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Euskera
Tema: La falta de valoración del conocimiento de euskera, a diferencia del conocimiento de idiomas extranjeros, en la convocatoria para la provisión, mediante concurso-oposición, de una plaza de Subinspector de Policía Local de Tudela.
Euskera
Alcalde de Tudela
Señor Alcalde:
El 4 de julio de 2018 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Tudela, referente a la convocatoria para la provisión, mediante concurso-oposición, de una plaza de Subinspector de Policía Local de Tudela, por no valorarse el conocimiento de euskera, a diferencia del conocimiento de idiomas extranjeros.
En dicho escrito, exponía que:
Por el contrario, no se prevé en el baremo ninguna puntuación por el conocimiento de euskera.
De ello resulta que el conocimiento de euskera, lengua hablada en la Comunidad Foral de Navarra, está siendo menos valorado y puntuado que el conocimiento de idiomas extranjeros.
Solicitaba que el Ayuntamiento de Tudela, en los concursos de méritos de las convocatorias de ingreso o provisión de puestos de trabajo, no valore el conocimiento de lenguas extranjeras más que el conocimiento de euskera.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Tudela, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 5 de septiembre de 2018 se recibió el informe municipal, del que se da traslado al interesado.
En dicho informe, se considera que la actuación municipal es correcta, ya que, conforme a la normativa vigente, no es obligada la valoración del euskera en el acceso a puestos de trabajo de las entidades locales de la zona no vascófona, como es el caso de Tudela.
Esta institución, con ocasión de otros expedientes de queja precedentes (Q13/794 y Q18/178), en los que se planteaban cuestiones afines a la que ahora nos ocupa, señalaba lo siguiente:
“4. A efectos de resolver sobre la cuestión que suscita la queja, han de examinarse las disposiciones legales relativas a la posición del vascuence en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Foral de Navarra.
El artículo 9 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra dispone que el castellano es la lengua oficial de Navarra y que el vascuence tendrá también carácter de lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra. Según se establece en dicho precepto, una ley foral determinará dichas zonas, regulará el uso oficial del vascuence y, en el marco de la legislación general del Estado, ordenará la enseñanza de esta lengua.
En relación con dicho precepto, la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence, declara, en su artículo 2, que el castellano y el vascuence son lenguas propias de Navarra. Asimismo, que el castellano es la lengua oficial de Navarra y que el vascuence lo es también en los términos previstos en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y en la citada Ley Foral del Vascuence. De esta declaración legal se deriva, pues, la existencia de dos lenguas propias de Navarra, una de ellas oficial en toda Navarra -el castellano- y la otra parcialmente cooficial –el euskera-.
A esta consideración legal responde el conjunto de la regulación contenida en la Ley Foral del Vascuence, cuyos objetivos esenciales son los de amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence, proteger la recuperación y el desarrollo de esta lengua, señalando las medidas de fomento de uso, y garantizar tal uso y la enseñanza con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respecto.
A partir de este status del euskera y de esos objetivos, que, a modo de principio rector, han de presidir las interpretaciones que se hagan de la norma, la ley, en lo que específicamente interesa al caso, establece algunas disposiciones relativas al acceso a la función pública en Navarra, en concreto las previstas en los artículos 15 y 17, por la relación que esta materia guarda con la garantía del derecho de los ciudadanos al uso de cualquiera de las dos lenguas propias de Navarra. Así, el artículo 15, relativo la zona vascófona, dispone que las Administraciones públicas y las empresas de carácter público promoverán la progresiva capacitación en el uso del vascuence del personal que preste servicio en la zona vascófona, y que, en el ámbito de sus respectivas competencias, cada Administración especificará las plazas para las que sea preceptivo el conocimiento del vascuence, y, para las demás, se considerará como mérito cualificado, entre otros. Por su parte, el artículo 17, referente a la zona mixta, dispone que, para garantizar el derecho de los ciudadanos al uso tanto del castellano como del euskera, las Administraciones públicas podrán: a) especificar en la oferta pública de empleo de cada año las plazas para acceder a las cuales sea preceptivo el conocimiento del vascuence; b) valorar como mérito el conocimiento del vascuence en las convocatorias para el acceso a las demás plazas.
5. De esta regulación legal y, en especial, de la consideración del euskera como lengua propia de Navarra y parcialmente cooficial en Navarra, así como de los objetivos de dicha ley, se derivan, a juicio de esta institución, no solo ya las obligaciones que expresamente se señalan en la norma para las Administraciones públicas de Navarra y, en concreto, para la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que sirve al conjunto de los ciudadanos de Navarra, sino también aquellas, si se quiere implícitas, inherentes a esa condición legal del vascuence. Entre estas inherentes, por lo que aquí interesa, se encuentra la de no dispensar, en las convocatorias de acceso a la función pública que tramite la Administración de la Comunidad Foral de Navarra un peor trato a la capacitación en euskera, en cuanto lengua propia y en parte cooficial, que a la capacitación en una lengua extranjera, no propia de Navarra ni cooficial en ella.
Esta regla, que, como se ha señalado, emana de ese status jurídico del euskera en Navarra, pudiera, según entiende esta institución, encontrar excepción en relación con algún puesto de trabajo muy concreto, cuyas funciones demostraran la necesidad de ponderar en mayor grado el dominio de una lengua extranjera, siempre que esa necesidad se motivara adecuada y suficientemente.
Y tal regla, en cuanto emana de la ley, ha de observarse con independencia de cuál sea el concreto método de selección que establezca la convocatoria (oposición o concurso-oposición), decisión esta que depende de la Administración pública convocante y de la naturaleza de las funciones del puesto. Así, a criterio de esta institución, se considera ilógico que si el acceso a la plaza de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra se tramita mediante concurso-oposición, por efecto de las disposiciones vigentes, legales y reglamentarias, el idioma extranjero no pueda ser más valorado que el idioma propio, y, sin embargo, si el sistema escogido es el general, el de oposición, entonces se admita la solución contraria.
6. Por la relación que guarda con la cuestión de fondo que se suscita en esta queja (valoración del conocimiento del euskera y del conocimiento de una lengua extranjera para el acceso a puestos de trabajo en las Administraciones públicas de Navarra), procede traer a colación lo señalado en el fundamento séptimo de la Sentencia nº 1113/2004, de 2 de noviembre, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, donde se razona:
“SÉPTIMO
Se impugna también los artículos 21.1 y 23.1 del Decreto Foral, ambos con un análogo contenido y que, por ende, han de ser objeto de un tratamiento unitario.
El artículo 21.1, respecto a la zona vascófona, establece: «En los casos en los que el conocimiento del vascuence deba ser valorado como mérito cualificado entre otros en la Zona Vascófona, el porcentaje que tal valoración suponga de incremento en relación con la puntuación que se aplique como mérito al conocimiento del francés, inglés o alemán, lenguas de trabajo en la Unión Europea, no podrá en ningún caso ser superior al 10% de la misma y se especificará la cuantificación concreta en la convocatoria correspondiente».
El 23.1, por su parte, respecto a la zona mixta, determina: «La valoración del conocimiento del vascuence como mérito en la Zona Mixta, cuando así sea considerado, en ningún caso será superior en un 5% a la puntuación que se aplique en la consideración de mérito para el conocimiento del francés, inglés o alemán, lenguas de trabajo en la Unión Europea y se especificará la cuantificación concreta en la convocatoria correspondiente».
Lo que se ha de analizar es si el contenido de estos preceptos se excede de lo que constituye el objeto propio de un reglamento ejecutivo, al efectuar una posible equiparación del euskera con determinadas lenguas europeas, que pudiera excederse del rango y la protección que se otorga a la lengua vasca en la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre.
Para llegar a una solución sobre esta cuestión se ha de analizar cuál es la posición del vascuence en el ordenamiento jurídico, y el carácter y naturaleza que al mismo se le atribuye, lo que dará respuesta a si la medida o ponderación que se efectúa con otras lenguas en los preceptos impugnados es o no adecuada a la relevancia que se atribuye en nuestra legislación al euskera. Es obvio que esta lengua tiene un determinado rango y un nivel de protección inherente al mismo que es consecuencia de su carácter de lengua oficial en la zona vascófona y la protección que tiene en las demás zonas, cual deriva del artículo 9.2 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto. La Ley Foral 18/1986, expresa unos determinados objetivos en relación con el vascuence, cuales son a tenor de su artículo 1.2 los siguientes: «a) Amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence y definir los instrumentos para hacerlo efectivo. b) Proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso. c) Garantizar el uso y la enseñanza del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüística de Navarra».
El artículo 2 de la misma Ley atribuye no solo al castellano, sino también al vascuence el carácter de «lenguas propias de Navarra y, en consecuencia, todos los ciudadanos tienen derecho a conocerlas y a usarlas».
Se pueden seguir con las citas como es la reiteración del derecho al uso de ambas lenguas que se determina en el artículo 6 de la Ley y en la concreción de estos principios generales en la regulación que para cada una de las zonas en que se divide el territorio de la Comunidad Foral a efectos lingüísticos realizan los correspondientes preceptos de la Ley, mas con lo ya razonado basta para extraer una determinada conclusión sobre la posición del euskera como lengua propia de Navarra con derecho al uso de la misma. Esta posición no se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico en ninguna de las lenguas europeas con las que se produce en el Decreto el término de comparación de los méritos objeto de valoración.
Al respecto ha de decirse que al efectuar una ponderación de cómo deba ser valorado el euskera en relación con otras lenguas, francés, inglés, alemán o demás lenguas de trabajo de las Comunidades Europeas, en la práctica se está produciendo a través del Reglamento una deshabilitación del rango que la Ley atribuye a esta lengua. Al medir tal mérito se está produciendo una identificación entre las lenguas europeas y el euskera, aunque sea valorando en una mayor cuantía a éste. La ponderación del mérito en el Decreto Foral viene en la práctica a suponer una formulación negativa respecto a la lengua vasca que viene a desdibujar de esta forma su carácter como lengua oficial en zona vascófona y como lengua propia de Navarra, pues estos caracteres, esta especial protección, no se dan en ninguna de las lenguas con las que se produce la comparación, aunque sea valorando en mayor medida –con escasa relevancia cuantitativa– a la lengua vasca.
De esta forma, aunque sea en una formulación positiva de valoración, en realidad al efectuar la reglamentación se está formulando una valoración negativa, al restringir por el método comparativo la posibilidad de valoración del euskera.
Es decir, el Decreto está introduciendo un polo de valoración que no es adecuado, al traer y sopesar unidades de comparación heterogéneas, pretendiendo uniformar lo que es diferente en su concepción legislativa.
Se está, por otro lado, pretendiendo introducir una restricción valorativa a las distintas Administraciones Públicas –pues todas ellas son destinatarias de la norma–, que de esta manera no podrán cuantificar en las distintas convocatorias la exacta y precisa relevancia que el mérito del euskera tenga para cada una de las plazas y puestos de trabajo objeto de selección o provisión, cuando este debe ser el momento, la aprobación de las respectivas bases, en que en relación con el perfil de dichas plazas se sopese la relevancia en relación con dicho perfil exigible al conocimiento del euskera. Con ello no quiere expresarse que no pueda reglamentarse sobre esta cuestión de ponderación de méritos, más aún siendo ello posible en abstracto, no puede efectuarse en la forma que se ha realizado por la Administración en ejercicio de su potestad reglamentaria.
Finalmente, se suscitan más que dudas, sobre lo que pueden mantenerse, ciertamente diversas posturas, sobre lo que ocurre de valorarse exclusivamente el euskera y no valorarse el resto de las lenguas objeto de contraste con la misma ¿Existiría en este caso obligación de valorar todas las demás lenguas de trabajo de las comunidades europeas, siendo en otro caso nula la convocatoria? Podría entenderse, en una postura de interpretación favorable a la norma reglamentaria la postura contraria, la de que solo rige tal ponderación en la medida en que debiera también valorarse alguna de las lenguas de trabajo de la Unión Europea, pero en este caso se está introduciendo un elemento de inseguridad, ya que no se alcanza a ver la razón de establecer este punto de comparación en términos abstractos y, por otro lado, no se sabe dónde habría que buscar la ponderación establecida a las lenguas europeas objeto de comparación, pues en ninguna norma obligatoria se establece la unidad de medida de las mismas, pudiendo quizás buscarse en otras convocatorias en que se hubieran valorado tales lenguas, mas tales convocatorias pueden ser de otras administraciones públicas –lo que limitaría la capacidad autoorganizativa de cada Administración a establecer en cada caso la valoración que se estime adecuada en función de los caracteres del puesto– y se estaría estableciendo una concreta valoración en función del perfil de cada puesto de trabajo objeto de valoración, lo que haría difícilmente trasladable tal unidad de medida a la concreta convocatoria en que se ha de valorar la lengua vasca, donde los caracteres del puesto pueden ser muy diferentes. En fin, son tantas las dudas a que puede llevar esta interpretación que ello mismo conduce a entender lo inapropiado, aunque fuere en términos de seguridad jurídica, del precepto por carecer del requisito de certeza que es exigible a toda norma jurídica.
Todo ello conlleva a declarar la nulidad de los preceptos analizados”.
7. A juicio de esta institución, si tales razonamientos determinaron la nulidad de los preceptos reglamentarios analizados en esa sentencia, por no acomodarse a ese carácter que el euskera tiene en el ordenamiento foral, de similar modo habría de concluirse la improcedencia jurídica de aquellas disposiciones o actos administrativos que, de forma directa o mediata, determinen que, en los procesos selectivos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, el conocimiento de una lengua ajena, en este caso la inglesa, sea más ponderado o valorado que el conocimiento de una lengua propia y parcialmente cooficial, el euskera o vascuence.
Como se ha apuntado, a estos efectos que interesan al caso, no es relevante que los procedimientos selectivos se tramiten mediante oposición, y no mediante concurso-oposición, ni siquiera el carácter no eliminatorio de la prueba de inglés, pues, en todo caso, la consecuencia final es contraria al principio que antes se ha expresado: con carácter general y apriorístico, el conocimiento de una lengua extranjera no puede ser más valorado por la Administración foral que el conocimiento del euskera, lengua propia de Navarra, en el acceso a los puestos de trabajo de función pública foral.
Todo lo anterior lleva a esta institución a concluir que las convocatorias que han motivado la queja, en el extremo analizado, no se compadecen con el artículo 9 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y a la Ley Foral del Vascuence, que otorgan al euskera una posición en el ordenamiento jurídico foral incompatible con el efecto que producen tales convocatorias. Dichas convocatorias priman con generalidad, en relación al conjunto de puestos de trabajo convocados, de nivel A y B, de Técnico de Hacienda y de Gestor e Investigador Auxiliar de Hacienda, el conocimiento de inglés, lengua extranjera, sobre el conocimiento de euskera, lengua propia, lo que resulta contrario, en línea con la sentencia antes aludida, a la protección y promoción que para esta lengua persigue la legislación foral en toda Navarra, y más aún en las zonas vascófona y mixta, para cuya población también servirán, aun cuando sea desde la capital, quienes desempeñen los puestos de trabajo demandados.
No es óbice para tal conclusión el hecho de que estas convocatorias constituyan aplicación del Decreto Foral 17/2009, de 2 de marzo, por el que se aprueba la oferta de empleo público de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, pues, dada la vinculación de tales convocatorias al ordenamiento jurídico, en su conjunto, y la primacía de las citadas normas de rango legal, ha de sostenerse la misma conclusión de incompatibilidad del criterio con la normativa, sin que la cobertura por parte de una disposición reglamentaria sea relevante a estos efectos. Los actos que apliquen esa decisión del Gobierno de Navarra, plasmada en el Decreto Foral 17/2009, de habilitar la introducción de una prueba de inglés en las convocatorias de plazas de nivel A y B, solo serán válidos, según entiende esta institución, si, al mismo tiempo, se atienen a esa singular consideración del euskera en el ordenamiento foral, pues una y otra cuestión, en contra de lo que sostiene el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior en su informe, no pueden desvincularse, en tanto en cuanto una medida de esas características supone valorar el mérito y capacidad, en este caso lingüística, de los aspirantes, con vistas a promover que la Administración de la Comunidad Foral cuente con medios adecuados para relacionarse en una lengua distinta del castellano. Aspectos estos, capacitación lingüística del personal y, en definitiva, aptitud de la Administración en que se integra ese personal para desempeñarse en diversas lenguas, que conectan con la consideración y posición de unas y otras lenguas en el ordenamiento jurídico y con los derechos lingüísticos de los ciudadanos a que se presta servicio”.
Lo razonado y concluido en los citados expedientes, aun cuando se trataba de actuaciones de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en su parte esencial, es aplicable, según entendemos, al caso que ahora nos ocupa: por virtud de la protección que el ordenamiento jurídico otorga al euskera en Navarra, según interpreta esta institución, no cabe que, para acceder a puestos de trabajo en la Comunidad Foral de Navarra o en las entidades locales de Navarra, salvo que la especialidad de las funciones a ejercer así lo justifiquen, se valore en mayor grado el conocimiento de idiomas extranjeros que el conocimiento del euskera.
Según entiende la institución, lo anterior ha de entenderse como un principio rector, de carácter general, pues, aunque no se encuentre expresamente formulado en la normativa, se deduce de la ley (Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y Ley Foral del Euskera) y del status que la misma atribuye a esta lengua.
El citado principio ha de entenderse aplicable en el conjunto de puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de las entidades locales de Navarra, incluidos los ubicados en zona no vascófona. En esta última zona, aun cuando el grado de protección del euskera sea menor que en el resto de zonas, vascófona y mixta, en todo caso, lo es mayor que la dispensada a las lenguas extranjeras, como el inglés, el francés o el alemán, siendo aplicables los objetivos esenciales que persigue la Ley Foral del Euskera (con las modulaciones que procedan) y su normativa de desarrollo.
Este plus de protección del euskera respecto a las lenguas extranjeras, además de estar presente en las leyes citadas anteriormente, se aprecia también en el Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las Administraciones Públicas de Navarra, sus organismos autónomos, y entidades de derecho público dependientes, en cuyo artículo 3, entre los objetivos esenciales de la norma, se recoge: en la zona no vascófona posibilitar el derecho de la ciudadanía a dirigirse en euskera a las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes y definir los instrumentos para hacerlo efectivo, acorde con las características sociolingüísticas de la zona.
La interpretación y aplicación que se haga de la normativa reglamentaria, a la hora de configurar las convocatorias en materia de personal, no debería lleva a resultados contradictorios con lo expresado.
De tal modo que si, como sucede en este caso (provisión de una plaza de Subinspector de la Policía Local de Tudela, mediante un procedimiento de promoción interna), se ha dispuesto que el proceso selectivo se realice mediante concurso-oposición (con valoración de méritos), y se ha determinado valorar el conocimiento de idiomas con un carácter general (como un mérito para el acceso a las plazas, por considerarse que cualifica a los aspirantes, aunque no sea exigible tal conocimiento para el desempeño), habría de integrarse también la valoración del euskera, de forma que el conocimiento de esta lengua propia de Navarra no sea menos valorada que el conocimiento de lenguas extranjeras. La menor valoración del euskera genera, a juicio de la institución, un resultado disconforme con la legislación vigente y, en concreto, con el status que se atribuye a la citada lengua y con los objetivos que se persiguen por la ley, como se puso de manifiesto en la sentencia que se ha citado.
Por ello, se formula una recomendación, en el sentido derivado de las anteriores consideraciones.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Tudela, que, en los concursos de méritos de las convocatorias de ingreso o provisión de puestos de trabajo de su plantilla en que se valoren idiomas con carácter general, el conocimiento del euskera no sea menos valorado o puntuado que el conocimiento de idiomas extranjeros (inglés, francés o alemán).
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Tudela informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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