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Acceso a empleo público
Tema: La modificación por el Ayuntamiento de Estella-Lizarra de las bases de una convocatoria para la provisión de tres puestos de trabajo de Agente de Policía con destino al Cuerpo de Policía Local, con el fin de dar ejecución a una resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, que anuló la exigencia del conocimiento del euskera en el turno de promoción.
Acceso a un empleo público
Alcalde de Estella-Lizarra
Señor Alcalde:
Seguidamente, la institución se dirigió al Ayuntamiento de Estella-Lizarra, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 21 y el 29 de diciembre de 2017 se recibieron sendos informes del Ayuntamiento de Estella-Lizarra, de los que se traslada una copia al interesado.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Estella-Lizarra del 28 de septiembre de 2017, dictado en ejecución de una resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, referente a una convocatoria de provisión de tres puestos de trabajo de Agente de Policía con destino al Cuerpo de Policía Local de Estella-Lizarra, que estimó parcialmente un recurso de alzada presentado.
El autor de la queja, participante con mayor puntuación en el procedimiento selectivo, viene a considerar que el acto municipal produce una modificación ilegal de la convocatoria inicialmente aprobada, con perjuicio para sus derechos e intereses legítimos. En este sentido, mientras, de conformidad con la convocatoria inicial, accedería a una plaza (plaza asignada al turno libre, en la que el euskera era considerado un mérito, y no un requisito), con arreglo a las bases resultantes de la modificación, podría verse privado del puesto de trabajo (en función de la elección de los aspirantes por el turno de promoción, al no predeterminarse las plazas asignadas a uno u otro turno).
La base primera de la convocatoria a la que se refiere la queja, en su redacción original, establecía lo siguiente:
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.3 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, las plazas objeto de la presente convocatoria se distribuyen en los siguientes turnos:
Plaza de turno libre:
Plaza 7.17 de la Plantilla Orgánica.
Plazas de turno de promoción al personal de las Administraciones Públicas de Navarra:
Plazas 7.23 y 7.28 de la Plantilla Orgánica.
La plaza 7.28 está definida en la Plantilla Orgánica con perfil lingüístico de Euskera, con carácter de mérito, nivel mínimo B.2 y una puntuación total del 6% sobre el total de la puntuación de la presente convocatoria”.
Es decir, en lo que ahora interesa, la plaza 7.17 se asignaba al turno libre, y, para el acceso a la misma, el conocimiento del euskera no era requisito preceptivo, sino mérito.
De forma que, como se ha expuesto, siendo el interesado el aspirante más valorado por el turno libre, podría acceder a la plaza señalada.
Tras el dictado del Acuerdo municipal objeto de queja, la base primera quedó redactada del siguiente modo:
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.3 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, las plazas objeto de la presente convocatoria se distribuyen en los siguientes turnos:
Plaza de turno libre:
1 Plaza de la Plantilla Orgánica.
Plazas de turno de promoción al personal de las Administraciones Públicas de Navarra:
2 Plazas de la Plantilla Orgánica.
La plaza 7.28 está definida en la Plantilla Orgánica con perfil lingüístico de Euskera, con carácter de mérito, nivel mínimo B.2 y una puntuación total del 6% sobre el total de la puntuación de la presente convocatoria”.
Y la base 8.3, referida al acto de elección de plazas, quedó del siguiente modo:
“El acto de adjudicación se realizará con carácter previo a la realización del Curso de Formación, a fin de determinar quiénes tienen efectivamente cabida en las plazas a proveer.
La finalidad de este acto es cubrir las plazas existentes finalmente conforme a la mayor puntuación obtenida en las pruebas de la fase de oposición y cumplimiento de los perfiles lingüísticos de las correspondientes plazas.
Elaboradas a tal fin por el Tribunal dos listas, ordenadas de mayor a menor puntuación total, una con los/las aspirantes del turno de promoción y otra con todos/as los/las aspirantes, se procederá a llamar, por orden descendente, en primer lugar los/las componentes del turno de promoción para la adjudicación de las vacantes de dicho turno. Una vez cubiertas éstas se hará lo mismo con la lista que incluye a todos/as los/las aspirantes, a excepción de los adjudicatarios de las vacantes del turno de promoción, para cubrir las plazas de turno libre (…)”.
Es decir, el Ayuntamiento continúa manteniendo las características de las plazas en cuanto al euskera como requisito o mérito en el acceso, pero desvincula la inicial reserva de plazas a uno u otro turno, libre o de promoción, de tal modo que la plaza 7.17, en la que el euskera era mérito, deja de estar reservada al turno libre, por lo que, finalmente, en función de la elección de los aspirantes del turno de promoción (quienes eligen con prioridad), puede darse ahora el caso de que la plaza que quede para el turno libre sea la 7.23 (euskera como requisito), con la consecuencia de que el autor de la queja no obtenga plaza.
A efectos de fijar postura por parte de esta institución, ha de partirse de que las convocatorias de acceso a la función pública, una vez aprobadas y publicadas, no son libremente modificables por el órgano convocante. Estas convocatorias, una vez que se han exteriorizado (a través de las citadas aprobación y publicación), no pueden ser alteradas por razones de oportunidad, sino, únicamente, de legalidad (por causa de invalidez) y a través de los procedimientos revisores legalmente establecidos (de recurso y de revisión de oficio).
Esta regla de inmodificabilidad de las convocatorias, que deriva de la naturaleza de acto administrativo de las mismas, está recogida en la legislación foral sobre función pública, previendo el Reglamento de Ingreso en las Administraciones Públicas Navarra (artículo 17) que las convocatorias o sus bases, una vez publicadas, solamente podrán ser modificadas con sujeción estricta a las normas reguladoras del procedimiento administrativo
, y que las convocatorias y sus bases y cuantos actos administrativos se deriven de éstas y de la actuación de los órganos de selección podrán ser impugnados por los interesados en los casos y en la forma previstos en las normas reguladoras del procedimiento administrativo
.
En esta misma línea abunda el dictamen del Consejo de Navarra 48/2017, de 20 de noviembre de 2017, donde se razona:
“La jurisprudencia más reciente ha venido reconociendo que quien firma una convocatoria de acceso a la contratación pública o la función pública, publicadas ya las bases, tiene derecho a que el procedimiento se desarrolle y celebre por sus distintas fases, y no cabe una modificación unilateral por parte de la Administración a fin de reconsiderar las condiciones publicadas, pues con ello se vulneran los legítimos derechos e intereses de los concursantes.
En ese sentido la STSJ de las Islas Baleares de 3 de diciembre de 2008, número 706/2008, y la STSJ de las Islas Canarias de 12 de marzo de 2010, número 157/2010, han indicado que:
“una vez se ha ofrecido una plaza a concurso entre funcionarios y algunos de éstos (con derecho para adjudicarse dicha plaza) han presentado su solicitud, ya no cabe conceder eficacia al cambio que, en lo relativo al régimen de provisión del puesto de trabajo efectúe la Administración convocante, cualesquiera que sean las circunstancia que avalan esa modificación.
Este resultado parte de estimar que el derecho o interés legítimo en juego el de quienes han formulado la solicitud, con cumplimiento de los términos legales aplicables para adjudicarse la plaza ofrecida no es una simple expectativa que puede ser variada en cualquier momento si concurren circunstancias jurídicas de mayor peso (en el litigio, el cambio en el sistema de provisión), sino que se trata de un derecho que ha de ser respetado y asumido al resolver la convocatoria del puesto de trabajo...
Para nosotros, el interés de los participantes en la convocatoria dispone de un halo o de una fuerza bastante más potente de la que es característica de las expectativas de Derecho. Aquí un funcionario público demuestra su interés en tomar parte en una plaza que está abierta a la provisión por el sistema de concurso, disponiendo del derecho a que se resuelva el mismo de conformidad con los términos que aparecen en la convocatoria”.
Según se concluye del expediente que nos ocupa (y así se expone en el informe remitido por el Ayuntamiento de Estella-Lizarra), la convocatoria originaria fue impugnada por los siguientes motivos: a) Disconformidad a derecho del requisito o perfil lingüístico exigido e incluso del mérito (es decir, se cuestionaba por el recurrente la valoración del euskera en todo caso, como requisito o como mérito); y b) Asignación al turno de promoción de la plaza con exigencia del perfil lingüístico como requisito (es decir, se consideraba que, en el turno de promoción, no cabe exigirse el euskera como requisito).
Por parte del Tribunal Administrativo de Navarra, según se expone en el informe municipal, se estimó parcialmente el recurso de alzada, en el sentido de anular la convocatoria impugnada por el mismo, en cuanto predetermina e identifica para una de las dos plazas reservadas al turno de promoción el requisito de perfil lingüístico de euskera, con carácter preceptivo, con desestimación del recurso en todo lo demás.
En definitiva, se vino a acoger el segundo motivo de impugnación antes señalado [letra b)], y a declararse que, en el turno de promoción, el conocimiento de euskera no podía ser preceptivo.
A juicio de esta institución, en ejecución de dicha resolución (y con mayor razón si, como sucedió, el Ayuntamiento decidió conservar el conjunto de actos del procedimiento selectivo, habiendo ya realizado los aspirantes las pruebas), no cabía alterarse la configuración inicial que se había producido respecto de la plaza del turno libre (asignación de la plaza 7.17, en la que el euskera era considerado como mérito), y que producía el efecto de que pudiera accederse a la misma sin conocerse dicho idioma (este efecto no se cuestionaba en el recurso, ni en la subsiguiente resolución del mismo).
La resolución del Tribunal Administrativa de Navarra afectó a la consideración del euskera como requisito en el turno de promoción, y esto es, en concreto, lo que legalmente debía alterarse en ejecución del resultado del procedimiento revisor (no exigir el euskera como requisito en el turno de promoción).
Sin embargo, la asignación o reserva para el turno libre de una plaza sin requisito de euskera (que la convocatoria inicialmente aprobada había dispuesto) no había sido objeto de recurso.
Por ello, no cabe que, de forma directa o indirecta, la alteración de las bases produzca el efecto denunciado en la queja: que, finalmente, para acceder por el turno libre, pueda llegar a ser requisito el conocimiento de euskera, cuando inicialmente no lo era.
Debe hacerse hincapié en que lo que procede es la ejecución de la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra en sus propios términos y con el alcance que en ella se establece, sin más extensiones ni aditamentos, por lo que, para la garantía de los derechos de los aspirantes, no procede legalmente ninguna modificación de las bases que vaya más allá del cumplimiento debido y estricto del fallo de la resolución del citado Tribunal, ni de lo cuestionado en el procedimiento revisor, pues ello puede ocasionar un posible perjuicio muy relevante para el autor de la queja, hasta el punto de verse privado de una plaza a la que tendría derecho de ejecutarse la resolución en sus justos términos.
Todo lo anterior no supone cuestionar, considerado en abstracto y a priori, el mecanismo de asignación y elección de plazas finalmente establecido en la convocatoria (pudiera haber sido legal hacerlo así en un principio, cuestión a la que no se entra en este expediente, pues no es la determinante de la queja), sino concluir que el Ayuntamiento ha realizado una modificación indebida de las bases con afectación negativa al derecho del autor de la queja, aspirante más valorado en el proceso selectivo.
Por todo ello, esta institución considera necesario recomendar al Ayuntamiento de Estella-Lizarra que adopte las medidas pertinentes para adjudicar al autor de la queja un puesto de Policía Local, en tanto en cuanto ha sido el aspirante más valorado en el turno libre y así le habría correspondido de no mediar la modificación de las bases de la convocatoria por un cauce no previsto legalmente y con un alcance que excede el determinado por la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Estella-Lizarra que adopte las medidas pertinentes para adjudicar al autor de la queja un puesto de Policía Local, en tanto en cuanto ha sido el aspirante más valorado en el turno libre y así le habría correspondido de no mediar la modificación de las bases de la convocatoria por un cauce no previsto legalmente y con un alcance que excede el determinado por la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Estella-Lizarra informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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