mes siguiente al que se haya producido la variación de circunstancias que han dado lugar a la modificación o extinción.
En este caso, el servicio de atención residencial garantizada para personas mayores, se concedió por Resolución 3984/2018, de 21 de junio, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas, con fecha de efecto de 1 de junio de 2018, primer día del mes siguiente a la fecha en la que se solicitó el cambio de prestación a servicio.
El artículo 8 de la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, que regula la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios por estancia en centros para la tercera edad, dispone que las personas usuarias que no abonen con su aportación económica mensual la totalidad del precio generarán una deuda con el Instituto Navarro de Bienestar Social, por la cantidad resultante de la diferencia entre su aportación y el precio fijado por este organismo para sus centros propios o concertados.
Por su parte, el artículo 11 de esta misma Ley Foral señala que las personas perceptoras de esta prestación estarán obligadas a reintegrar al Instituto Navarro de Bienestar Social, en la forma establecida en esta norma, la cantidad resultante de la diferencia entre su aportación y el precio fijado por este organismo para sus centros propios o concertados. El resto de la cantidad prestada, en consecuencia, no deberá reintegrarse.
Para asegurar este reintegro, se les exigirá la constitución de garantías reales o personales, en cualquiera de las formas establecidas en derecho.
Doña (…), ocupó una plaza concertada en la Residencia Solidaridad de Castejón del 1 al 19 de junio, fecha de su fallecimiento.
La tarifa pública para la plaza residencial que ocupaba la interesada en función de su grado de dependencia, Dependencia Moderada, era de 1.391,71€/mes, permitiendo su capacidad económica una aportación de 696,17€/mes, generando una deuda por importe de la diferencia entre su aportación y la tarifa pública, aportación y deuda que se redujeron en este caso proporcionalmente a los días de ocupación efectiva de la plaza.
Conforme al artículo 17 de la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, para las personas usuarias que tengan deuda acumulada, esta será exigible desde el momento en que, por cualquier causa, cese la prestación del servicio, o en el momento en que la deuda supere las garantías aportadas; en este caso, desde el momento del fallecimiento de la interesada.
Finalmente, en relación con otras cuestiones planteadas por don […], sobre la procedencia o no del dictado de la Resolución de concesión del servicio de ingreso temporal, una vez fallecida la interesada, debe recordarse que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea la forma de iniciación (artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común), exceptuándose de esta obligación únicamente los supuestos de terminación convencional, así como los procedimientos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración; circunstancias que no concurren en este caso”.
Como ha quedado reflejado, la quejase presentaen relación con las actuaciones del Departamento de Derechos Sociales seguidas con posterioridad al fallecimiento de la interesada, que se produjo el 19 de junio de 2018.
Las citadas actuaciones traen causa del ingreso de la interesada en la Residencia Solidaridad de Castejón el 22 de marzo de 2018, para una estancia temporal de tres meses, y tras haberse solicitado por esta una plaza residencial definitiva en el centro a mediados de mayo de 2018 (se expone en la queja que lo pretendido era acceder al servicio definitivo tras la expiración del periodo de estancia temporal).
Las actuaciones se concretaron, por lo que ahora interesa, en lo siguiente:
La reclamación a la familia de una deuda por importe de 440,52 euros, mediante escrito del 9 de octubre de 2018 (inicio del procedimiento de reclamación), que obedece al periodo en que la interesada habría tenido reconocida la plaza residencial definitiva (del 1 de junio de 2018 hasta el 19 de junio de 2018, fecha del fallecimiento).
Este último acto administrativo constituye el precedente inmediato de la queja.
Por parte del Departamento de Derechos Sociales, se ha emitido el informe que se ha transcrito, en el que se viene a defender la conformidad a derecho de las actuaciones.
Una plaza definitiva en el centro -a fin, se explica, de permanecer en el mismo tras la finalización de la estancia temporal-, es decir, la adjudicación de un servicio de carácter personal.
Fallecida la interesada el 19 de junio de 2019 y estando en tramitación los respectivos procedimientos administrativos, en nuestro criterio, procedía poner fin a los mismos, por imposibilidad material de continuarlos, resolviéndose en este sentido (o dejando sin efecto los actos en sentido contrario, si el fallecimiento no era conocido para el órgano administrativo, lo que podría haber sucedido en el caso de la resolución del dictada dos días después de tal fallecimiento).
Se ha de tener en cuenta que, en uno y otro procedimiento, por razón de su objeto y finalidad (un reconocimiento personal y un servicio público), el fallecimiento de la interesada determinaba tal consecuencia, al no tratarse de una relación jurídica transmisible.
La cuestión carecería de especial trascendencia sustantiva (más allá de que pueda considerarse incorrecto e inadecuado autorizar el acceso a servicios públicos de una persona ya fallecida, especialmente si el fallecimiento ya era conocido) si a tales actuaciones no se anudaran efectos perjudiciales o gravosos para los interesados.
Pero no es el caso, pues, según se comprueba, la reclamación de deuda que finalmente ha determinado la queja se funda en el acto de reconocimiento del derecho a la plaza residencial definitiva, dictado el 21 de junio de 2018 y con efectos del 1 de junio del mismo mes.
Se está, en este caso concreto, ante una resolución de efectos retroactivos y que no tiene ninguna consecuencia favorable para la interesada (entonces ya fallecida), sino desfavorable para sus sucesores, en la medida en que en ella se funda al acto de reclamación posteriormente girado.
Po lo que, según entendemos, la actuación se opone al principio general de irretroactividad de actos desfavorables que recoge el artículo 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El Departamento de Derechos Sociales funda la fecha de efectos de la adjudicación de la plaza residencial definitiva en lo previsto en el artículo 25.2. de la Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero, por la que se regula el procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia.
El artículo 25 de dicha ley foral, en relación a la efectividad de las revisiones de los programas de atención individual, dispone:
Si la modificación afecta a la cuantía de una prestación económica o a su extinción, sus efectos se producirán a partir del día primero del mes siguiente al que se haya producido la variación de circunstancias que han dado lugar a la modificación o extinción”.
El apartado primero, por lo tanto, se refiere al caso de que, como resultado de la revisión del programa, se modifique el servicio de dependencia (contenido o intensidad) que venía siendo prestado, difiriendo los efectos del reconocimiento al día siguiente al que se dicte la resolución declarativa (lo que parece responder a la naturaleza propia de un servicio, pues no cabe una prestación retroactiva)
El apartado segundo se refiere a la modificación o extinción de prestaciones económicas, previendo en tal caso la regla de referir los efectos al primer día del mes siguiente al que se produzca la alteración de las circunstancias determinantes del cambio.
Según entiende esta institución -se prescinde ahora de lo antes dicho en relación con la finalización anticipada del procedimiento por fallecimiento, circunstancia que se presenta como excepcional en la dinámico de un expediente de revisión del programa de atención-, en el caso del reconocimiento de la plaza residencial definitiva (y finalización correlativa de la estancia temporal, pues, como puede verse de las fechas que constan en las resoluciones administrativas, se reconocería un servicio a continuación del otro), lo procedente sería aplicar el apartado primero del precepto, pues se estaría ante un servicio público y no ante una prestación económica.
Por más que tal adjudicación del servicio lleve aparejada la extinción de una prestación económica, por incompatibilidad, como se señala en el informe, y que la misma se vea afectada por la revisión del programa, conforme al precepto señalado, y a la naturaleza de la prestación técnica, la fecha de efectos del servicio no puede ser anterior a la del acto en que se acuerda prestarlo.
Por ello, no cabe atribuir a la Resolución 3984/2018, de 21 de junio, de reconocimiento de la plaza residencial, efectos del 1 de junio, pues lo que produce dicho acto administrativo (efecto en este caso más formal que sustantivo) es el tránsito del servicio de estancia temporal al servicio residencial definitivo, aunque ello tenga incidencia también en el reconocimiento de la prestación económica para la atención domiciliaria de que previamente se disfrutaba, aspecto este último que no es el cuestionado.
En definitiva, lo que se aprecia realmente es que la interesada ingresó para una estancia temporal de tres meses y que, tras solicitar la plaza definitiva para dar continuidad a la asistencia, sin que la misma hubiera sido reconocida, falleció. El régimen aplicable al servicio, por lo tanto, sería el propio de una estancia temporal, entre la fecha del ingreso y la del fallecimiento.
Ello lleva a dejar sin efecto el acto de reconocimiento de la plaza definitiva, posterior al fallecimiento, y la reclamación de cantidad que ha llevado a presentar la queja, consecuencia del anterior.
En cuanto a la resolución que reconoce la estancia temporal, si bien cabe considerar anómalo su dictado varios meses después del fallecimiento de la interesada y de la adjudicación de la posterior
plaza definitiva, carecería de efecto gravoso, pues es pacífico que dicho servicio se produjo en las fechas que se contempla en el acto administrativo (en realidad, se extendería hasta el fallecimiento).
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado pertinente:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales que deje sin efecto la resolución que reconoce la plaza residencial definitiva a la interesada, posterior a su fallecimiento, y la reclamación de cantidad a sus sucesores derivada de la misma.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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