Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/801) por la que se recuerda al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua su deber legal de proceder, con la máxima celeridad y sin mayores dilaciones, a la aprobación definitiva del proyecto de normalización y parcelación de fincas de la actuación asistemática A.A.-5, objeto de queja. Asimismo se le recomienda que no proceda a la disolución de la Junta de Compensación de la “Actuación Asistemática A.A.-5”, por las razones expuestas.

04 julio 2018

Urbanismo y Vivienda

Tema: La tardanza del Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua en aprobar definitivamente un proyecto urbanístico, así como la disconformidad del autor de la queja con que el inicio por parte del Ayuntamiento de un expediente para extinguir la Junta de Compensación constituida para gestionar la actuación urbanística pretendida.

Urbanismo

Alcalde de Altsasu-Alsasua

Señor Alcalde:

El 27 de febrero de 2018 esta institución finalizó las actuaciones llevadas a cabo en el expediente de referencia, correspondiente a la queja formulada por el señor don […], en nombre propio y en representación de la Junta de Compensación de la Actuación Asistemática AA-5 del Plan Municipal de Altsasu-Alsasua, por la excesiva demora en la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Actuación Asistemática A.A.-5, así como por su disconformidad con el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local por el que se aprueba inicialmente la disolución de la Junta de Compensación constituida para dicha actuación.
Dicha finalización de las actuaciones vino precedida de un informe del Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua en el que se exponía, entre otras cuestiones, que el ayuntamiento ya había entablado contacto con la representación letrada del autor de la queja para intentar alcanzar un acuerdo, y consideraba como razonable fijar un plazo de un mes para ello.
El 19 de marzo de 2018, se volvió a dirigir a esta institución la persona que interpuso la queja, manifestando su oposición al cierre del expediente de queja, por cuanto que no se estaba produciendo negociación entre las partes. En el escrito remitido, el autor de la queja reiteraba las peticiones contenidas en el escrito inicial de queja presentado:
1. Que se recuerde al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua su obligación legal de otorgar sin más dilación la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Actuación Asistemática A.A.-5 de Altsasu-Alsasua, y que se le emplace a llevarla a efecto a la mayor brevedad.
2. Que se recomiende o sugiera al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua la revocación o anulación del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de dicho ayuntamiento, de 16 de octubre de 2017, por el que se aprobó inicialmente la disolución de la Junta de Compensación de la Actuación Asistemática A.A.-5 del Plan Urbanístico Municipal, y, en consecuencia, se proceda al archivo del expediente iniciado mediante el mismo.
El 13 de abril de 2018 esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua para que informara en relación con el nuevo escrito presentado por el autor de la queja. Dicha petición de información fue reiterada el 24 de mayo de 2018.
El 19 de junio de 2018 tuvo entrada en esta institución el informe remitido por el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua, en el que se expone lo siguiente:
“Con fecha 5 de marzo de 2018 se recibió comunicación del Defensor del Pueblo de Navarra por la que se notificaba a este Ayuntamiento que ponía fin a su intervención en este asunto, dado que la controversia objeto de queja se encuentra en negociación entre el Ayuntamiento y el autor de la queja, sin perjuicio de retomar las actuaciones, si hubiera motivo para ello.
Los días 19 de abril y 28 de mayo de 2018 se ha recibido nuevamente comunicación del Defensor del Pueblo de Navarra, en la que se pone de manifiesto que la persona autora de la queja se ha opuesto al cierre del expediente de queja, por cuanto no se está produciendo negociación entre las partes.
En relación a este asunto, el Ayuntamiento reitera que por parte de esta Alcaldía encomendó a su representación letrada que se pusiera en contacto con los autores de la queja para entablar las negociaciones oportunas a fin de intentar alcanzar un acuerdo para la resolución definitiva del expediente y evitar así las consecuencias que supondría la ejecución del planeamiento en sus estrictos términos, dado que entendíamos que esto último es algo no deseado por ninguna de las partes. Tal y como reconocen en su escrito registrado el 19 de marzo de 2016, ya han existido contactos con los autores de la queja, bien es cierto que no se ha alcanzado aún ningún acuerdo al estar el ayuntamiento analizando la compatibilidad con los intereses públicos de las pretensiones planteadas por los propietarios afectados por la actuación.
Lo que el Ayuntamiento persigue, por tanto, es alcanzar la solución más satisfactoria posible tanto a los intereses públicos como a las pretensiones del Sr. […]. De ahí que, insistimos, tanto el procedimiento de aprobación del Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas corno de disolución de la Junta de Compensación estén en fase de aprobación inicial, sin ningún ánimo dilatorio, sino con Ia pretensión de alcanzar una solución que satisfaga, a ser posible, los intereses de todas las partes. En todo caso, y sin perjuicio de continuar con la búsqueda de ese acuerdo, por parte de esta Alcaldía se han dado instrucciones a los servicios técnicos del Ayuntamiento para que analicen las alegaciones presentadas y propongan la resolución definitiva de ambos expedientes”.
Como ha quedado reflejado, la queja versa sobre la tramitación de un proyecto de normalización y parcelación de fincas de la actuación asistemática A.A.-5, en el municipio de Altsasu-Alsasua, pendiente de aprobación definitiva, tras su aprobación inicial el 16 de febrero de 2017.
El autor de la queja muestra su disconformidad con la tardanza que se está produciendo en la aprobación definitiva del mencionado instrumento urbanístico, y solicita que dicha aprobación se produzca a la mayor brevedad posible. Asimismo, el interesado se opone a que el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua haya iniciado un expediente para extinguir la Junta de Compensación constituida para gestionar la actuación urbanística pretendida.
El Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua, por su parte, expone en sus informes las actuaciones que ha llevado a cabo en relación con la tramitación de los expedientes objeto de queja.
En relación con la demora en la tramitación del expediente para la aprobación del proyecto de normalización y parcelación de fincas en la A.A.-5, el artículo 154.3 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de junio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, aplicable en febrero de 2017, dispone que la normalización de fincas se tramitará por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de todos o algunos de los propietarios, con trámite de audiencia de quince días y citación personal a los interesados. Estas previsiones legales llevan a que, en su calidad de instrumento alternativo al proyecto de reparcelación, la normalización de fincas deba seguir, para su aprobación, el procedimiento de los proyectos de reparcelación que establece el artículo 151 de la citada Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo. A su vez, el número 1 del artículo 151 remite al artículo 76, en donde se establecen las reglas generales del procedimiento de aprobación de los estudios de detalle, y este artículo remite, a su vez, al artículo 74 en otros aspectos precisos.
En definitiva, el procedimiento de aprobación de un proyecto de normalización de fincas, una vez producida su aprobación inicial, es el de audiencia a los interesados por plazo de quince días y citación personal a los propietarios por igual período. Si este acto no se hiciera, el artículo 74.1 a) hablita al promotor o promotores del proyecto de normalización a remitir el anuncio de aprobación inicial y la audiencia a los interesados y citación personal a los propietarios, pues la voluntad del legislador es impedir que una administración empecinada en la no aprobación retrase la aprobación del instrumento de gestión. Asimismo, el artículo 74.1 c) dispone que el plazo máximo para aprobar definitivamente el plan será el de dos meses contados a partir de la finalización del período de audiencia a los interesados y citación personal a los propietarios, transcurrido el cual sin que se haya adoptado la pertinente resolución, se entiende aprobado el proyecto de normalización y el promotor puede incluso proceder directamente a las obligaciones de publicidad del instrumento de gestión.
Tanto de la Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra de 30 de octubre de 2014, como de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo en los preceptos citados y otros conexos, se colige que es deber legal del Ayuntamiento de Alsasua-Altsasu aprobar definitivamente el proyecto de normalización de fincas que le han sometido los propietarios de la actuación asistemática en suelo urbano consolidado, aun cuando fuera a través de una Junta de Compensación.
Estamos ante un instrumento de gestión en un suelo privado cuyos propietarios quieren ejecutar urbanísticamente y que, salvo que se alegue una razón que objetiva y motivadamente acredite que la aprobación definitiva es contraria al planeamiento municipal o a la legalidad, procede aprobar definitivamente.
La aprobación de los instrumentos de gestión de iniciativa particular cuando no se oponen al planeamiento urbanístico no es una facultad libérrima de la Administración pública, sino un deber legal de esta y un derecho de tales ciudadanos, así como una regla esencial de todo procedimiento administrativo.
El hecho de que la promoción del instrumento de gestión se hubiera realizado por una Junta de Compensación que luego se pretenda disolver de oficio no puede obstar para la aprobación definitiva, pues, al fin y al cabo, en dicha Junta están todos o algunos de los propietarios, y, si hubiera algún reparo por tal cuestión, el Ayuntamiento siempre puede aprobar el proyecto de normalización de oficio, como bien lo deja sentado el artículo 154.3 cuando afirma que la normalización se tramitará por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de todos o alguno de los propietarios.
Unido al derecho de los ciudadanos a una buena administración (derecho que comprende, entre otros, el de obtener una respuesta expresa ante las solicitudes que planteen ante la Administración), se encuentra el principio de eficacia en la actuación de la Administración, que el artículo 103.1 de la Constitución sienta como uno de los principios informantes del actuar de las Administraciones públicas.
Este principio ha sido desarrollado en el artículo 1 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Dicho principio de eficacia demanda la resolución de los procedimientos con la debida celeridad, dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, y se relaciona también, como se ha dicho, con el citado derecho de los ciudadanos a una buena administración, que impone un tratamiento de sus asuntos dentro de un tiempo razonable.
Por tanto, en el caso planteado, ha de declararse fundada la queja presentada, estimarse lesionado el derecho a una buena administración de los interesados en el expediente de aprobación definitiva del proyecto de normalización y parcelación de fincas de la actuación asistemática A.A.-5, de Altsasu-Alsasua, y emitirse el correspondiente recordatorio de deberes legales al ayuntamiento de dicha localidad.
Por otra parte, en la queja se suscita la cuestión referida a la decisión del Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua de iniciar la tramitación de un expediente para declarar la disolución de la Junta de Compensación promotora del proyecto de normalización de fincas en la actuación asistemática A.A.-5.
Tal y como consta en el expediente,el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua, en sesión de Junta de Gobierno Local de fecha 16 de octubre de 2017, aprobó inicialmente la disolución de la Junta de Compensación de la Actuación Asistemática A.A.-5 del Plan Urbanístico Municipal, acuerdo que fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 7 de noviembre de 2017.
A este respecto, esta institución ve necesario recomendar al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua que no acuerde disolver la mencionada Junta de Compensación de la Actuación Asistemática A.A.-5, por las siguientes razones:
1. El artículo 7.1 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, establece el principio de participación ciudadana en la actividad de ordenación del territorio y urbanismo, y obliga a las Administraciones públicas, entre ellas el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua, a suscitar la más amplia participación ciudadana y a garantizar los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses. Conforme a este precepto, el Ayuntamiento debe garantizar la iniciativa de la entidad constituida por los propietarios de los terrenos para la defensa de sus intereses, y no oponerse a ella ni prohibirla.
2. El artículo 55 del Reglamento de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, aprobado por el Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril, y que todavía sigue vigente en lo que no se oponga a la Ley Foral de 2002, establece que los interesados pueden participar en la gestión urbanística mediante la creación de entidades urbanísticas colaboradoras, entre las que figuran las juntas de compensación. Dicho precepto y los siguientes no limitan la figura de las juntas de compensación solo al suelo urbano no consolidado y a las actuaciones sistemáticas, sino que admiten que esta modalidad de entidad colaboradora pueda constituirse también para actuaciones en suelo urbano consolidado cuando los interesados por la actuación asistemática quieran participar en la gestión urbanística de ese suelo. Son los interesados quienes tienen derecho a decidir si quieren participar en la gestión urbanística y mediante el tipo de entidad urbanística colaboradora de su elección, en la línea del artículo 7.1 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre. Por tanto, la Junta de Compensación es obligada y obligatoria para actuar en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable por el sistema de compensación, pero la legislación urbanística no prohíbe que los propietarios pueden participar en la gestión urbanística mediante su constitución voluntaria, dejando a los propietarios e interesados su constitución si así lo entienden mejor para la defensa de sus intereses.
3. El artículo 154.3 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo permite que la normalización de fincas se tramite a instancia de todos o algunos de los propietarios y exige que se oiga y cite personalmente a estos, por lo que la conservación de la Junta de Compensación como entidad con personalidad jurídica que agrupe a todos o algunos de los propietarios resulta, además de obligada, muy útil para la Administración por razones de eficacia, unificación y coordinación de la gestión urbanística.
4. La legitimación de la Junta de Compensación para actuar en relación con el proyecto de normalización y parcelación de fincas, objeto de queja, fue reconocida por el Tribunal Administrativo de Navarra y por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.
5. La disolución de la Junta de Compensación no puede emplearse con la finalidad de que con ella decaiga y se retrase aún más la tramitación urbanística del proyecto de normalización avalado por la Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra 2536/2014, de 31 de octubre, y por la posterior sentencia 166/2016, de 1 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2, de Pamplona-Iruña.
6. Tal y como expuso la Junta de Compensación en las alegaciones presentadas frente al acuerdo de la Junta de Gobierno Local por el que se aprobó inicialmente su disolución, el artículo 34 de los Estatutos que rigen su funcionamiento, aprobados por el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua el 26 de febrero de 2014, enumera las causas de disolución de la Junta. Según considera esta institución, en el presente caso no concurre ninguno de los supuestos que se enumeran en dicho precepto, ya que la actuación urbanística pretendida todavía no ha sido ejecutada.
  En definitiva, la disolución de oficio de la Junta de Compensación puede ser contraria al ordenamiento jurídico y lesiva de los derechos de los propietarios a la participación en la gestión urbanística y a la defensa de sus intereses mediante entidades constituidas al efecto.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
1. Recordar al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua su deber legal de proceder, con la máxima celeridad y sin mayores dilaciones, a la aprobación definitiva del proyecto de normalización y parcelación de fincas de la actuación asistemática A.A.-5, objeto de queja.
2. Recomendar al Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua que no proceda a la disolución de la Junta de Compensación de la Actuación Asistemática A.A.-5, por las razones expuestas.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea