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Tema: Desacuerdo con la extinción de un contrato por parte del Departamento de Educación y por una reclamación de cantidad girada en relación con dicha extinción
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Consejera de Educación
Señora Consejera:
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Educación, dándole traslado de la queja y solicitándole que informara sobre la misma.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Que, dado que el escrito de queja presenta seis motivos numerados, en orden a una mayor claridad en la exposición se informa sobre los mismos en su mismo orden.
Respecto del motivo PRIMERO, doña [A] menciona dilaciones en la tramitación de un recurso de alzada, siendo así que, por el contrario, dicho recurso fue resuelto dentro del plazo legal de tres meses desde su interposición.
En el mismo motivo se hace referencia a una supuesta voluntad de causarle perjuicio por parte de esta Administración, afirmación que no sustenta sino en lo que ella misma declara ser un error administrativo, lo que desdice su propia acusación. Asimismo, describe que su aceptación del contrato de 5 de septiembre de 2017 estuvo mediatizada por su modalidad de sustitución o de vacante, de modo que ese error
vició su propio consentimiento. En primer lugar, lo cierto es que difícilmente pudo concurrir vicio de consentimiento en la firma de un contrato que, independientemente de su modalidad, tenía en su mismo texto fecha de extinción expresamente fijada para el 4 de diciembre de 2017, fecha que asimismo figuraba bien visible en la oferta telemática que previamente aceptó. En segundo lugar, siendo la jornada de trabajo (75%) pactada no inferior a la media jornada, la aspirante no podía renunciar a la oferta so pena de repercusión en las listas, conforme al artículo 13.1 de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo al servicio del Departamento de Educación. Y, por último, no es menos cierto que, tras el fin de contrato en la fecha señalada, la misma contratada acepta un segundo contrato con fecha inicial de efectos del día siguiente, sin que adujera en aquel momento oposición, reparo o alegación alguna al respecto.
Respecto del motivo SEGUNDO, doña [A] manifiesta haber sido despedida y requerida de pago sin fundamento, sin acto administrativo y sin respeto a los principios de retroactividad y legalidad. Se añade que, en lugar del importe reclamado, le es debida cantidad en nómina y resarcimiento de perjuicio. Seguidamente señala su oposición a lo que ella define como atomización de una misma necesidad
, cuestión que luego desarrolla en su motivo quinto. También arguye que otra contratada le sustituyó desde el 11 de enero y que le fue modificado su contrato para que no constara dicha sustitución.
Todas las imputaciones realizadas por doña [A] tienen cumplida respuesta en un hecho que por ella se omite: la solicitante se hallaba en situación de incapacidad temporal en la fecha en que suscribe contrato administrativo con este Departamento. En efecto, a doña [A] se le adjudica oferta 39076 en Adjudicación Telemática de Plaza (ATP), con fecha de inicio contractual de 5 de septiembre de 2017, para la cobertura de una vacante por reserva de plaza en razón de licencia maternal concedida a doña [B]. En la cláusula tercera del contrato se dispone que la duración del contrato se extendería como máximo hasta el 4 de diciembre de 2017, fecha de fin de la licencia de la que trae causa.
Posteriormente, mediante Resolución 3529/2017, de 13 de diciembre, del Director del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se concede a doña [B] permiso retribuido que acumula en jornadas completas el tiempo correspondiente al permiso por lactancia de hijo menor de doce meses, con una vigencia de desde el día 5 de diciembre de 2017 hasta el día 10 de enero de 2018, ambos inclusive. A doña [A] se le ofrece telefónicamente este contrato de sustitución, aceptando el mismo.
Mediante Resolución 3530/2017, de 13 de diciembre, del Director del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se concede excedencia especial por cuidado de un hijo a doña [B], por un periodo comprendido desde el 11 de enero de 2018 hasta el 14 de agosto de 2020, o como máximo hasta la finalización de su contrato. Habiendo presentado la excedente escrito el 20 de octubre de 2017 solicitando la reincorporación al servicio activo desde la fecha 30 de junio de 2018, se dicta Resolución 3531/2017, de 13 de diciembre, por la que se autoriza la reincorporación al servicio activo con efectos iniciales de 30 de junio de 2018.
Ante esta situación, siendo el 4 de enero de 2018 desde la Sección de Contratos se contacta con doña [A] para ofrecerle un contrato de sustitución por la excedencia arriba referida, con fecha de inicio de 11 de enero de 2018 y fecha fin el 29 de junio del mismo año. Y, de nuevo, la oferta es aceptada.
Como quiera que la interesada en ningún momento comunica encontrarse en incapacidad temporal, el día 8 de enero de 2018 se le envía SMS para informarle que debe firmar el contrato aceptado, acto que lleva a cabo entre esa fecha y la del 12 de enero de 2018.
El 12 de enero de 2018 se recibe comunicación del Director de Instituto de Educación Secundaria Tierra Estella
participando que doña [A] no acude al puesto de trabajo para el que estaba contratada por hallarse en situación de incapacidad temporal (IT), solicitando su sustitución. Dicha solicitud es de inmediato atendida por la necesaria agilidad en la cobertura del servicio educativo que se presta, autorizándose la entonces aparente sustitución mediante oferta en convocatoria ATP 7/2018 de 15 de enero de 2018. Del contrato resulta adjudicataria doña [C], quien comienza a prestar servicios el 17 de enero siguiente.
No es hasta el 19 de enero de 2018 cuando se detecta la anomalía en las actuaciones. Ese día en la Sección de Contratos de Personal se recepciona alerta del Negociado de Seguros Sociales informando de que doña [A] ha suscrito contrato administrativo el 11 de enero de 2018 pese a hallarse en situación de IT desde el 8 de enero anterior. En su alerta se cita la fecha de 17 de enero de 2018 como momento de acuse del parte de baja.
Según consta en el reporte de registro de llamadas, el mismo día 19 de enero de 2018 la Jefa de la Sección de Contratos de Personal se pone en contacto telefónico con doña [A] con el fin de comunicarle la irregularidad consistente en que su situación de IT desde 8 de enero es del todo incompatible con el alta en la Seguridad Social por suscripción de contrato el día 12, por lo que procede la resolución de su contrato de 11 de enero.
Por último, la nulidad referida afecta al contrato de doña [C], quien acepta telefónicamente suplir a doña [B], por lo que se resuelve el contrato de 17 de enero de 2018 viciado de nulidad por vinculación, suscribiendo nuevo contrato.
De todo lo anteriormente expuesto se colige que doña [A], impedida para el trabajo desde el 8 de enero de 2018, y recibiendo desde esa fecha la asistencia y prestaciones que para su situación ampara la Seguridad Social, suscribe a sabiendas contrato con este Departamento, generando unos haberes que le son abonados en su nómina hasta que la irregularidad es detectada. Es por ello que, encontrándose de baja laboral desde el 8 de enero de 2018, y siendo la fecha fin de su contrato el 10 de enero, todo lo percibido con posterioridad a esta última fecha le es reclamado mediante la Carta de Pago que impugna. Es por ello que no sólo no se le ha abonado la nómina completa, sino que se le reclama parte de la misma por obvio enriquecimiento injusto. Contrariamente a lo sostenido por doña [A], no ha existido en absoluto un despido (ni mucho menos por causa de IT), sino que la relación contractual resulta inexistente por causa de nulidad, la cual por definición se retrotrae al momento del vicio que la causa.
Doña [A], en su escrito de queja dice asombrarse del retraso en que se ha comunicado su baja laboral a la Seguridad Social, sorprendente afirmación proveniente de quien procede a transmitir su parte de baja 10 días más tarde de producirse el hecho, negligencia de la que, si es tenida por indiciariamente culpable, se dará traslado a órgano competente para incoación disciplinaria.
Aún sorprende más, si cabe, que la actora afirme desconocer los motivos de la actuación administrativa, constando que el 19 de enero de 2018 la Jefa de la Sección de Contratos de Personal se puso en contacto telefónico con ella para ponerle de manifiesto que su baja laboral incorpora una incapacidad para contratar cuya consecuencia inmediata es la nulidad de toda contratación realizada posteriormente.
Respecto de los motivos TERCERO y CUARTO, doña [A] refiere una inseguridad jurídica relacionada con la modalidad de contratación. Debe señalarse que todo perjuicio que se reclame deberá seguir los cauces legales de reclamación de responsabilidad patrimonial, no siendo esta instancia la procedente para mayor pronunciamiento.
Respecto del motivo QUINTO a), se incide en él en la regulación de la contratación administrativa que se sigue en esta Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Más allá de las consideraciones vertidas a este respecto en la queja, cumple indicar que no pueden ser tenidas en cuenta valoraciones que se limitan a la voluntad de sustituir el criterio legal por el criterio particular de doña [A]. Lo que se dice sobre atomización
o encadenamiento
de contratos puede ser o no deseable desde un punto de vista estrictamente personal, pero no es lo establecido en la regulación vigente aplicable, que no puede tildarse de conculcadora de derechos, fraudulenta, irregular o artificiosa. Con manifiesto desconocimiento de normativa, se llega a afirmar que en determinadas situaciones nunca se debiera cursar baja laboral sino una modificación de contrato. Y con manifiesto desconocimiento de los costes administrativos de contratación, se afirma también que la concatenación de contratos es una medida que se adopta por razones de ahorro.
Respecto del motivo QUINTO b), en él se reitera en la existencia de un despido nulo o improcedente por hallarse el trabajador en incapacidad laboral, con discriminación y vulneración de integridad física. A lo alegado es preciso señalar que ante un contrato nulo no existe relación contractual alguna que se interrumpa por despido, porque tal relación no nace siquiera al mundo jurídico. No se siguen del contrato viciado de nulidad más obligaciones que las derivadas del resarcimiento mutuo de prestaciones; en este caso, la devolución de lo indebidamente percibido en la nómina de la incapacitada temporal, y que posteriormente le ha sido reclamado mediante emisión de la correspondiente Carta de Pago. El empleador está obligado a tramitar el alta de la persona contratada, cosa imposible si se halla de baja al mismo tiempo. No se comprende que doña [A] mencione desprotección de los docentes cuando caen enfermos: extinto su contrato por vencimiento de su plazo máximo de duración, y retribuidos los días de baja durante su vigencia, el todavía enfermo no se encuentra con capacidad legal para contratar de nuevo hasta su fecha de alta, lo que no constituye desprotección sino prohibición legal. De todo ello fue puntualmente informada la autora de la queja que se informa.
Cuestión distinta es que se propugne la no extinción del contrato de sustitución docente suscrito el 5 de diciembre de 2017 sino la mera modificación del mismo. La situación de IT no hubiera entonces supuesto problema alguno de compatibilidad. No obstante, tal actuación hubiera implicado vulneración de lo dispuesto en el artículo 4.2 c) del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, que establece que los contratos, entre otras causas, se extinguirán por el transcurso del plazo pactado, plazo que, en el caso de doña [A], concluía el 10 de enero de 2018, según reza su cláusula tercera. La contratada, incapacitada temporalmente para el trabajo por contingencia de enfermedad común desde el 8 de enero anterior, no actuó con la debida diligencia en la comunicación de su parte de baja ni participó de cualquier otra forma su situación cuando le fue ofertada la contratación, atraso y reserva mental que produjeron posteriormente un irregular desajuste en la cobertura del puesto que sólo le es imputable a la propia persona que fue parte causante de un contrato nulo de pleno derecho, no pudiendo luego atenderse una petición de lucro fundada en actos propios en contra de Derecho. Siendo esencialmente correcta, la doctrina argumentada sobre inseguridad jurídica y las consecuencias de error se predican de la autoría, es decir, que doña [A], en cuanto autora de los hechos y omisiones que dan lugar a esa inseguridad, no puede luego valerse de ellos en demanda de protección frente a la exigible y exigida responsabilidad devolutoria de bienes y derechos que por esta administración con justicia se le reclama”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la contratación de la interesada como personal docente al servicio del Departamento de Educación.
Según se comprueba, la presentación de la queja viene determinada por la extinción de la relación contractual, resuelta por el Departamento de Educación, y por una reclamación de cantidad girada en relación con dicha extinción (carta de pago
).
Por parte del Departamento de Educación, se ha emitido el informe que se ha transcrito.
El artículo 7.2 a) de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, reconoce el derecho a una buena administración, que incluye el derecho de todo ciudadano a ser oído antes de que se adopte una medida individual que le afecte desfavorablemente
.
En el caso suscitado, según entiende esta institución, una vez perfeccionado entre el Departamento de Educación y la interesada el contrato de sustitución para prestar servicios entre el 11 de enero de 2018 y el 29 de junio de 2018, si el órgano administrativo entendía que el mismo debía ser resuelto (anulado), antes de adoptarse la decisión, hubo de garantizarse la audiencia de la interesada (que podía discutir la concurrencia de causa de invalidez, el procedimiento a seguir para declarar la extinción contractual, etcétera).
Además de que tal audiencia sería exigible en todo caso (por el carácter desfavorable que tiene el acto extintivo de la relación contractual), dado que se estaría (según defiende el Departamento de Educación) ante un vicio de invalidez o nulidad originaria (la extinción no obedece a cuestiones relacionadas con la ejecución del contrato, sino con el nacimiento de la relación contractual), a criterio de esta institución, el órgano administrativo, para generar los efectos extintivos, hubo de estar a las reglas de revisión de oficio que contempla la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículos 106 o 107, según se entienda que se está ante un supuesto de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad).
Una vez generado y perfeccionado el contrato administrativo –previo el acto de adjudicación, en este caso, seleccionando a la interesada de entre los aspirantes de la lista de contratación y cursando el llamamiento-, , por estarse ante la declaración de un derecho, el órgano administrativo no tiene plena libertad para decretar la extinción (menos sin oír previamente al empleado público), por más que pueda entender que hay causa material para la misma, sino que ha de hacerlo a través de los procedimientos revisores que contempla el ordenamiento jurídico para anular actos declarativos de derechos.
En esta línea, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid del 3 de noviembre de 2001 (se trataba de la revisión de un nombramiento de una funcionaria interina, pero existe identidad de razón con el caso de la suscripción de un contrato administrativo de sustitución, pues se está en ambos casos ante la generación de la relación de servicio de personal de la Administración pública sometido a Derecho Administrativo), se señala:
“La segunda de las pretensiones anulatorias ejercitadas, hace referencia a la rectificación de oficio del nombramiento de la actora como funcionaria interina, para ocupar la plaza vacante de Oficial del Juzgado de Ejecutorias Penales N.º 2 y consiguiente cese de la misma.
La distinción entre actos favorables y actos de gravamen, viene recogida en la Ley 30/92, al tratar en el Título VII la revisión de los actos en vía administrativa donde se distingue entre actos declarativos de derechos y actos de gravamen; los primeros, son aquellos que afectan al destinatario, favoreciéndole con la ampliación de su patrimonio Jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, o incluso liberándole de un deber, frente a los segundos que restringen su patrimonio Jurídico anterior, imponiéndole una obligación o una carga. Esta distinción, tiene unos efectos significativos tanto en la producción de los actos, como en orden a su revocación pues la Ley condiciona estrictamente la revocación por la Administración de los actos favorables o que han reconocido o declarado derechos y facultades a los destinatarios, límites que no afectan a los actos de gravamen.
Consecuentemente con lo expuesto, no cabe duda que la resolución de 2 de octubre de 1997, que nombró a la demandante para ocupar la plaza referenciada, es un acto declarativo de derechos, en cuanto le reconoce un derecho, una facultad, de ahí que su revocación por la administración tenga carácter excepcional, con el fin de asegurar el equilibrio necesario entre el principio de seguridad Jurídica, que postula en favor del mantenimiento de los derechos ya declarados, y el principio de legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento Jurídico y su revocación no puede ampararse, como hace la resolución recurrida, en el artículo 105 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que permite a la Administración revocar en cualquier momento sus actos no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al Ordenamiento Jurídico, o invocar un error material, de hecho, o aritmético, en el acto que se revoca, pues la doctrina Jurisprudencial (Sentencias de 16 de noviembre de 1984 [ RJ 1984, 5776] , 18 de septiembre de 1985 [ RJ 1985, 4196] , 29 de marzo de 1989 [ RJ 1989, 2353] , 20 de diciembre de 1989 [ RJ 1989, 8981] , 27 de febrero de 1990 [ RJ 1990, 1521] , etc.) tiene establecido que el error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible, implicando, por sí solo, la evidencia del mismo sin necesidad de mayores razonamientos, exteriorizándose prima facie por su sola contemplación (frente al carácter de calificación Jurídica seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho). En esencia, se trata de simples equivocaciones elementales, se requiere que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas Jurídicas aplicables, que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto, pues no es error material o de hecho aquel cuya rectificación implica alterar e invalidar el contenido básico del acto inicial, estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiere a cuestiones de derecho, a interpretación de disposiciones legales y calificaciones Jurídicas que puedan establecerse.
Por todo ello, y puesto que ya hemos dicho que estamos ante un verdadero acto declarativo de derechos, son los artículos 102 y 103 de la Ley citada los que han de entrar en juego, de cuyo análisis se deduce que los actos administrativos susceptibles de ser objeto del mecanismo de la revisión de oficio son aquellos que se encuentren incursos en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1 de la misma Ley, requiriéndose, para ello, previo dictamen favorable del Consejo de Estado; y, así mismo, podrán ser anulados los actos declarativos de derechos, cuando dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, siempre que no haya transcurrido cuatro años desde que el acto fue dictado, previo dictamen del Consejo de Estado. Ahora bien, este último procedimiento configura una facultad excepcional que exige que su interpretación sea restringida, de forma que cuando la Administración quiere conseguir la anulación de un acto suyo ha de postular la actuación de los Tribunales y, en tal sentido, el artículo 103.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, establece la regla general En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el órgano Jurisdiccional contencioso-administrativo
.
La Administración no interpuso el llamado recurso de lesividad regulado por el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entonces vigente, para proceder a la anulación de la resolución, de 2 de octubre de 1997, que reconoció a la actora el derecho a ocupar la plaza vacante de oficial del Juzgado de Ejecutorias Penales N.º 2, y al no haberlo hecho conforme al procedimiento establecido, sin entrar a considerar si la resolución era o no ajustada a Derecho, procede anular el concreto particular de la resolución impugnada, que dejó sin efecto el nombramiento, con el consiguiente cese en el desempeño del puesto de trabajo, con efectos de 31 de diciembre de 1997”.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Educación que deje sin efecto la extinción del contrato como personal temporal docente suscrito con la interesada que ha motivado la queja, y la reclamación de cantidad derivada de la misma, al estimar que la invalidez invocada por el órgano administrativo, para ser declarada y producir efectos, requiere un procedimiento previo de revisión de oficio de actos favorables.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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