Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q18/489) por la que se recomienda al Departamento de Derechos Sociales que deje sin efecto la denegación de la prestación solicitada por el interesado para su atención residencial en centro de personas mayores, por no apreciarse justificada la misma, y que proceda a conceder el servicio o ayuda correspondiente.

15 enero 2019

Bienestar social

Tema: La disconformidad del autor de la queja con la valoración de la situación económica de su padre realizada por el Departamento de Derechos Sociales que ha conllevado la denegación de una prestación destinada al pago del servicio de atención residencial.

Bienestar social

Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales

Señor Consejero:

El 18 de junio de 2018 esta institución recibió un escrito presentado del señor don […], en representación de su padre, el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Derechos Sociales, referente a las dificultades económicas que encuentra para abonar las cuotas de la residencia Valle de Salazar.
En dicho escrito, exponía que:
1. Su padre se encuentra ingresado en la residencia Valle de Salazar, en Ochagavía, desde febrero de 2017. Durante los primeros meses de estancia, abonó un importe mensual de 1.000 euros.
2. )Con el fin de poder hacer frente a dichas mensualidades, procedió a la venta de un inmueble de su propiedad. En este sentido, en la escritura compraventa se estableció: Todos los importes que perciba por la presente compraventa se destinarán al abono de los gastos de la Residencia en la que viva y gastos personales.
3. El precio de la enajenación fue de 48.000 euros, a satisfacer del modo siguiente:
  - 1.500 euros, el día 8 de agosto de 2017.
  - 4.500 euros, el día 11 de septiembre de 2017.
  - El resto, la cantidad de 42.000 euros, quedaba aplazada, debiendo ser abonada mediante seis mensualidades, pagaderas el día 11 de septiembre de cada año, de 7.000 euros cada una de ellas.
4. Tras la transmisión de la vivienda, el importe mensual de la residencia le fue incrementado, ascendiendo a 1.375 euros.
  Percibe una pensión de 636 euros, por lo que le resulta imposible asumir el coste de todas las mensualidades (debe las correspondientes a abril y junio).
5. El valor catastral de la vivienda vendida es de alrededor de 50.000 euros.
  Sin embargo, el valor que consta en Riqueza Territorial es de 98.000 euros. Al haberla transmitido por un precio de 48.000 euros, el Departamento de Derechos Sociales, tomando el valor de Riqueza Territorial, ha considerado que se ha efectuado una donación.
6. Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución 3391/2018, de 29 de mayo, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, se denegó a su padre el acceso a plaza residencial, por superar su capacidad económica 3,5 veces el IPREM, máximo establecido para personas dependientes por la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero.
7. El inmueble, además de encontrarse alejado, no contaba con cédula de habitabilidad, no disponía de baño y tenía dos habitaciones sin apenas altura que no cumplían la normativa de ventilación. No reunía condiciones higiénicas y de habitabilidad. Es por ello que resultaba desproporcionado venderlo por un precio superior.
8. Se encuentra en completa disconformidad con la valoración efectuada de la situación económica, por cuanto no atiende a la capacidad real de su padre.
  Solicitaba que el Departamento de Derechos Sociales le concediera a su padre una plaza concertada en la Residencia Valle de Salazar, de Ochagavía, localidad en la que tiene arraigo o, en su defecto, que le conceda una ayuda por la diferencia entre el coste de la mensualidad y la pensión que percibe.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 30 de julio de 2018 se recibió un primer informe del departamento, en el que se señalaba lo siguiente:
““El Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de ámbito General regula dentro en su Anexo I B 21–Prestaciones Garantizadas, Área de Dependencia, el servicio de atención residencial para personas mayores, definiéndolo como prestación garantizada, cuyo objeto es el servicio prestado en establecimiento residencial para ofrecer atención integral a las necesidades básicas, terapéuticas, de rehabilitación y socioculturales, cuyos beneficiarios son las personas mayores de 65 años en situación de dependencia y cuyos requisitos de acceso son:
- Tener reconocido un grado III de dependencia (gran dependencia), o un grado de II de dependencia (dependencia severa).
- Acreditar residencia efectiva y continuada en Navarra durante los dos años anteriores a la solicitud o, en caso de provenir de otro lugar de España, cumplir con los criterios que marca la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia.
- Recurso asignado en el Programa Individual de Atención (PIA).
  Por Resolución 4134/2017, de 14 de julio, de la Subdirectora de Valoración y Servicios, se reconoce la situación de dependencia de don (…) en grado de Dependiente Moderado por lo que conforme a lo señalado en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia y la normativa de desarrollo, así como en la propia Cartera de Servicios Sociales, su dependencia funcional no le permite acceder a una plaza residencial garantizada.
  No obstante lo señalado, el Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de ámbito General dentro del Anexo I C- Área de Personas Mayores, regula otro servicio de atención residencial para personas mayores, como prestación garantizada para quienes siendo mayores de 65 años, tengan reconocida la acreditación de persona con grave conflicto familiar y/ o ausencia de soporte familiar adecuado, según baremo establecido al efecto y acrediten residencia efectiva y continuada en Navarra durante los dos años inmediatamente anteriores a la solicitud.
  Por su parte, la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, regula el procedimiento y el baremo de valoración de la situación familiar para acceso a plazas residenciales destinadas a la atención de personas mayores, de personas con discapacidad, de personas con enfermedad mental y de personas en situación de exclusión social o en riesgo de estarlo.
  En consonancia con la Cartera de Servicios Sociales, el artículo 2 de la Orden Foral establece los requisitos de acceso a plazas residenciales por dependencia social, donde junto a los aspectos puramente sociales se valora también aspectos económicos.
  Así el artículo 6 en relación con la acreditación de la situación de dependencia social, establece que serán reconocidas y acreditadas aquellas personas que alcancen una puntuación igual o superior a 65 puntos en la Escala de Valoración Social, y, cuya capacidad económica no supere 3,5 veces el IPREM en el caso de personas dependientes y 2,3 veces el IPREM en el caso de personas no dependientes.
  Don (…) obtuvo 66 puntos en la Escala de Valoración Social.
  Respecto a su capacidad económica y a los valores económicos considerados por la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, aspecto en el que centra su queja el interesado, la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero, establece que a los efectos de la misma, el cálculo de la capacidad económica del solicitante, se regirá por lo establecido en la normativa que en cada momento regule, con carácter general, la participación de los usuarios en la financiación de los servicios.
  La Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, reguladora de la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios por estancia en centros de tercera edad, en su artículo 2 dispone que se calculará la capacidad económica, de acuerdo a los siguientes elementos de valoración: Renta, patrimonio y número de personas de la unidad familiar.
  Así, para el cálculo de la capacidad económica del interesado y al margen de su pensión de jubilación, se consideraron como parte de su patrimonio, además del importe obtenido de la venta de una vivienda, el importe de la transmisión de capital inmobiliario con arreglo a lo señalado en la disposición adicional 5ª de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, de Regulación del Mercado Hipotecario, así como el importe de una transmisión de capital mobiliario.
  El cómputo de estas disposiciones, como parte de su patrimonio, obedece a lo dispuesto en la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, reguladora de la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios por estancia en centros residenciales de tercera edad, que penaliza el empobrecimiento ficticio de los usuarios, en conjunción con lo dispuesto en la disposición adicional quinta, Reglas especiales para valorar las disposiciones patrimoniales a los efectos de la determinación de la capacidad económica de los solicitantes de prestaciones por dependencia, de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia, donde se señala que a efectos de la determinación de la capacidad económica del solicitante de las prestaciones previstas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, se computarán las disposiciones patrimoniales realizadas en los cuatro años anteriores a la presentación de la solicitud, ya fueran a título oneroso o gratuito, en favor de los cónyuges, personas con análoga relación de afectividad al cónyuge o parientes hasta el cuarto grado inclusive, con arreglo a las siguientes normas: a) En las disposiciones de bienes, constitución de derechos reales sobre los mismos, o renuncia a derechos, se computará como capacidad económica del solicitante el valor de dichos bienes o derechos a efectos del Impuesto sobre el Patrimonio, deduciéndose del mismo, en el caso de que se hubiera tratado de disposición a título oneroso, la contraprestación recibida, siempre y cuando exista constancia de su efectiva recepción.
  Por tanto y con arreglo a lo señalado en la disposición adicional 5ª de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, de Regulación del Mercado Hipotecario, se computó también como parte de la capacidad económica del interesado, la diferencia entre el valor de la vivienda a efectos del Impuesto de Patrimonio y la cantidad efectiva resultante de la venta.
  El artículo 10 de la Ley Foral 13/1992, de 19 de noviembre, del Impuesto de Patrimonio, dispone que los bienes inmuebles se valorarán de acuerdo a las siguientes reglas:
1. Se tomará el mayor valor de los tres siguientes:
  1. El valor catastral que tengan asignado a efectos de las Contribuciones Territorial Urbana o sobre las Actividades Agrícola y Pecuaria o del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
  2. El precio, contraprestación o valor de adquisición.
  3. El comprobado por la Administración a efectos de cualquier tributo.
    Por su parte, el Decreto Foral 334/2001, de 26 de noviembre, establece el procedimiento de valoración de bienes inmuebles sitos en la Comunidad Foral de Navarra, mediante la aplicación del método de comprobación de los precios de mercado, en relación con la gestión de los Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones y el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
    Conforme a las normas de valoración de este Decreto Foral la vivienda objeto de transmisión está valorada en 93.534,23€.
    Por tanto y con arreglo a lo señalado en la disposición adicional 5ª de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, de Regulación del Mercado Hipotecario, se computó también como parte de la capacidad económica del interesado, la diferencia entre el valor de la vivienda a efectos del Impuesto de Patrimonio (93.534,23€) y la cantidad efectiva resultante de la venta (48.000).
    Por su parte se imputó una transmisión de capital mobiliario por importe de 16.644,44€, la cantidad dispuesta por el interesado cuyo destino no ha podido justificar.
    Teniendo en cuenta lo señalado la capacidad económica de don (…) quedó fijada de la siguiente forma:
    Pensión de jubilación 9.378,70€.
    Capital mobiliario: 45.402,29€.
    Transmisión de capital mobiliario: 16.644,44€
    Transmisión de capital inmobiliario: 45.534, 23€
    Los recursos disponibles por el interesado, superan ampliamente 3,5 veces el IPREM, por lo que la denegación de la plaza residencial, por vía de la dependencia social, resulta ajustada a Derecho.
    Muestra el interesado en su queja las dificultades para hacer frente al pago de las mensualidades de la Residencia.
    El interesado se encuentra ingresado de forma privada en la Residencia Valle de Salazar de Ochagavía, por lo que el precio abonado es fijado única y exclusivamente por la empresa.
    Como tal precio privado el cambio de cuantía, que señala el interesado en su escrito de queja, no es consecuencia de la venta de la vivienda sino, posiblemente, del cambio en el grado de dependencia del interesado, que ingresa inicialmente como persona No Dependiente y posteriormente alcanza el grado de Dependiente Moderado.
    En la actualidad don (…) se encuentra pendiente de una nueva valoración de la dependencia, habiendo sido citado para el 9 de agosto de 2018. Si como resultado de esta nueva valoración, la situación del interesado resultara modificada, alcanzando el grado de Dependencia Severa, el interesado tendría garantizado el acceso a una plaza residencial, por su dependencia funcional, o subsidiariamente una prestación vinculada al servicio”.
A la vista de la cuestión suscitada y del informe emitido por la Administración, esta institución, solicitó al Departamento de Derechos Sociales, la remisión de la siguiente información y documentación complementaria:
1. “Expediente administrativo correspondiente al acto denegatorio que ha motivado la queja (Resolución 3391/2018, de 29 de mayo): solicitud, documentación aportada, actuaciones del órgano instructor, trámites de alegaciones o audiencia, etcétera.
2. Justificación del parentesco que, en su caso, tendrían las partes del contrato de compraventa de la vivienda que se cita en el informe y que, de acuerdo con lo señalado en el informe del Departamento de Derechos Sociales, por virtud de lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, habría determinado la valoración económica que ha llevado a la denegación.
3. Justificación de la cantidad considerada como transmisión de capital mobiliario (16.644,44 euros) y que el interesado no habría podido justificar (origen, fechas de la transmisión, cuantificación, audiencia al interesado, etcétera)”.
  El 8 de enero de 2018 se ha recibido el informe del Departamento de Derechos, acompañado de la documentación del expediente administrativo. Se expone en el citado informe lo siguiente:
  1. "Se adjunta el expediente administrativo correspondiente al acto denegatorio que ha motivado la queja, así como Orden Foral 457/2018, de 7 de diciembre, del Consejero de Derechos Sociales por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 3391/2018, de 29 de mayo, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, que deniega al interesado el acceso a una plaza residencial al no cumplir los requisitos establecidos en la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero.
  2. En lo que respecta a la información que nos solicita sobre la justificación del parentesco de tercer grado entre don (…) y el comprador de un inmueble de su propiedad, se señala que la atribución del referido parentesco obedece a un error administrativo motivado por la confusión con otro expediente que se estaba tramitando en ese momento en el que se daba tal circunstancia. Sin embargo, la existencia o no de parentesco no afecta a la valoración de la capacidad económica de don (…) en lo que respecta al valor que ha de otorgarse, a dichos efectos, al inmueble vendido.
    En este sentido, tal y como se informó, la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, regula el procedimiento y el baremo de valoración de la situación familiar para acceso a plazas residenciales destinadas a la atención de personas mayores, de personas con discapacidad, de personas con enfermedad mental y de personas en situación de exclusión social o en riesgo de estarlo. El artículo 6.2 de dicha Orden Foral, dispone que el cálculo de la capacidad económica de la persona solicitante se regirá por lo establecido en la normativa que en cada momento regule la participación de ésta en la financiación de los servicios, por lo que ha de acudirse a la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, reguladora de la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios por estancia en centros para la tercera edad, que en su artículo 2 recoge los elementos de valoración a tener en cuenta para el cálculo de dicha capacidad económica.
    De conformidad con dicho artículo 2 de Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, en el cálculo de la capacidad económica se han de tener en cuenta la renta, incluidas las pensiones y el patrimonio, entendiendo por tal, la totalidad del capital mobiliario e inmobiliario de la persona usuaria, valorado desde los cinco años anteriores al inicio de la prestación, evitando todo empobrecimiento ficticio. Para la estimación del valor de dicho patrimonio la Ley Foral señala que se seguirán las normas establecidas para el Impuesto sobre el Patrimonio.
    El artículo 10 de la Ley Foral 13/1992, de 19 de noviembre, que regula el Impuesto del Patrimonio, dispone que los bienes inmuebles se valorarán considerando el mayor valor de los tres siguientes:
    1. El valor catastral que tengan asignado a efectos de las Contribuciones Territorial Urbana o sobre las Actividades Agrícola y Pecuaria o del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
    2. El precio, contraprestación o valor de adquisición.
    3. El comprobado por la Administración a efectos de cualquier tributo.
      Por su parte, el Decreto Foral 334/2001, de 26 de noviembre, establece el procedimiento de valoración de bienes inmuebles sitos en la Comunidad Foral, mediante la aplicación del método de comprobación de los precios de mercado, en relación con la gestión de los Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones y el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
      Conforme a las normas de valoración de este Decreto Foral la vivienda objeto de transmisión tenía un valor de 93.534,23€, tenidos en cuenta en la valoración efectuada.
      En cuanto a la cuestión del pago aplazado del importe a percibir por la compraventa de la vivienda y del huerto contiguo, el artículo 8 de la Ley Foral 13/1992, de 19 de noviembre, del Impuesto sobre el Patrimonio, establece que para las operaciones con bienes o derechos con contraprestación aplazada, en todo o en parte, el valor del elemento patrimonial del transmitente incluirá el crédito correspondiente a la contraprestación aplazada.
  3. Por lo que se refiere a la cantidad considerada como transmisión de capital mobiliario por importe de 16.644,44 €, se adjuntan los cálculos sobre ingresos y gastos tenidos en cuenta para llegar a determinar el importe de la disminución patrimonial no justificada, en los que figuran, por anualidades, los gastos tenidos en cuenta, consistentes en los gastos residenciales y en los genéricos de gastos en domicilio, en los que se considera anualmente una cantidad de 10.000 € por gastos corrientes no justificados que no se computan, cantidad equivalente a 12 veces el Salario Mínimo Interprofesional mensual, en coherencia con lo que se establece en el artículo 11 de la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, para el cálculo del patrimonio de las personas perceptoras de prestaciones.
    Sin embargo, dicha cantidad ha de rectificarse ya que, en coherencia con la no existencia de parentesco, los años a considerar para el cálculo de la disminución, de conformidad con el artículo 2 de Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, han de ser los cinco años anteriores, por lo que tomando como partida el saldo existente a 31 de diciembre de 2012, la cantidad resultante como disminución patrimonial injustificada, según los cálculo que se adjuntan, asciende a 13.994,77 €, en lugar de los 16.664 € considerados inicialmente.
    En cualquiera de los casos, el resultado que se obtiene en la valoración del patrimonio, supera igualmente la cantidad de 22.589,11€ correspondiente a 3,5 veces el IPREM.
  4. Se informa, así mismo, que tras una nueva valoración de la situación de dependencia de don (…), por Resolución 5421/2018, de 27 de agosto, de la Subdirectora de Valoración y Servicios, se le ha reconocido la condición de Dependiente Severo, por lo que ya puede acceder a la prestación del servicio de atención residencial para personas mayores, por reunir los requisitos para el acceso a plaza residencial del Área de Dependencia por la vía de la dependencia funcional del Anexo I B 21 del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio.
    Ha de señalarse que, a los efectos del reconocimiento de la nueva prestación residencial, para el cálculo de la tarifa correspondiente o, en su caso, de la Prestación Vinculada al Servicio, los cálculos de la capacidad económica vienen sometidos a la misma normativa referida”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación al interesado de una prestación destinada al pago del servicio de atención residencial para personas mayores.
La denegación, según se hace constar en la correspondiente resolución, obedecería a la siguiente causa: Por superar su capacidad económica 3,5 veces el IPREM, máximo establecido para personas dependientes por la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero.
Si bien nada se especifica en la resolución denegatoria acerca del cómputo realizado, de los informes emitidos por el Departamento de Derechos, se concluye que el órgano administrativo ha considerado y sumado tanto rentas (pensión de jubilación, expresada en términos anuales), como elementos patrimoniales (capital mobiliario e inmobiliario, actual o supuestamente transmitido).
La orden foral en que se ampara la denegación, en su artículo 6, dispone:
1. “Una vez comprobado que la persona solicitante reúne los requisitos establecidos en el artículo 2 se procederá a valorar su situación, utilizando para ello la Escala de Valoración Social de la Dependencia que figura como Anexo I a esta Orden Foral, así como su capacidad económica. Las solicitudes serán valoradas de forma individual.
  La valoración se llevará a cabo por los Equipos Técnicos del Departamento competente en materia de servicios sociales, con competencia en cada una de las Áreas de actuación.
  Los Equipos Técnicos competentes emitirán un Dictamen Técnico que será incluido en el expediente de la persona solicitante.
2. Serán reconocidas y acreditadas aquellas personas que alcancen una puntuación igual o superior a 65 puntos en la Escala de Valoración Social, y cuya capacidad económica, no supere 3,5 veces el IPREM en el caso de las personas dependientes y 2,3 veces el IPREM en el caso de las personas no dependientes. Dicho reconocimiento y acreditación deberán realizarse en el plazo máximo de tres meses contados desde la entrada de la solicitud, acompañada de toda la documentación exigida, en el registro del órgano competente para resolver.
  A estos efectos, el cálculo de la capacidad económica del solicitante, se regirá por lo establecido en la normativa que en cada momento regule, con carácter general, la participación de los usuarios en la financiación de los servicios”.
  Es decir, por lo que interesa al caso, se dispone que serán reconocidas y acreditadas aquellas personas cuya capacidad económica no supere 3,5 veces (personas dependientes) o 2,3 veces (no dependientes) el IPREM.
A efectos de interpretar la citada norma, dada la referencia que se utiliza para valorar la capacidad económica del solicitante (un número de veces el IPREM), procede considerar lo dispuesto en el Real Decreto-ley 3/2004, de 25 de junio, para la racionalización del salario mínimo interprofesional y para el incremento de su cuantía, que creó el citado indicador.
El artículo 2 de dicha norma, que tiene rango de ley, dispone:
“Artículo 2. Establecimiento de un indicador público de renta de efectos múltiples.
1. Para que pueda utilizarse como indicador o referencia del nivel de renta que sirva para determinar la cuantía de determinadas prestaciones o para acceder a determinadas prestaciones, beneficios o servicios públicos, y pueda sustituir en esta función al salario mínimo interprofesional, se crea el indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM).
2. Anualmente, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, se determinará la cuantía del citado indicador teniendo en cuenta, al menos, la previsión u objetivo de inflación utilizados en ella. Con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley anual de Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno consultará a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas sobre la cuantía del IPREM”.
  Es decir, el IPREM, tanto por disposición legal, como por propia naturaleza (se expresa en términos de ingreso periódico), sería un parámetro apto para medir el nivel de renta (ingresos o rendimientos) de un solicitante de una prestación pública y, en este concreto sentido (de generación de ingresos), la capacidad económica
  No es, sin embargo, una referencia establecida, ni en principio, racionalmente concebida (por expresarse en términos de renta, diaria, mensual o anual), para ser comparada con el patrimonio que pueda tener una persona en un momento dado (concepto estático), pues no se estaría ante elementos de la misma naturaleza.
  Lo anterior lleva, a juicio de esta institución, a cuestionar la interpretación y aplicación de la norma que ha hecho el Departamento de Derechos Sociales en este caso, en la medida en que, según se desprende de los informes emitidos, la denegación se basaría en que el patrimonio del interesado superaría la referencia de 3,5 veces el IPREM, resultando que no estamos ante elementos comparables (al menos, sin transformación u homogeneización).
Tampoco aprecia esta institución que la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, reguladora de la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios por estancia en centros de la tercera edad, ampare la causa de denegación alegada.
El artículo 2 de dicha ley foral establece una serie de criterios para calcular la capacidad económica de los usuarios, en los siguientes términos:
“A los efectos de esta Ley Foral se calculará la capacidad económica, de acuerdo a los siguientes elementos de valoración: Renta, patrimonio y número de personas de la unidad familiar.
Por renta se entiende la totalidad de los ingresos de la unidad familiar derivados de:
Rendimientos del trabajo, incluidas pensiones y prestaciones de previsión social, cualquiera que sea su régimen.
Rendimientos del capital mobiliario e inmobiliario.
Rendimientos de las actividades empresariales o profesionales.
Por patrimonio se entiende la totalidad del capital mobiliario e inmobiliario de la persona usuaria, valorado desde los cinco años anteriores al inicio de la prestación, evitando todo empobrecimiento ficticio. Para la estimación del valor de éste se seguirán las normas establecidas para el Impuesto sobre el Patrimonio.
Por capital mobiliario se entiende los depósitos en cuenta corriente y a plazo, fondos de inversión y fondos de pensiones, valores mobiliarios, seguros de vida y rentas temporales o vitalicias, objetos de arte, antigüedades, joyas y otros objetos de valor.
Por capital inmobiliario se entiende los bienes de naturaleza rústica y urbana.
Por unidad familiar se entiende la definida en la normativa reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
La falsificación u ocultación de datos sobre la capacidad económica podrá dar lugar a la suspensión temporal o definitiva de la prestación del servicio.
Asimismo, cuando se detecte por parte del Instituto Navarro de Bienestar Social que ha habido un empobrecimiento ficticio de la persona solicitante de servicios de estancia en centros de la tercera edad o de ayuda económica con ánimo defraudatorio a los efectos de lo dispuesto en este artículo, independientemente del tiempo en que se produjo este empobrecimiento, podrá dar lugar a la supresión temporal o definitiva de la prestación del servicio o de la ayuda económica, en su caso”.
El citado precepto, incluido en las disposiciones generales de la Ley Foral 17/2000, guarda estrecha relación con las reglas que la propia norma contempla para el cálculo de la aportación económica mensual de los usuarios de centros residenciales para personas mayores y para la determinación de sus obligaciones económicas. En este sentido, el artículo 7 establece que la aportación mensual se realizará en función de la renta, del capital mobiliario e inmobiliario, siempre que estos produzcan rendimientos anuales, y del número de personas que compongan la unidad familiar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2; y el artículo 8 viene a prever que quienes con su aportación no abonen la totalidad del precio público establecido, contraerán una deuda que deberán garantizar con su patrimonio -en similares términos, los artículos 10 y 11, en este caso en relación con las prestaciones a conceder para estancias en centros privados-.
En definitiva, no se aprecia en la ley foral citada una regla según la cual se excluiría del servicio o de la prestación económica a quienes tengan un patrimonio superior a una determinada cantidad, sin perjuicio de la repercusión que dicho patrimonio pueda tener a la hora de calcular la aportación (vía generación rentas) o de exigir garantías del pago de la deuda eventualmente contraída si no se abonara el precio público completo. Se concluye, por lo tanto, que las reglas de valoración patrimonial que se recogen en dicha norma –llevan a valorar la totalidad del patrimonio, como se desprende del artículo 2 que se ha transcrito, incluida la vivienda que pudieran tener los solicitantes- se establecen a esos concretos efectos y no a fin de amparar una denegación como la habida en el caso.
Según estima esta institución, considerar que el concepto de capacidad económica a que se refiere el artículo 6.2 de la Orden Foral 3/2010 equivale a la valoración de la capacidad económica que se contempla en el artículo 2 de la Ley Foral 17/2000 (esta norma fija los elementos a considerar, es decir, la renta, el patrimonio y el número de miembros de la unidad familiar, pero no el método de cálculo, ni criterios de exclusión), puede llevar a resultados disfuncionales y alejados de los principios constitucionales de capacidad económica e igualdad que rigen en materia financiera.
En este sentido, de asumirse la interpretación que subyace en el acto de objeto de queja, habría de considerarse, por ejemplo, que, desde la perspectiva de la capacidad económica, es equivalente disponer de un capital mobiliario de 3,5 veces el IPREM que de una renta anual correspondiente a ese mimo importe, cuando se trata de derechos económicos que parece notorio que han de tener un valor diferente (significativamente superior en el caso del segundo, dada su proyección en el tiempo).
Asimismo, y dado que el artículo 2 de la Ley Foral 17/2000, de 3 de julio, lleva a considerar la totalidad del capital mobiliario e inmobiliario, de aceptarse la interpretación del órgano administrativo, habría de concluirse que todo aquel solicitante que tenga un patrimonio cuyo importe alcance la cantidad equivalente a 3,5 veces el IPREM expresado en términos anuales (22.500 euros, aproximadamente, en el año 2018), no podría acceder a la prestación a que se refiere la queja. Tal interpretación conllevaría una restricción que parece excesiva, pues se concluiría que la práctica totalidad de las personas que fueran titulares de un inmueble (típicamente, una vivienda) verían impedido el acceso a este tipo de prestaciones sociales.
A nuestro juicio, si lo pretendido fuera excluir del acceso a la prestación a quienes tengan un patrimonio que supere un determinado nivel, lo pertinente sería establecer, a través de la norma del rango que corresponda, una regulación específica de esta cuestión, determinando los bienes a considerar y a excluir, el método de valoración y el límite que se considere adecuado en función de la realidad social.
Pero, por lo razonado, según entendemos, no cabe ver en el artículo 6.2 de la orden foral citada, en relación con el artículo 2 de la ley foral también señalada, una regulación apta para tal fin, fundamentalmente por cuanto el término de comparación (el IPREM) está concebido para ponderar el nivel de ingresos (capacidad de generar rentas) y no tanto la capacidad económica en su globalidad o plena extensión.
En relación con el supuesto empobrecimiento ficticio derivado de la venta de un inmueble, el Departamento de Derechos Sociales, como ha quedado reflejado, fundaba su conclusión en lo previsto en la disposición adicional 5ª de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, de Regulación del Mercado Hipotecario, que establece:
1. A efectos de la determinación de la capacidad económica del solicitante de las prestaciones previstas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, se computarán las disposiciones patrimoniales realizadas en los cuatro años anteriores a la presentación de la solicitud, ya fueran a título oneroso o gratuito, en favor de los cónyuges, personas con análoga relación de afectividad al cónyuge o parientes hasta el cuarto grado inclusive, con arreglo a las siguientes normas (…).
  Sin embargo, como resulta de lo informado posteriormente, tal precepto no sería aplicable al caso, pues no se trataba de una compraventa entre familiares.
  Tampoco cabe presumirse un empobrecimiento ficticio por el hecho de que la venta se produjera por un valor inferior al asignado en una comprobación administrativa de carácter fiscal. A este respecto, además de que, en principio, el hecho de que la transmisión se produjera a un tercero ajeno hace más lejana la hipótesis de un empobrecimiento buscado o artificioso, el interesado viene a explicar que se trataba de un precio de mercado, por razón del estado de deterioro en que se encontraba el inmueble, ubicado en la localidad de Ezcároz, sin que se observen elementos objetivos que desvirtúen lo alegado.
  En este aspecto la presunción de veracidad ha de jugar a favor del interesado, siendo la Administración pública la que, de considerar que existe un empobrecimiento ficticio, ha de probar aquellos elementos que lleven a tal convicción, sin que sea en modo alguno suficiente invocar a estos efectos una valoración administrativa realizada a efectos del Impuesto de Patrimonio, que, además, no consta cuándo fue realizada (es dable que el transcurso del tiempo, la evolución del mercado inmobiliario en zonas rurales y el estado de deterioro de la vivienda pueda hacer que la valoración haya quedado desfasada con criterios de valor de mercado, resultando, además, que en este caso, el precio de venta, según se expone, fue similar al valor catastral).
Finalmente, respecto a la posible transmisión de capital mobiliario, tampoco se aprecia una justificación objetiva de tal conclusión, basada en la normativa vigente.
En el informe emitido, se señala lo siguiente:
“3º.- Por lo que se refiere a la cantidad considerada como transmisión de capital mobiliario por importe de 16.644,44 €, se adjuntan los cálculos sobre ingresos y gastos tenidos en cuenta para llegar a determinar el importe de la disminución patrimonial no justificada, en los que figuran, por anualidades, los gastos tenidos en cuenta, consistentes en los gastos residenciales y en los genéricos de gastos en domicilio, en los que se considera anualmente una cantidad de 10.000 € por gastos corrientes no justificados que no se computan, cantidad equivalente a 12 veces el Salario Mínimo Interprofesional mensual, en coherencia con lo que se establece en el artículo 11 de la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, para el cálculo del patrimonio de las personas perceptoras de prestaciones.
Sin embargo, dicha cantidad ha de rectificarse ya que, en coherencia con la no existencia de parentesco, los años a considerar para el cálculo de la disminución, de conformidad con el artículo 2 de Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, han de ser los cinco años anteriores, por lo que tomando como partida el saldo existente a 31 de diciembre de 2012, la cantidad resultante como disminución patrimonial injustificada, según los cálculo que se adjuntan, asciende a 13.994,77 €, en lugar de los 16.664 € considerados inicialmente”.
No se aprecia que las normas vigentes establezcan cuál sea la cantidad anual de gastos corrientes sometida a justificación a los efectos que nos ocupan, ni que, en el caso concreto objeto de queja, la evolución del saldo de la cuenta corriente (de 13.839,68 euros, a finales de 2012, a 1.314,62 euros, a finales de 2017) sea lo suficientemente llamativa como para afirmar que se ha transmitido capital mobiliario (en el sentido de que el interesado se ha empobrecido de forma ficticia y fraudulenta, que es el que podría llegar a justificar una denegación de la prestación).
En todo caso, al igual que lo dicho en relación con la venta del inmueble, es a la Administración a la que corresponde la carga de la prueba de una conclusión de esta naturaleza, sin que se aprecie por parte de esta institución que la misma quedado acreditada.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales que deje sin efecto la denegación de la prestación solicitada por el interesado para su atención residencial en centro de personas mayores, por no apreciarse justificada la misma, y que proceda a conceder el servicio o ayuda correspondiente.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea