Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q18/213) por la que se recomienda al Departamento de Derechos Sociales que no presuma la existencia de una relación de afectividad análoga a la conyugal entre la autora de la queja y su antiguo compañero de vivienda durante los meses de diciembre de 2017 y enero de 2018, anulando las actuaciones seguidas para la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas durante dichos meses, y reconociendo a la interesada las cantidades dejadas de percibir como consecuencia de la presunción realizada.

07 mayo 2018

Bienestar social

Tema: Disconformidad con un expediente de reintegro de la renta garantizada por presumir el Departamento de Derechos Sociales que mantiene una análoga relación de afectividad con su compañero de vivienda.

Bienestar social

Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales

Señor Consejero:

El 15 de marzo de 2018 esta institución recibió un escrito de la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Derechos Sociales, por su disconformidad con la reducción de la renta garantizada que viene percibiendo, al presumir que mantiene una relación análoga a la conyugal con su compañero de vivienda.
En dicho escrito, exponía que:
1. En el año 2015 se le concedió la renta garantizada.
2. Con el fin de compartir los gastos de alquiler, en junio de 2017, comenzó a residir en una vivienda junto con un amigo.
3. En octubre de 2017 personal de la Administración pública realizó dos visitas a su domicilio, durante las que su compañero no estaba. En la tercera visita, fue ella quien no se encontraba en la vivienda y, finalmente, en la cuarta comprobación, ambos estuvieron presentes. Pese a estas inspecciones, continuó percibiendo la prestación.
4. No obstante lo anterior, el 13 de marzo de 2018 el Departamento de Derechos Sociales le informó de que se había constatado que ella y su compañero de vivienda mantenían una análoga relación de afectividad a la conyugal, por lo que se iba a proceder a considerarlos una única unidad familiar a efectos de percepción de la renta garantizada, circunstancia que ha derivado en la reducción de la misma a 547,01 euros. Debiendo pagar 315 euros de alquiler, la cantidad que le resta es muy reducida para afrontar sus gastos y los del cuidado de su hija.
5. Hace tiempo, a requerimiento de la Administración, ella y su compañero debieron formalizar un documento que hacía constar que cada uno asumía la mitad del importe del arrendamiento.
6. Su compañero también ha presentado reclamación ante el Departamento de Derechos Sociales por la reducción de la renta garantizada.
7. Existen indicios que demuestran que no mantienen una análoga relación de afectividad. Por un lado, en la solicitud que realizó de vivienda protegida en régimen de alquiler únicamente indicó su nombre y el de su hija como miembros de la unidad familiar solicitante, pese a que, de haber incluido a su compañero, hubiesen obtenido una mayor puntuación. Por otro lado, la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y la solicitud de aplicación del bono social las realizan por separado.
  Por todo lo expuesto, solicitaba que el Departamento de Derechos Sociales no presuma la existencia de una relación de afectividad análoga a la conyugal con su compañero de vivienda, manteniendo, de esta forma, el importe de 810 euros de renta garantizada que venía percibiendo. Asimismo, solicitaba que le abonen las cantidades que ha dejado de percibir tras la reducción aplicada.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“La Sra. (…) solicitó con fecha 30 de enero de 2015 (exp. 001-003479-2015) renta de inclusión social, que le fue concedida para el periodo febrero 2015 a enero 2016 por un importe de 778,32 €/mes (año 2015) y 786,24 €/mes (año 2016). La unidad familiar estaba compuesta por ella y su hija menor de edad (…). No constaba ninguna otra persona en el domicilio (Plaza […], […] de Beriain, pero dado que se devolvían las cartas y según la Sra. (…) era porque le desaparecían, solicitó que se remitieran a C/[…] de Noain). La unidad familiar estaba compuesta por ella y su hija menor de edad (…). No constaba ninguna otra persona en el domicilio (Plaza […], […] de Beriain, pero dado que se devolvían las cartas y según la Sra. (…) era porque le desaparecían, solicitó que se remitieran a C/[…] de Noain).
Con fecha 28 de diciembre de 2015, vuelve a solicitar renta de inclusión social (exp. 001-000765-2016), la cual de nuevo le es concedida para el periodo de febrero 2016 a enero 2017 por un importe de 786,24 €/mes. La unidad familiar era la misma. El domicilio de la solicitud era en este caso, la C/ […] de Pamplona. Con fecha 15 de abril se suspendió cautelarmente la prestación por existir indicios de que el domicilio de la Sra. (…) no era éste (devolución de cartas). Tras diversas gestiones con la unidad de barrio del Ensanche de Pamplona y presentación de nueva documentación y empadronamiento se constató que la Sra. (…) vivía en Santesteban (C/[…]) desde febrero de 2016, se levantó la suspensión cautelar y se reanudó el abono de la prestación. El 4 de noviembre de 2016 solicita que su expediente le sea trasladado a Zizur Mayor, puesto que ha modificado su domicilio (Av. […]).
Con fecha 12 de enero de 2017, la Sra. (…) solicita renta garantizada (exp. 001-001376-2017), la cual le es concedida por un importe de 810 €/mes para el periodo febrero 2017 a enero 2018. La unidad familiar sigue siendo la misma, el domicilio es el señalado de Zizur Mayor, pero posteriormente modifica el domicilio y figura empadronada desde el 15 de mayo de 2017 en la C/ Lindatxiaquia nº 3, pta. B de Elorz/Elortz.
Consta en el Acta nº 7, de fecha 8 de febrero de 2018, del Grupo Técnico de trabajo RIS-RG del Servicio de Calidad e Inspección del Departamento de Derechos Sociales, entre otros aspectos lo siguiente:
[…] 001-011464-2017: (…): Se sospecha que vive con su ex mujer. Tras realizar diversas inspecciones, se constata que con quien reside no es su ex mujer, sino otra perceptora de RG (…). Tras acudir a la vivienda se encuentra la interesada quien afirma que tiene una habitación alquilada a (…) porque es su amigo. Tras varias inspecciones, en distintas horas y días, existen indicios de que […] y […] son pareja […].
En consecuencia, el 17 de abril de 2017 se ha procedido a iniciar el expediente de reclamación por una cuantía total de 1.634,58€ correspondientes a los meses de diciembre de 2017 y enero de 2018 por cobro indebido al convivir con otro perceptor de renta garantizada sin comunicarlo. En el escrito de notificación de esta apertura de expediente se le indica que la cuantía reclamada podrá hacerla efectiva en el plazo de 15 días hábiles a partir del siguiente al recibo de la notificación.
Con fecha 31 de enero de 2018, de nuevo solicita renta garantizada (exp. 001-001729-2018) y se le concede para el periodo febrero 2018 a enero 2019, por un importe de 547,01 €/mes. La unidad familiar la compone en este caso la Sra. (…), su hija y el Sr. (…). Con fecha 28 de marzo de 2018, el Sr. (…) se empadrona en un domicilio diferente (C/[…] de Pamplona) y comunicada en plazo esta circunstancia se modifica el 9 de abril de 2018 la renta garantizada pasando a ser de 824,58 €/mes para el periodo abril 2018 a enero 2019”.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con un expediente de reintegro de la renta garantizada percibida por la interesada durante los meses de diciembre de 2017 y enero de 2018.
El Departamento de Derechos Sociales presume que la autora de la queja formó una pareja estable (convivió de un modo análogo al conyugal) con su compañero de vivienda durante dichos meses, habiendo sido dicho dato ocultado, por lo que ha procedido a exigir el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas en concepto de renta garantizada durante los referidos meses.
La autora de la queja niega la presunción que realiza el Departamento de Derechos Sociales y, al efecto, afirma que la declaración de la renta y la solicitud de bono social las realizó en solitario, y que cuando se inscribió en el Censo de solicitantes de vivienda protegida para solicitar una vivienda en régimen de alquiler, la inscripción la realizó únicamente a su nombre, cuando de haberla realizado también a nombre de su compañero de vivienda, hubiera obtenido una mayor puntuación en aplicación del correspondiente baremo, lo que habría incrementado sus opciones de resultar adjudicataria de una vivienda.
Esta institución ya se ha pronunciado en relación con un asunto similar al planteado en la queja, en los expedientes Q17/50, Q17/315 y, más recientemente, Q18/132, donde se expuso lo siguiente:
1. “5. Uno de los requisitos establecidos en el artículo 5 de la Ley Foral 15/2016, de 11 de noviembre, por la que se regulan los derechos a la inclusión social y a la renta garantizada, para el reconocimiento del derecho a la renta garantizada, es el relativo a la capacidad económica del solicitante:
  c) Carecer de medios suficientes para cubrir sus necesidades básicas. Se considerará que existe esta carencia cuando la capacidad económica de quien la solicita, y, en su caso, de los demás integrantes de la unidad familiar de la que formen parte, sea inferior en conjunto a la cuantía de la Renta Garantizada que pueda corresponder a dicha unidad en los términos estipulados en la presente ley foral.
  A tal efecto, el artículo 8 de la mencionada Ley Foral dispone que, a fin de determinar el derecho a percibir la renta garantizada, se tendrá en consideración la capacidad económica de la unidad familiar en su conjunto, y en su caso del núcleo familiar, configurada por los ingresos imputables a la misma y su patrimonio.
  El apartado segundo del artículo 6 de la Ley Foral 15/2016, de 11 de noviembre, contiene los conceptos de unidad familiar y de núcleo familiar:
  1. “Unidad familiar: la formada por la persona solicitante y, en su caso, la que conviva con ella unida en una relación conyugal o análoga relación de afectividad, así como las personas que convivan y mantengan con aquella una relación de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, incluidas aquellas personas que a través de la figura del acogimiento familiar tengan o hayan tenido regulada la guarda legal, o hasta el primero de afinidad. Las unidades familiares podrán estar compuestas de uno o varios núcleos familiares.
  2. Núcleo familiar: el formado por la persona solicitante, en su caso con su cónyuge o persona con quien mantenga análoga relación de afectividad, y sus hijos e hijas convivientes. Tendrán la misma consideración que estos o estas los y las menores en situación de acogimiento familiar o los hijos e hijas que vivan temporalmente fuera del domicilio familiar en razón de la proximidad al centro educativo en que cursen estudios”.
2. 6. El Departamento de Derechos Sociales considera que la autora de la queja, al convivir con otra persona, con la que además comparte los gastos derivados de un préstamo hipotecario, tiene con esa persona una relación de afectividad análoga a la relación conyugal.
  Es decir, el Departamento de Derechos Sociales presume la existencia de una pareja estable formada entre la autora de la queja y la persona con la que convive, y constando que dicha persona obtiene unos ingresos derivados de su trabajo, va a proceder a denegar la renta garantizada solicitada por la interesada, por incumplimiento del requisito referido a la capacidad económica.
  Sin embargo, la autora de la queja sostiene que no es pareja de la persona con la que convive. En este sentido, manifiesta que es cierto que en el pasado fueron pareja y que adquirieron juntos una vivienda, pero actualmente no son pareja, como lo demuestra el hecho de que realizan la declaración de renta por separado y que ya no tienen una cuenta bancaria común. Asimismo, señala la interesada que convive con su expareja porque la relación es buena y no tiene posibilidades económicas de residir en otro lugar.
3. 7. El concepto de pareja estable viene fijado en el artículo 2 de la Ley Foral 6/2000, de 3 de julio, para la igualdad jurídica de las parejas estables. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional 93/2013, de 23 de abril de 2013, dicho artículo establece lo siguiente:
  1. “A efectos de la aplicación de esta Ley Foral, se considera pareja estable la unión libre y pública, en una relación de afectividad análoga a la conyugal, con independencia de su orientación sexual, de dos personas mayores de edad o menores emancipadas sin vínculo de parentesco por consanguinidad o adopción en línea recta o colateral hasta el segundo grado, siempre que ninguna de ellas esté unida por un vínculo matrimonial o forme pareja estable con otra persona.
  2. Se entenderá que la unión es estable cuando los miembros de la pareja hayan expresado su voluntad de constituir una pareja estable en documento público”.
    Con anterioridad a la referida sentencia, el apartado dos permitía presumir la existencia de una pareja estable, al disponer que: Se entenderá que la unión es estable cuando los miembros de la pareja hayan convivido maritalmente, como mínimo, un período ininterrumpido de un año, salvo que tuvieran descendencia común, en cuyo caso bastará la mera convivencia, o salvo que hayan expresado su voluntad de constituir una pareja estable en documento público.
    Es decir, el artículo 2.2 de la Ley Foral para la igualdad jurídica de las parejas estables permitía concluir, ipso iure, la existencia de una pareja, presentes los siguientes hechos: convivencia ininterrumpida durante un periodo de un año o mera convivencia en el caso de que existiera descendencia en común.
    Sin embargo, el inciso hayan convivido maritalmente, como mínimo, un período ininterrumpido de un año, salvo que tuvieran descendencia común, en cuyo caso bastará la mera convivencia, o salvo que, fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 93/2013, de 23 de abril de 2013.
    Entre los argumentos utilizados por el Tribunal Constitucional para proceder a dicha declaración de inconstitucionalidad, se encuentran los siguientes:
    “Para efectuar tal análisis hemos de acudir a las normas que establecen el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley, contenidas esencialmente en su art. 2 donde, tras recoger una definición de pareja estable «a efectos de la aplicación de esta Ley Foral» (apartado 1), se ofrece en el párrafo primero del apartado 2 una especificación de dicha definición, señalando en qué supuestos asigna el legislador navarro a una pareja la condición de estable ipso iure. Los dos primeros supuestos –un año de convivencia o hijos en común– conducen a la atribución ex lege de la condición de pareja estable por la mera concurrencia de alguna de tales circunstancias, dando lugar a una calificación jurídica de determinadas situaciones de hecho, a la que se asociará la aplicación del contenido de derechos y obligaciones incluido en la regulación legal, prescindiendo de la voluntad conjunta de los integrantes de la unión de hecho de someterse a las previsiones de la Ley Foral. Lo cual es claro que no resulta respetuoso del derecho fundamental consagrado en el art. 10.1 CE. Únicamente resultaría acorde con tal derecho y respetuoso de la libre voluntad de los integrantes de la pareja, una regulación de carácter dispositivo, como es la que se acoge en el tercero de los supuestos enunciados en párrafo primero del art. 2.2 de la Ley Foral, referido a las parejas que hayan expresado en documento público su voluntad de constituirse como pareja estable; supuesto que los propios recurrentes entienden que respeta la libre voluntad de los sujetos (…).
    Y, en este sentido, como venimos señalando, el contenido del conjunto de la regulación de la Ley Foral presenta un marcado carácter imperativo, que se manifiesta ya en los dos primeros supuestos del art. 2.2 a los que acabamos de referirnos. Asimismo, el enunciado del apartado 3 del mismo art. 2 (que ya hemos declarado inconstitucional por motivos competenciales), evidencia el modelo preceptivo de la Ley al contemplar su aplicación con independencia de si sus integrantes han manifestado o no de consuno su sometimiento a dicha regulación (…).
    En consecuencia, hemos de concluir que la regulación discutida responde básicamente a un modelo imperativo, bien alejado del régimen dispositivo que resultaría acorde a las características de las uniones de hecho, y a las exigencias del libre desarrollo de la personalidad recogido en el art. 10.1 CE. El carácter preceptivo implica que el régimen estatuido se impone obligatoriamente a las parejas estables que reúnan las condiciones previstas en los dos primeros supuestos del párrafo primero del art. 2.2, lo cual debe conducirnos, sin duda, a reiterar aquí la inconstitucionalidad de tales supuestos”.
4. Según entiende esta institución, si la presunción que anteriormente contenía la Ley Foral para determinar la existencia de una pareja estable ha sido declarada inconstitucional por los efectos imperativos que la misma proyectaba hacia sus componentes, no es dable que el Departamento de Derechos Sociales se valga de una presunción para determinar la existencia de una relación de afectividad análoga a la relación conyugal –es decir, una pareja estable-, por el mero hecho de que la autora de la queja convive con otra persona con la que, según el mencionado Departamento, comparte los gastos derivados del préstamo hipotecario, cuando la existencia de dicha pareja es negada por la interesada, y que se anude, además, a dicha presunción la denegación del derecho de la interesada a la renta garantizada, por incumplimiento del requisito referido a la capacidad económica.
  Por ello, esta institución considera oportuno recomendar al Departamento de Derechos Sociales que no presuma la existencia de una relación de afectividad análoga a la relación conyugal entre la autora de la queja y la persona con la que convive, y que, en su caso, reconozca el derecho de la interesada a la renta garantizada”.
El hecho de que la autora de la queja haya convivido con otra persona en la misma vivienda no puede llevar al Departamento de Derechos Sociales a presumir que tenían una relación análoga a la conyugal durante los dos meses de renta garantizada que ahora se reclaman.
De los actos propios anteriores de la interesada (declaración de la renta del año 2016, solicitud del bono social e inscripción en el Censo de solicitantes de vivienda protegida) se infiere que no constituía una pareja estable con el que fue su compañero de vivienda, cuando, de haberlo hecho, dicha circunstancia le habría beneficiado, por ejemplo, para resultar adjudicataria de una vivienda con mayor facilidad. Además, el propio Departamento de Derechos Sociales reconoce que actualmente, tres meses después de que presumiera que la interesada y su compañero de vivienda constituían una pareja estable, no existe relación análoga a la conyugal alguna, al haber trasladado su domicilio el antiguo compañero de vivienda de la autora de la queja.
Por todo ello, esta institución considera necesario recomendar al Departamento de Derechos Sociales que no presuma la existencia de una relación de afectividad análoga a la conyugal entre la autora de la queja y su antiguo compañero de vivienda durante los meses de diciembre de 2017 y enero de 2018, anulando las actuaciones seguidas para la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas durante dichos meses, y reconociendo a la interesada las cantidades dejadas de percibir como consecuencia de la presunción realizada.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales que no presuma la existencia de una relación de afectividad análoga a la conyugal entre la autora de la queja y su antiguo compañero de vivienda durante los meses de diciembre de 2017 y enero de 2018, anulando las actuaciones seguidas para la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas durante dichos meses, y reconociendo a la interesada las cantidades dejadas de percibir como consecuencia de la presunción realizada.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea