Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q18/685) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Burlada-Burlata que deje sin efecto el expediente sancionador tramitado, al no haberse notificado la denuncia al autor de la queja en el momento de la presunta comisión de la infracción y no poder considerarse probados los hechos imputados.

11 octubre 2018

Tráfico y seguridad vial

Tema: Desacuerdo con un expediente sancionador tramitado por el Ayuntamiento de Burlada-Burlata, por la presunta comisión de una infracción consistente en conducir utilizando manualmente el teléfono móvil.

Tráfico

Alcalde de Burlada-Burlata

Señor Alcalde:

El 5 de septiembre de 2018 esta institución recibió un escrito del señor don[…], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Burlada-Burlata, por su disconformidad con una denuncia de tráfico.
En dicho escrito, exponía que:
1. El 8 de marzo de 2018 estaba conduciendo su vehículo, un Honda de color azul y matrícula […], por Burlada-Burlata.
2. Días después recibió en su domicilio una denuncia formulada por la Policía Municipal de Burlada-Burlata, por conducir utilizando manualmente el teléfono móvil o cualquier otro dispositivo incompatible con la obligatoria atención permanente a la conducción. En la misma, aparece anotado que el color del vehículo es gris, cuando realmente es azul.
3. No estando conforme con dicha denuncia, presentó las correspondientes alegaciones, haciendo referencia a que su vehículo dispone de manos libres, y a lo sumo, podría haber mirado el teléfono para ver quién le estaba llamando para proceder a coger a través del manos libres o no.
4. En el mes de junio, recibió una propuesta de resolución, por la que desestimaban las alegaciones presentadas, a las que se le adjuntaba un informe redactado por el agente A-45, que es quien formuló la denuncia.
5. Es imposible que el agente pueda acreditar que llevase el teléfono móvil en su mano derecha y que, al ver directamente el vehículo patrulla, bajase directamente la mano con el teléfono que sostenía. Se trata de una mera interpretación realizada por el agente denunciante, pero no se trata de un juicio objetivo.
6. La existencia de tráfico no es argumento suficiente como para no haberse procedido a detener a su vehículo en el momento, con el fin de comunicarle la posible infracción y denuncia.
  Por todo ello, solicitaba que se reconsideren las alegaciones formuladas y que se proceda a archivar el procedimiento sancionador.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Burlada-Burlata, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Primero.- Que examinado los hechos transcritos en su requerimiento, dado que no se acompaña el escrito de parte que da inicio al expediente de queja, puede observarse que el reclamante fue denunciado por una infracción de tráfico, y frente a la misma formuló en forma y plazo las alegaciones que pudo entender procedían, habiéndosele dado respuesta a las mismas por esta Administración actuante según se desprende de la transcripción de su escrito inicial.
Segundo.- Acude el reclamante al Defensor del Pueblo por mostrarse disconforme con las valoraciones tácticas y jurídicas de esta Administración.
Desconozco si frente a la sanción se ha interpuesto recurso administrativo o jurisdiccional tal y como le asiste a su derecho.
Tercero.- Por lo expuesto, entiendo que no asiste ni total ni parcialmente la razón al reclamante, puesto que se están dando respuesta a sus alegaciones y respetando en todo momento su derecho de defensa.
Ello sin perjuicio de que no comparta la fijación de hechos y valoración de los mismos que se ha realizado por esta Administración. Dicha disconformidad deberá ser formulada por los cauces del correspondiente recurso”.
A la vista de la cuestión suscitada y del informe emitido por la Administración, y a fin de garantizar un adecuado pronunciamiento de esta institución, se solicitó al Ayuntamiento de Burlada-Burlata una copia del expediente administrativo sancionador objeto de queja.
El 26 de septiembre de 2018 el Ayuntamiento de Burlada-Burlata remitió a esta institución una copia del expediente sancionador.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con un expediente sancionador en materia de tráfico tramitado por el Ayuntamiento de Burlada-Burlata, por la presunta comisión de una infracción consistente en conducir utilizando manualmente el teléfono móvil o cualquier otro dispositivo incompatible con la obligatoria atención permanente a la conducción.
El autor de la queja considera que no son ciertos los hechos denunciados por el autor de la queja y que la existencia de tráfico no es motivo suficiente como para no notificarle la denuncia en el acto.
El Ayuntamiento de Burlada-Burlata, por su parte, ha remitido el informe que se ha transcrito anteriormente, así como una copia del expediente sancionador objeto de queja.
El artículo 89 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dispone, en referencia a la notificación de las denuncias, lo siguiente:
1. “Las denuncias se notificarán en el acto al denunciado.
2. No obstante, la notificación podrá efectuarse en un momento posterior siempre que se dé alguna de las siguientes circunstancias:
  1. Que la denuncia se formule en circunstancias en que la detención del vehículo pueda originar un riesgo para la circulación. En este caso, el agente deberá indicar los motivos concretos que la impiden.
  2. Que la denuncia se formule estando el vehículo estacionado, cuando el conductor no esté presente.
  3. Que se haya tenido conocimiento de la infracción a través de medios de captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación del vehículo.
  4. Que el agente denunciante se encuentre realizando labores de vigilancia, control, regulación o disciplina del tráfico y carezca de medios para proceder al seguimiento del vehículo”.
    De dicho precepto legal, se colige, por lo que aquí interesa, en primer lugar, que es deber legal de los agentes que ejerzan funciones de vigilancia de tráfico notificar las denuncias en el acto. No existe, por tanto, libertad para decidir discrecionalmente si la denuncia se notifica en el acto. Este deber legal se establece por cuanto la notificación en el momento de los hechos, por la presunción legal que se atribuye a lo declarado por los agentes de la autoridad (a la que se refiere el precedente artículo 88), constituye una garantía para el ciudadano afectado, en la medida en que incide o puede incidir en sus posibilidades de defensa y, en particular, en la prueba de los hechos.
    En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, se desprende del precepto legal que la falta de notificación en el acto al afectado solo puede darse válidamente en los supuestos expresamente tasados por el legislador. Supuestos que, por constituir la excepción a tal regla general, y garantía del expedientado, no pueden interpretarse de forma extensiva.
Partiendo de lo anterior, esta institución aprecia que, en las notificaciones de la denuncia que envió el Ayuntamiento de Burlada-Burlata al interesado, se indica, como motivo por el cual no se notificó aquella en el momento de ser formulada, que no se detiene al vehículo por no crear peligro en la vía, el infractor ve al policía y deja el telef (denuncia fechada el 15 de marzo de 2018), vehículo en ruta, no se le detiene por peligro (denuncia fechada el 21 de marzo de 2018).
Ni una, ni otra circunstancia, a juicio de esta institución, son suficientes para desplazar la exigencia legal de notificación en el acto. Las razones que se aducen, según considera esta institución, no tienen encaje en los supuestos excepcionales previstos por el legislador, que son los indicados en el artículo 89.2, antes transcrito.
En ninguna de las dos denuncias se indican expresamente los motivos concretos que impidieron detener el vehículo, a la vista de las circunstancias específicas que podían originar un riesgo para la circulación. Tampoco en la motivación contenida en el informe de ratificación del agente se aprecia la concurrencia de unas circunstancias extraordinarias en la circulación que le impidieran cumplir con el deber general de notificar la denuncia en el acto. A este respecto, según se considera, las circunstancias que se describen en dicho informe son las propias de un día ordinario en la circulación de un municipio del área metropolitana de Pamplona-Iruña, como es Burlada-Burlata.
En relación con la prueba de los hechos mediante declaraciones de agentes de la autoridad incorporadas a los correspondientes documentos, y con su incidencia sobre el derecho a la presunción de inocencia que limita la potestad sancionadora, el Tribunal Constitucional ha modulado el valor probatorio de aquellas, viniendo a concluir que deben ser ponderadas en función del conjunto de circunstancias concurrentes y que no necesariamente constituyen una prueba definitiva de los hechos (iuris et de iure).
En este sentido, en la Sentencia 14/1997, de 28 de enero, del Tribunal Constitucional, se señala:
“Con carácter general, en la STC 76/1990 declaramos que «no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales sean administrativas..., pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio» (fundamento jurídico 8.º B).
Estos principios generales no impiden que las actas de infracción, donde los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, sean consideradas como medios de prueba, capaces de destruir, en su caso, la presunción de inocencia que protege a todo ciudadano. Así lo manifestó la citada STC 76/1990, añadiendo que lo que exige el respeto a los derechos que declara el art. 24 CE no es negar todo valor probatorio a las actas, sino modular y matizar su eficacia probatoria.Sería incompatible con la Constitución «una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza de los documentos de la Inspección», o que se dispensara «a la Administración, en contra del derecho fundamental a la presunción de inocencia, de toda prueba respecto de los hechos sancionados» (STC 76/1990, fundamento jurídico 8.º B)”.
Por su parte, la Sentencia 161/2016, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, recoge:
“Al respecto, sin embargo, se precisa de forma reiterada en nuestra jurisprudencia desde la inaugural STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8 b), que si bien las constataciones documentales por funcionarios tienen un valor probatorio que va más allá de la denuncia, está excluida absolutamente su eficacia como una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza del contenido de los documentos. Se parte, por el contrario, de que el acta constituye un primer medio de prueba –que aporta la Administración– sobre los hechos que consten en ella, cuyo valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la prueba (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8; 14/1997, de 28 de enero ( RTC 1997, 14 ) , FJ 7; 169/1998, de 21 de julio ( RTC 1998, 169 ) , FJ 2, y 35/2006, de 13 de febrero, FJ 6). Esa doctrina se ha proyectado no sólo a las actas o diligencias de inspección stricto sensu contempladas en una normativa sectorial específica de las que se ocupaba la STC 76/1990, sino, en general, «a las actuaciones administrativas, formalizadas en el oportuno expediente» (STC 212/1990, de 20 de diciembre, FJ 4), incluidas las «declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad» (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 11). Incluso cuando se ha anclado normativamente al art. 137.3LPC aquí discutido, como ocurrió en el análisis de la eficacia probatoria de los boletines de denuncia de los agentes de la policía local (STC 35/2006, de 13 de febrero, FJ 6), se ha destacado que el valor probatorio que ese precepto atribuye a esos documentos sigue las pautas señaladas en la STC 76/1990. Su valor estriba en ser una forma de iniciación del procedimiento y en aportar una prueba de cargo, que debe ser objeto de valoración junto con el resto de pruebas practicadas en el mismo plano y conforme a los mismos criterios de racionalidad, pudiendo ser prueba de cargo suficiente en vía administrativa, pero también en vía contencioso-administrativa sin necesidad de reiterarse, colocando al administrado en la tesitura de tener que abandonar su pasividad para evitar su sanción, que es lo que le permite la presunción de inocencia en tanto no exista esa prueba de cargo.
En síntesis, a la luz de esta jurisprudencia constitucional, parece incontrovertido que los partes y boletines no son meras denuncias en el ámbito administrativo y contencioso administrativo, sino medios probatorios admisibles que pueden ser suficientes, en atención a las circunstancias del caso, para enervar la presunción de inocencia. Pero ese reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los funcionarios sería inconstitucional, por vulnerar el derecho a la presunción de inocencia, si llega al extremo de otorgarle «una fuerza de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se impusiera –incluso al margen de toda contraria alegación o probanza– sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente» (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 11; citándola, STC 243/2007, de 10 de diciembre ( RTC 2007, 243 ) , FJ 4). En línea con tales parámetros, la aceptación del parte informativo penitenciario como medio de prueba que puede ser suficiente está sujeta a la premisa de su juego en un contexto contradictorio donde opera la libre valoración de la prueba, sin que ostente un valor prevalente o, mucho menos, se presuma su suficiencia, que dependerá de las circunstancias (STC 66/2007 siguiendo a la STC 192/1987; también al respecto, SSTC 9/2003, de 20 de enero ( RTC 2003, 9 ) , FJ 4; 91/2004, de 19 de mayo ( RTC 2004, 91 ) , FJ 6, y 316/2006, de 15 de noviembre ( RTC 2006, 316 ) , FJ 5)”.
En el caso que nos ocupa, según se aprecia, el interesado negó en el expediente lo declarado por el agente (circular utilizando manualmente un teléfono móvil), alegando que su vehículo viene de serie con dispositivo de manos libres, con lo que resulta innecesario coger el teléfono para conversar.
A falta de pruebas adicionales a lo reseñado por el agente en la denuncia (una fotografía, otra declaración coincidente de otra persona, etcétera), y no habiéndose detenido al vehículo en aquel momento (siendo esta, como se ha razonado, la regla aplicable), esta institución estima que no ha quedado enervada la presunción de inocencia del expedientado. La admisión, en las concretas circunstancias en que se produce el caso, de lo declarado por el agente, aisladamente, sin otros apoyos probatorios adicionales, como un elemento suficiente para sancionar, colocaría al interesado en una situación de práctica indefensión.
Por todo ello, esta institución ve necesario recomendar al Ayuntamiento de Burlada-Burlata que deje sin efecto el expediente sancionador tramitado, al no haberse notificado la denuncia al autor de la queja en el momento de la presunta comisión de la infracción y no poder considerarse probados los hechos imputados.
A tal efecto, el artículo 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que las Administraciones públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
El acto que constituye el objeto de queja es un acto desfavorable y de gravamen para el interesado. Además, en el presente caso, tampoco concurre ninguna de las limitaciones que impedirían dicha revocación.
Por tanto, la sanción impuesta puede ser revocada por el Ayuntamiento de Burlada-Burlata sin mayor dificultad, y, en este caso, atendidas las circunstancias reflejadas, según entiende esta institución, debe procederse en tal sentido.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Burlada-Burlata que deje sin efecto el expediente sancionador tramitado, al no haberse notificado la denuncia al autor de la queja en el momento de la presunta comisión de la infracción y no poder considerarse probados los hechos imputados.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Burlada-Burlatainforme, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea