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Euskera
Tema: Desacuerdo con valoración euskera en convocatoria de personal.
Euskera
Consejero de Salud
Señor Consejero:
Administrazioan Euskaraz Taldea, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud, por la escasa valoración del conocimiento del euskera en la convocatoria para la provisión de seis puestos de trabajo de Enfermero Especialista de Salud Mental.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 13 de junio de 2017 tuvo entrada el informe de dicho Departamento, en el que se expone lo siguiente:
“Mediante Resolución 1074E/2017, de 21 de marzo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, se aprobó la provisión, mediante concurso- oposición, de 6 puestos de trabajo de Enfermero Especialista en Salud Mental del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y la constitución, a través de las pruebas selectivas, de listas de aspirantes al desempeño de dichos puestos de trabajo tanto mediante contratación temporal como por promoción interna temporal. Dicha convocatoria fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra 64, de 31 de marzo de 2017.
El texto de la referida convocatoria describe en su Base 1.-Normas Generales
, la normativa por la que se rige en todos sus aspectos.
Entre dichas normas se encuentra el Decreto Foral 347/1993, de 22 de noviembre, por el que se regula el ingreso y la provisión de puestos de trabajo en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que en su artículo 50 establece expresamente que El sistema de concurso-oposición constará de dos fases sucesivas. La fase de concurso consistirá en la calificación de los méritos alegados por los concursantes de acuerdo con el baremo que se establezca en la propia convocatoria, no pudiendo suponer su valoración más del 40% de la puntuación máxima alcanzable en el conjunto de ambas fases
.
Por ello, este mandato es recogido por la base 6.4.3. de la convocatoria, en la que se indica que La valoración de la fase de concurso, que no tendrá carácter eliminatorio, podrá alcanzar una puntuación máxima de 40 puntos
,
En lo que atañe al Baremo de méritos que rige en la presente convocatoria, cuyo detalle se transcribe en su Anexo II, es preciso hacer mención a las dos normas que se indican a continuación y a las cuales se refiere expresamente la referida Base 1.- Normas Generales
, al señalar que regirán asimismo en la presente convocatoria.
a) En primer lugar, la Orden Foral 110/2011, de 19 de septiembre, de la Consejera de Salud, regula los baremos de méritos a aplicar en los procedimientos de ingreso y provisión de puestos de trabajo en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, excepto al personal sanitario de nivel A (Estamentos A. 1 y A.2).
Esta norma, regula en su Anexo III, el Baremo para convocatorias de concurso-oposición, turno libre y de promoción, para el personal Diplomado Sanitario. Por ello la convocatoria que nos ocupa transcribe en su Anexo ll el referido baremo, que establece por una parte, una valoración máxima de 17 puntos para el Apartado 1º Servicios prestados
y por otra, una valoración máxima de 22 puntos para el Apartado 2º Formación, docencia, investigación e idiomas
.
En este aspecto diremos que la valoración que establecen tanto la Orden Foral 110/2011 como la convocatoria, para el conocimiento acreditado oficialmente del francés, inglés o alemán, no es de 22 puntos máximo, como indica el Sr, […] en su escrito, sino de 2 puntos máximo por cada idioma. La valoración máxima de 22 puntos se refiere al total de subapartados del Apartado 2º entre los que se incluyen los Estudios de tercer ciclo (subapartado 2.1.),
Formación especializada (subapartado 2.2.), Participación como discente en acciones formativas (subapartado 2.3.), Presentación de Ponencias, pósters o comunicaciones en congresos, jornadas o reuniones científicas (subapartado 2.4.), Realización de trabajos científicos o de investigación (subapartado 2.5.), Publicación de trabajos en revistas especializadas (subapartado 2.6.), Docencia (subapartado 2.7.), Colaboración en libros de carácter científico (subapartado 2.8.) y conocimiento acreditado oficialmente del francés, inglés o alemán (subapartado 2.9.).
Por otra parte, el Decreto Foral 55/2009, de 15 de junio, regula el tratamiento del conocimiento del vascuence en la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
Dicha norma en su artículo 3º señala que la valoración del conocimiento del vascuence como mérito para el acceso a las plazas cuya localidad de destino radique en la zona mixta, siempre que el mismo no haya sido declarado preceptivo en la plantilla orgánica, deberá suponer un 3 por 100 en relación con la puntuación total asignada al resto del baremo de méritos.
Por ello en la baremación de méritos de la presente convocatoria procede otorgar una puntuación máxima de 1,17 puntos por la valoración del conocimiento del vascuence para el acceso a plazas cuya localidad de destino radique en la zona mixta. Es preciso señalar que no existen en la convocatoria que nos ocupa plazas con destino en la zona vascófona.
Efectivamente la suma de la puntuación máxima de los Apartados 1º (17 ptos.) y 2º (22 ptos.), arroja un total de 39 puntos, cuyo 3% da un resultado de 1,17 puntos. De esta forma la puntuación máxima podría llegar a suponer un total de 40,17 puntos. Sin embargo es preciso señalar que en ninguna de las múltiples convocatorias que se han tramitado por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, se ha tenido que aplicar el tope máximo de 40 puntos que establece el Decreto Foral 347/1993, ya que las valoraciones máximas han rondado los 30 puntos.
A título meramente informativo indicamos a continuación la dirección URL en la que se halla publicado el documento Valoración del conocimiento del vascuence — Concurso Oposición
en el que se contempla el cálculo de la valoración que resulta de la aplicación de lo establecido a estos efectos por el Decreto Foral 55/2009: valoración del conocimiento del vascuence.
Por otra parte indica el Sr, […] su disconformidad con que el Departamento de Salud no concrete la puntuación asignada al euskera, por cuanto la mera referencia al Decreto Foral 55/2009 no es suficiente
.
Sin embargo es preciso señalar que los artículos 2º y 3º, junto con la Disposición Adicional Primera del referido Decreto Foral, son la referencia que a estos efectos establecen expresamente la puntuación que debe contemplarse en las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo.
Así pues, finalizaremos señalando que la convocatoria para la provisión, mediante concurso-oposición, de 6 puestos de trabajo de Enfermero Especialista en Salud Mental del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, aprobada mediante Resolución 1074E/2017, de 21 de marzo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, da fiel cumplimiento, como no podría ser de otra forma, de la normativa que regulan este tipo de procedimientos”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con el concurso de méritos de la convocatoria aprobada por Resolución 1074E/2017, de 21 de marzo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de provisión de puestos de trabajo de Enfermero Especialista en Salud Mental del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Suscita la disconformidad del interesado el tratamiento que dicha convocatoria dispensa al conocimiento del euskera, que se considera insuficiente. Y, en este sentido, se cuestiona que:
Del baremo aprobado, se deduce que la puntuación por el conocimiento del euskera es de hasta 1,21 puntos, lo que supondría para las personas euskaldunas un plus de puntuación potencial únicamente del 1%. La puntuación por otras lenguas, como el inglés, el francés o el alemán, es de 2 puntos.
Por parte del Departamento de Salud, se expone que la convocatoria se ajusta a la normativa que regula este tipo de procedimientos. El informe confirma lo señalado respecto a la valoración del euskera en relación con otras lenguas (1,21 puntos en el caso del euskera, y 2 puntos en el caso del inglés, francés o alemán).
Esta institución considera que -independientemente de que la valoración del conocimiento del euskera se fije directamente en una convocatoria como la que nos ocupa, o se deduzca por remisión a la norma que regula el tratamiento de dicha lengua en la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra-, el resultado que se produce en este caso (menor puntuación al euskera que al inglés, francés o alemán) es contrario al ordenamiento jurídico foral, por el estatus de protección que este dispensa al euskera.
A propósito de esta cuestión, con ocasión de un expediente de queja precedente, la institución exponía:
“4. A efectos de resolver sobre la cuestión que suscita la queja, han de examinarse las disposiciones legales relativas a la posición del vascuence en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Foral de Navarra.
El artículo 9 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra dispone que el castellano es la lengua oficial de Navarra y que el vascuence tendrá también carácter de lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra. Según se establece en dicho precepto, una ley foral determinará dichas zonas, regulará el uso oficial del vascuence y, en el marco de la legislación general del Estado, ordenará la enseñanza de esta lengua.
En relación con dicho precepto, la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence, declara, en su artículo 2, que el castellano y el vascuence son lenguas propias de Navarra. Asimismo, que el castellano es la lengua oficial de Navarra y que el vascuence lo es también en los términos previstos en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y en la citada Ley Foral del Vascuence. De esta declaración legal se deriva, pues, la existencia de dos lenguas propias de Navarra, una de ellas oficial en toda Navarra -el castellano- y la otra parcialmente cooficial –el euskera-.
A esta consideración legal responde el conjunto de la regulación contenida en la Ley Foral del Vascuence, cuyos objetivos esenciales son los de amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence, proteger la recuperación y el desarrollo de esta lengua, señalando las medidas de fomento de uso, y garantizar tal uso y la enseñanza con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respecto.
A partir de este status del euskera y de esos objetivos, que a modo de principio rector, han de presidir las interpretaciones que se hagan de la norma, la ley, en lo que específicamente interesa al caso, establece algunas disposiciones relativas al acceso a la función pública en Navarra, en concreto las previstas en los artículos 15 y 17, por la relación que esta materia guarda con la garantía del derecho de los ciudadanos al uso de cualquiera de las dos lenguas propias de Navarra. Así, el artículo 15, relativo la zona vascófona, dispone que las Administraciones públicas y las empresas de carácter público promoverán la progresiva capacitación en el uso del vascuence del personal que preste servicio en la zona vascófona, y que, en el ámbito de sus respectivas competencias, cada Administración especificará las plazas para las que sea preceptivo el conocimiento del vascuence, y, para las demás, se considerará como mérito cualificado, entre otros. Por su parte, el artículo 17, referente a la zona mixta, dispone que, para garantizar el derecho de los ciudadanos al uso tanto del castellano como del euskera, las Administraciones públicas podrán: a) especificar en la oferta pública de empleo de cada año las plazas para acceder a las cuales sea preceptivo el conocimiento del vascuence; b) valorar como mérito el conocimiento del vascuence en las convocatorias para el acceso a las demás plazas.
5. De esta regulación legal y, en especial, de la consideración del euskera como lengua propia de Navarra y parcialmente cooficial en Navarra, así como de los objetivos de dicha ley, se derivan, a juicio de esta institución, no solo ya las obligaciones que expresamente se señalan en la norma para las Administraciones públicas de Navarra y, en concreto, para la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que sirve al conjunto de los ciudadanos de Navarra, sino también aquellas, si se quiere implícitas, inherentes a esa condición legal del vascuence. Entre estas inherentes, por lo que aquí interesa, se encuentra la de no dispensar, en las convocatorias de acceso a la función pública que tramite la Administración de la Comunidad Foral de Navarra un peor trato a la capacitación en euskera, en cuanto lengua propia y en parte cooficial, que a la capacitación en una lengua extranjera, no propia de Navarra ni cooficial en ella.
Esta regla, que, como se ha señalado, emana de ese status jurídico del euskera en Navarra, pudiera, según entiende esta institución, encontrar excepción en relación con algún puesto de trabajo muy concreto, cuyas funciones demostraran la necesidad de ponderar en mayor grado el dominio de una lengua extranjera, siempre que esa necesidad se motivara adecuada y suficientemente.
Y tal regla, en cuanto emana de la ley, ha de observarse con independencia de cuál sea el concreto método de selección que establezca la convocatoria (oposición o concurso-oposición), decisión esta que depende de la Administración pública convocante y de la naturaleza de las funciones del puesto. Así, a criterio de esta institución, se considera ilógico que si el acceso a la plaza de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra se tramita mediante concurso-oposición, por efecto de las disposiciones vigentes, legales y reglamentarias, el idioma extranjero no pueda ser más valorado que el idioma propio, y, sin embargo, si el sistema escogido es el general, el de oposición, entonces se admita la solución contraria.
6. Por la relación que guarda con la cuestión de fondo que se suscita en esta queja (valoración del conocimiento del euskera y del conocimiento de una lengua extranjera para el acceso a puestos de trabajo en las Administraciones públicas de Navarra), procede traer a colación lo señalado en el fundamento séptimo de la Sentencia nº 1113/2004, de 2 de noviembre, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, donde se razona:
“SÉPTIMO
Se impugna también los artículos 21.1 y 23.1 del Decreto Foral, ambos con un análogo contenido y que, por ende, han de ser objeto de un tratamiento unitario.
El artículo 21.1, respecto a la zona vascófona, establece: «En los casos en los que el conocimiento del vascuence deba ser valorado como mérito cualificado entre otros en la Zona Vascófona, el porcentaje que tal valoración suponga de incremento en relación con la puntuación que se aplique como mérito al conocimiento del francés, inglés o alemán, lenguas de trabajo en la Unión Europea, no podrá en ningún caso ser superior al 10% de la misma y se especificará la cuantificación concreta en la convocatoria correspondiente».
El 23.1, por su parte, respecto a la zona mixta, determina: «La valoración del conocimiento del vascuence como mérito en la Zona Mixta, cuando así sea considerado, en ningún caso será superior en un 5% a la puntuación que se aplique en la consideración de mérito para el conocimiento del francés, inglés o alemán, lenguas de trabajo en la Unión Europea y se especificará la cuantificación concreta en la convocatoria correspondiente»
Lo que se ha de analizar es si el contenido de estos preceptos se excede de lo que constituye el objeto propio de un reglamento ejecutivo, al efectuar una posible equiparación del euskera con determinadas lenguas europeas, que pudiera excederse del rango y la protección que se otorga a la lengua vasca en la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre.
Para llegar a una solución sobre esta cuestión se ha de analizar cuál es la posición del vascuence en el ordenamiento jurídico, y el carácter y naturaleza que al mismo se le atribuye, lo que dará respuesta a si la medida o ponderación que se efectúa con otras lenguas en los preceptos impugnados es o no adecuada a la relevancia que se atribuye en nuestra legislación al euskera. Es obvio que esta lengua tiene un determinado rango y un nivel de protección inherente al mismo que es consecuencia de su carácter de lengua oficial en la zona vascófona y la protección que tiene en las demás zonas, cual deriva del artículo 9.2 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto. La Ley Foral 18/1986, expresa unos determinados objetivos en relación con el vascuence, cuales son a tenor de su artículo 1.2 los siguientes: «a) Amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence y definir los instrumentos para hacerlo efectivo.
b) Proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso.
c) Garantizar el uso y la enseñanza del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüística de Navarra».
El artículo 2 de la misma Ley atribuye no solo al castellano, sino también al vascuence el carácter de «lenguas propias de Navarra y, en consecuencia, todos los ciudadanos tienen derecho a conocerlas y a usarlas».
Se pueden seguir con las citas como es la reiteración del derecho al uso de ambas lenguas que se determina en el artículo 6 de la Ley y en la concreción de estos principios generales en la regulación que para cada una de las zonas en que se divide el territorio de la Comunidad Foral a efectos lingüísticos realizan los correspondientes preceptos de la Ley, mas con lo ya razonado basta para extraer una determinada conclusión sobre la posición del euskera como lengua propia de Navarra con derecho al uso de la misma. Esta posición no se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico en ninguna de las lenguas europeas con las que se produce en el Decreto el término de comparación de los méritos objeto de valoración.
Al respecto ha de decirse que al efectuar una ponderación de cómo deba ser valorado el euskera en relación con otras lenguas, francés, inglés, alemán o demás lenguas de trabajo de las Comunidades Europeas, en la práctica se está produciendo a través del Reglamento una deshabilitación del rango que la Ley atribuye a esta lengua. Al medir tal mérito se está produciendo una identificación entre las lenguas europeas y el euskera, aunque sea valorando en una mayor cuantía a éste. La ponderación del mérito en el Decreto Foral viene en la práctica a suponer una formulación negativa respecto a la lengua vasca que viene a desdibujar de esta forma su carácter como lengua oficial en zona vascófona y como lengua propia de Navarra, pues estos caracteres, esta especial protección, no se dan en ninguna de las lenguas con las que se produce la comparación, aunque sea valorando en mayor medida –con escasa relevancia cuantitativa– a la lengua vasca.
De esta forma, aunque sea en una formulación positiva de valoración, en realidad al efectuar la reglamentación se está formulando una valoración negativa, al restringir por el método comparativo la posibilidad de valoración del euskera.
Es decir, el Decreto está introduciendo un polo de valoración que no es adecuado, al traer y sopesar unidades de comparación heterogéneas, pretendiendo uniformar lo que es diferente en su concepción legislativa.
Se está, por otro lado, pretendiendo introducir una restricción valorativa a las distintas Administraciones Públicas –pues todas ellas son destinatarias de la norma–, que de esta manera no podrán cuantificar en las distintas convocatorias la exacta y precisa relevancia que el mérito del euskera tenga para cada una de las plazas y puestos de trabajo objeto de selección o provisión, cuando este debe ser el momento, la aprobación de las respectivas bases, en que en relación con el perfil de dichas plazas se sopese la relevancia en relación con dicho perfil exigible al conocimiento del euskera. Con ello no quiere expresarse que no pueda reglamentarse sobre esta cuestión de ponderación de méritos, más aun siendo ello posible en abstracto, no puede efectuarse en la forma que se ha realizado por la Administración en ejercicio de su potestad reglamentaria.
Finalmente, se suscitan más que dudas, sobre lo que pueden mantenerse, ciertamente diversas posturas, sobre lo que ocurre de valorarse exclusivamente el euskera y no valorarse el resto de las lenguas objeto de contraste con la misma ¿Existiría en este caso obligación de valorar todas las demás lenguas de trabajo de las comunidades europeas, siendo en otro caso nula la convocatoria? Podría entenderse, en una postura de interpretación favorable a la norma reglamentaria la postura contraria, la de que solo rige tal ponderación en la medida en que debiera también valorarse alguna de las lenguas de trabajo de la Unión Europea, pero en este caso se está introduciendo un elemento de inseguridad, ya que no se alcanza a ver la razón de establecer este punto de comparación en términos abstractos y, por otro lado, no se sabe dónde habría que buscar la ponderación establecida a las lenguas europeas objeto de comparación, pues en ninguna norma obligatoria se establece la unidad de medida de las mismas, pudiendo quizás buscarse en otras convocatorias en que se hubieran valorado tales lenguas, mas tales convocatorias pueden ser de otras administraciones públicas –lo que limitaría la capacidad autoorganizativa de cada Administración a establecer en cada caso la valoración que se estime adecuada en función de los caracteres del puesto– y se estaría estableciendo una concreta valoración en función del perfil de cada puesto de trabajo objeto de valoración, lo que haría difícilmente trasladable tal unidad de medida a la concreta convocatoria en que se ha de valorar la lengua vasca, donde los caracteres del puesto pueden ser muy diferentes. En fin, son tantas las dudas a que puede llevar esta interpretación que ello mismo conduce a entender lo inapropiado, aunque fuere en términos de seguridad jurídica, del precepto por carecer del requisito de certeza que es exigible a toda norma jurídica.
Todo ello conlleva a declarar la nulidad de los preceptos analizados”.
A juicio de esta institución, si tales razonamientos determinaron la nulidad de los preceptos reglamentarios analizados en esa sentencia, por no acomodarse a ese carácter que el euskera tiene en el ordenamiento foral, de similar modo habría de concluirse la improcedencia jurídica de aquellas disposiciones o actos administrativos que, de forma directa o mediata, determinen que, en los procesos selectivos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, el conocimiento de una lengua ajena, en este caso la inglesa, sea más ponderado o valorado que el conocimiento de una lengua propia y parcialmente cooficial, el euskera o vascuence”.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Salud que adopte las medidas precisas para que, en las convocatorias de provisión de puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, con carácter general, el mérito por conocimiento de euskera no sea menos valorado que el mérito por conocimiento del inglés, francés, alemán u otras lenguas extranjeras.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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