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Energía y Medio ambiente
Tema: Sanciones por corta de roble y olmos.
Medio ambiente
Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local
Señora Consejera:
El 4 de octubre de 2017 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la imposición de dos sanciones por la corta de un roble y de varios olmos en terrenos de su propiedad.
En dicho escrito, exponía que:
Pasado un tiempo, procedió a talar varios olmos, por cuanto dificultaban las labores del campo, siendo sancionado.
Solicitaba que le sean retiradas las sanciones impuestas, puesto que los hechos descritos ocurrieron hace ya tres años.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Con fecha 16 de septiembre de 2015, la Sección de Guarderío formula denuncia contra don […], por roturar terreno forestal en las siguientes parcelas del Término Municipal de Egüés:
Parcela 186, del polígono 6 (470 m2.)
Además por cortar un roble (Quercus pubescentes) de 30 cm., de diámetro en la parcela 72, del polígono 6, del Término Municipal de Egüés.
Con fecha 1 de octubre de 2015, don […] se persona en dependencias de este Departamento y manifiesta que dispone de una autorización para trabajos de mejora de fincas, concedida mediante Resolución 1918, de 26 de agosto de 1998, del Director General de Medio Ambiente.
Con fecha 29 de marzo de 2016 la Sección de Gestión Forestal fórmula propuesta de incoación de expediente sancionador por los hechos descritos anteriormente.
Con fecha 23 de agosto de 2016, la Sección de Gestión Forestal informa que la citada Resolución de 26 de agosto de 1998 no específica las parcelas afectadas, las labores concretas a realizar, ni autoriza el cambio de uso de las mismas, por lo que las acciones ejecutadas y denuncias por el Guarderío Forestal no están amparadas por la Resolución mencionada. Además, se debe tener en cuenta el informe ampliatorio elaborado por el Guarderío Forestal en el que se refleja que la citada autorización no implica un cambio de uso, que es lo que se ha producido con la roturación.
En vista de lo anterior, mediante Resolución 2E/2016, de 11 de noviembre, del Director del Servicio Jurídico de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (por delegación de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio) se inicia expediente sancionador a […], por presunta infracción a la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra.
En la Resolución de inicio se indica que, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción, los hechos denunciados son presuntamente constitutivos de las infracciones administrativas tipificadas en los siguientes preceptos de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra:
75.c) La corta, arranque, daño, extracción o apropiación sin título administrativo debido, de árboles o leñas en los montes o terrenos forestales.
De acuerdo con el artículo 25 de la misma Ley Foral, toda acción o decisión que conlleve el cambio de uso de un monte o terreno forestal deberá ser previamente autorizada por la Administración Forestal
(apdo.1). Se entiende por cambio de uso cualquier actividad que conlleve una alteración sustancial del estado físico del suelo o de la vegetación existente, así como cualquier decisión que recalifique los montes o terrenos forestales
(apdo.2).
Las infracciones son calificadas como leves, de conformidad con el artículo 76.2, según el cual procederá esta calificación cuando los hechos constitutivos de la infracción no hayan causado daños al monte o cuando, habiendo daños, éstos estén valorados en cuantía inferior a 1.000 euros o el plazo para su reparación o restauración no exceda de seis meses
.
Presentado escrito de alegaciones por el interesado, el mismo se remite a la Sección de Gestión Forestal, la cual emite informe en el que se ratifica en el que las actuaciones realizadas no están amparadas por la Resolución 1918, de 26 de agosto de 1998, del Director General de Medio Ambiente.
Tramitado el procedimiento sancionador, se dicta la Resolución 1E/2017, de 18 de enero, del Director del Servicio Jurídico de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (por delegación de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio), por la que se sanciona a don […], N.I.F. 15543804J, con multa de 1.000 euros, por la infracción tipificada en el artículo 75.a), de Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra.
En la citada Resolución se acepta que la infracción por la corta del roble ha prescrito, por lo que no se le sanciona por dicha infracción, si bien en cuanto al cambio de autorización se motiva que dicha infracción debe considerarse como una infracción continuada y que de acuerdo con lo informado por la Sección de Gestión Forestal la Resolución de 26 de agosto de 1998 no ampara el cambio de uso realizado.
Tal y como se refleja en la Resolución que se acompaña, lo que se autoriza es una mejora de finca a los solos efectos medioambientales, no la roturación de los mismo. Además, no puede entenderse ni justificarse que una Resolución concedida en 1998 pueda servir para amparar cualquier actuación que se realice por […].
La Resolución 1E/2017, de 18 de enero, del Director del Servicio Jurídico de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se notifica a través de publicación en el Boletín Oficial del Estado, de 21 de febrero de 2017, tras dos intentos de notificación en el domicilio del interesado.
Frente a la citada Resolución, no se ha interpuesto recurso de alzada, por lo que la misma es firme a todos los efectos.
Por todo lo anterior, se considera que no asiste la razón a la persona que ha formulado la queja, siendo ajustada a derecho la Resolución 1E/2017, de 18 de enero, del Director del Servicio Jurídico de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la imposición de una sanción administrativa al interesado, por unos hechos que, según su versión, ocurrieron hace más de tres años y para cuya comisión contaba con la necesaria autorización del Departamento competente en materia de medio ambiente.
Los hechos denunciados, y que motivaron la incoación del correspondiente expediente sancionador, fueron el cambio de uso forestal en varias parcelas como consecuencia de una roturación presuntamente efectuada por el autor de la queja, y la corta de un roble de treinta centímetros. Ambas infracciones se califican como leves por el Departamento.
Tras la tramitación del expediente sancionador, el Departamento aceptó parcialmente las alegaciones del interesado y, finalmente, consideró en la resolución sancionadora que la infracción por la corta del roble se encuentra prescrita, no estándolo, sin embargo, la infracción por el cambio de uso realizado mediante la roturación, por cuanto que se entiende que dicha infracción es de tracto continuado. A este respecto, según se indica en la resolución sancionadora, el artículo 77.2 de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de protección y desarrollo de patrimonio forestal de Navarra, establece que la prescripción en el caso de las infracciones de tracto continuado, comenzará a contarse desde el momento que hubieran concluido los actos constitutivos de la infracción o hubiesen sido autorizados. En el presente caso, no ha concluido el acto constitutivo de la infracción de cambio de uso, por lo que la infracción no ha prescrito
.
Se entiende por cambio de uso cualquier actividad que conlleve una alteración sustancial del estado físico del suelo o de la vegetación existente, así como cualquier decisión que recalifique los montes o terrenos forestales.”
El autor de la queja fue sancionado por unas roturaciones realizadas en varias parcelas, en virtud de lo establecido en el artículo 75 a) de la referida Ley Foral de protección y desarrollo del patrimonio forestal de Navarra, considerándose el cambio de uso forestal sin autorización realizado como una infracción leve.
El artículo 77 de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, establece, con respecto al plazo de prescripción de las infracciones, lo siguiente:
Los hechos por los que el Departamento impone una sanción al autor de la queja se denunciaron el 16 de septiembre de 2015, y la incoación del expediente sancionador no se produjo hasta el 3 de noviembre de 2016, es decir, transcurrido más de un año desde que la Administración tuvo conocimiento de los hechos sancionados.
Según considera esta institución, los hechos objeto de sanción –la roturación de unas parcelas de suelo forestal que ocasionó el cambio de uso forestal sin la debida autorización- no pueden tener la consideración de una infracción de tracto continuado en el tiempo, a efectos de apreciar la prescripción, ya que ha de entenderse que el hecho denunciado se cometió en un solo acto (el de roturación). Es cierto que los efectos de este hecho denunciado son permanentes por el propio cambio del medio físico que una roturación conlleva, pero ello no quiere decir que el hecho se siga cometiendo, por cuanto que la roturación, como se ha dicho, se realizó en un solo acto y ya hace tiempo que concluyó.
Por tanto, el dies a quo a partir del cual debe contarse el plazo de un año establecido por la ley foral como plazo de prescripción para las infracciones leves es aquel en que finalizaron las labores de roturación, sin perjuicio de que cada nueva roturación o actividad distinta a la forestal que se realizase pueda considerarse una nueva infracción independiente de la anterior.
La sentencia 341/2012, de 26 abril, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo), analizando un supuesto similar al del objeto de queja, explica las razones por las que los hechos consistentes en la roturación de suelos forestales no pueden considerarse como infracciones de tracto continuado:
“Pues bien, en el caso analizado, tal y como se razona en la sentencia de instancia, la denuncia que dio origen al expediente sancionador en cuyo seno se dictó la resolución sancionadora recurrida, se refiere a hechos ocurridos el 28 noviembre del año 2005, consistentes en el cambio de uso de suelo forestal a agrícola, mediante roturación con arranque de flora forestal, en las parcelas que se refieren del Catastro de (…), tratándose de una infracción calificada como grave y por ello sujeta al plazo de prescripción de un año, de conformidad con lo dispuesto en la citada ley. Por ello cuando fecha 23 octubre 2008 se notificó al interesado el acuerdo de inicio del nuevo expediente sancionador, ya había pasado con creces el referido de prescripción. (…)..
Debemos recordar que según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en las infracciones permanentes, si bien las consecuencias de la infracción se prolongan en el tiempo, al estar constituidas por un determinado acto u omisión, el plazo de prescripción ha de computarse desde el mismo. Es en las infracciones continuadas en las que el plazo de prescripción se computa desde la última de las acciones u omisiones antijurídicas. Así puede verse, por ejemplo, en los párrafos 5º y siguientes del Fundamento Jurídico Primero de la STS de 22 de junio de 1995".
"No es lo mismo una actividad delictiva continuada
o un delito permanente
que un delito instantáneo cuyos efectos perduran en el tiempo
. Numerosos delitos o infracciones provocan una situación antijurídica que se prolonga indefinidamente en el tiempo, la cual es reversible por la voluntad del infractor, sin que por ello se entienda que la infracción se vuelve a cometer o se sigue cometiendo (normalmente la jurisprudencia ha analizado estos problemas en conexión con la cuestión del inicio del plazo de cómputo de la prescripción); v. gr., los delitos contra la propiedad, en los que al despojo patrimonial sigue una situación permanente de ausencia de la cosa del patrimonio del propietario. Los casos en los que la jurisprudencia penal ha dilatado el inicio del cómputo de prescripción, por entender que la infracción se sigue cometiendo, no han sido estos, sino supuestos o bien de delito continuado (p.ej., S.T.S.20 de 11/3/97, delito continuado de estafa). Cuando la Sala 2 ª del TS se refiere al delito permanente alude a delitos que implican el mantenimiento de una conducta delictiva activa a lo largo del tiempo, o, más exactamente, el mantenimiento de una persistencia de la voluntad sin la cual los efectos del delito no pueden seguir produciéndose; pero no cuando lo que hay son unos efectos que se mantienen por sí solos y lo que falta es, simplemente, la ausencia de voluntad del delincuente de revertir las consecuencias del delito. Supuestos clásicos son los de la detención ilegal (S.T.S., 21, de 2/11/99), en la que hay una continuidad de conducta y la necesidad de una persistencia de la voluntad hasta que se libera al detenido; el abandono de familia (S.T.S., 20 , 24/1/90), en el que lo que se sanciona no es el acto de dejar el domicilio, sino la falta de atención de los deberes familiares, de modo que el delito dura lo que dure la desatención, renovándose permanentemente; el de pertenencia a banda armada (S.T.S., 20, de 31/1/00), pues no se castiga el ingreso, sino la pertenencia a la misma; o el de usurpación de funciones (S.T.S. 20, de 22/1/93), en el que también hay una prolongación de actos de usurpación a lo largo del tiempo y hay que atender al último de ellos. Sin embargo, en el caso de la usurpación de inmuebles, cuando el Código Penal (RCL 1995, 3170 y RCL 1996, 777) quiere prolongar el inicio del cómputo de la prescripción, introduce en el tipo no sólo el acto de ocupar sino también el de mantenerse en contra de la voluntad del dueño
(artículo 245 del C.P.); pero en los subtipos en que no es de aplicación esta descripción típica (alteración de lindes, artículo 246 C.P.), no consta que el TS haya afirmado el carácter imprescriptible de los mismos en tanto no se restauren los lindes originales. Por otro lado, obsérvese que una cosa es el mantenimiento de la persona del usurpador en el inmueble contra la voluntad del dueño, que es a lo que se refiere el tipo del artículo 245, y que implica la actitud de permanente voluntad, y otra la realización de construcciones sobre inmueble ajeno, caso en el que, una vez conseguido el resultado, los efectos perduran por sí solos, al margen del mantenimiento o no de la voluntad positiva del infractor.
En el mismo sentido, la legislación urbanística contempla infracciones de naturaleza inmobiliaria y por tanto de efectos permanentes, sin que por ello las normas supediten el inicio de la prescripción a la eliminación de la construcción u obra ilegal, estableciendo la imprescriptibilidad cuando lo consideran procedente (construcciones sobre zonas verdes), pero no haciéndola depender del extremo mencionado (seguimos aludiendo a la prescripción, aunque no sea lo que se discute en el caso de autos, porque es a su calor al que se han planteado los debates sobre la naturaleza instantánea o permanente de determinadas infracciones).
En suma, aunque se trata de una cuestión que no se presenta siempre clara, entendemos en todo caso que no deben confundirse los delitos o infracciones de ejecución instantánea que sin embargo generan un determinado estado de cosas que se prolonga en el tiempo, estado de cosas que se podría mantener aunque no existiera una voluntad positiva del infractor en mantenerlo, es decir, que podrían continuar pese a, por ejemplo, el fallecimiento del infractor (hurto, robo, alteración de lindes, falsedad, cuando el documento falsificado permanece en el tráfico jurídico, etc.), con los verdaderos delitos o infracciones permanentes, en los que hay una actividad positiva o al menos un mantenimiento positivo de la voluntad delictiva, imprescindible para que se siga produciendo el delito, voluntad sin cuya persistencia decaerían los efectos del delito (detención ilegal, usurpación de funciones, abandono de familia, usurpación de inmuebles mediante el mantenimiento de la ocupación personal por parte del delincuente, etc.).”
Por todo ello, esta institución garante de los derechos ciudadanos considera que la infracción imputada al autor de la queja se encontraba prescrita en el momento de iniciarse el procedimiento sancionador, al haber transcurrido más de un año desde que los hechos se cometieron. De este modo, esta institución ve necesario recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que revoque la sanción impuesta al autor de la queja, al encontrarse prescrita la infracción imputada.
El artículo 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, dispone que las Administraciones públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico
.
El acto que constituye el objeto de queja es un acto desfavorable y de gravamen para el interesado. Además, en el presente caso tampoco concurre ninguna de las limitaciones que impedirían dicha revocación.
Por tanto, la sanción impuesta puede ser revocada por el Departamento sin mayor dificultad, y, en este caso, atendidas las circunstancias reflejadas, según entiende esta institución, debe procederse en tal sentido.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que revoque la sanción impuesta al autor de la queja, al encontrarse prescrita la infracción imputada.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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