Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/336 ) por la que se recomienda al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que autorice la reforma del caserío […], dado su uso anterior como vivienda, o que, alternativamente, autorice al autor de la queja la construcción de una nueva vivienda en la parcela donde se ubica dicho caserío, con las determinaciones que resulten de aplicación.

16 junio 2017

Urbanismo y Vivienda

Tema: Denegación de autorización de reforma de caserío para vivienda bifamiliar.

Urbanismo

Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local

Señora Consejera:

El 26 de abril de 2017 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la denegación de la autorización de reforma de un caserío sito en Irurita para destinarlo a vivienda bifamiliar.
En dicho escrito, exponía que:
1. Es propietario de la parcela 13 del polígono 70, con una superficie catastral de 17.365,11 metros cuadrados, donde se ubica el caserío Sasternea o […], en el barrio de Meaka, en Irurita (Baztan).
2. Es natural del caserío de Arribillaga, de Irurita, donde reside. Dicho caserío se encuentra situado cerca del caserío […], que adquirió para reformarlo como vivienda bifamiliar para él y su hermano.
3. Tal y como se aprecia en la documentación de los archivos parroquiales, el caserío […] fue una vivienda donde residieron, a lo largo de los años, diferentes familias. Sin embargo, durante muchos años, se ha venido utilizando solamente para labores ganaderas, figurando en el catastro como aprisco y almacén agrícola. En las escrituras de propiedad aparece descrito como borda o caserío habitable.
4. El Ayuntamiento de Baztan envió su solicitud de autorización para rehabilitar el caserío al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, al encontrarse construido en suelo clasificado como no urbanizable.
5. El Plan Municipal de Baztan permite la construcción de viviendas bifamiliares en suelo no urbanizable, siempre y cuando cumpla con una serie de parámetros (superficie mínima de la parcela, categoría del suelo de preservación, estar aislada…).
6. El Plan de Ordenación del Territorio de Navarra Atlántica (en lo sucesivo, POT 2) establece que la superficie para la construcción de un nuevo edificio destinado a vivienda debe realizarse en una parcela mínima de 10.000 metros cuadrados. La parcela donde se ubica el caserío […] supera ampliamente dicha superficie mínima.
7. El caserío […] se encuentra en el barrio de Meaka. Este barrio tiene gran presencia humana, existiendo muchísimos caseríos, unos habitados y otros no. El despoblamiento y abandono de estos caseríos en estos últimos años resulta notorio, como consecuencia, en muchas ocasiones, de las exigencias de la Administración.
8. No pretende construir una nueva edificación sino consolidar un edificio existente. El propio Plan Municipal de Baztan consolida las edificaciones existentes y anteriores a su aprobación, a no ser que estén declaradas fuera de ordenación, circunstancia que no concurre en el caserío […].
9. El Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, denegó su solicitud de reforma del caserío por no acreditar su uso como vivienda. Frente a dicha denegación interpuso un recurso de alzada, que también fue desestimado.
10. El caserío se utilizó durante muchos años como vivienda. Sin embargo, las labores de mantenimiento que ha sido preciso realizar para asegurar su mantenimiento, han ocasionado la desaparición de los elementos que lo caracterizaban como vivienda.
11. Además de negarle la posibilidad de reformar el caserío por no acreditar su uso como vivienda, el Departamento le deniega la posibilidad de edificar una nueva vivienda por encontrarse el caserío en el collado de Meaka, que resulta una ubicación prominente o singular. Sin embargo, no está de acuerdo con dicha afirmación, ya que el caserío de […] se encuentra ubicado en una ladera rodeada de varios caseríos.
12. El modus vivendi de los caseríos de la Navarra atlántica, similar a los de la zona de Gipuzkoa y parte de Iparralde, ha creado un sector social peculiar, con sus costumbres particulares, giros en el idioma muy enriquecedores, etcétera, que ha sido motivo de muchos estudios y muchas publicaciones etnográficas y antropológicas. Su forma de vida ha estado siempre asociada a dicho entorno y quiere que siga siendo así. La forma más importante de fijar la población en estos caseríos es la de garantizar el relevo generacional, por lo que denegaciones como la que es objeto de queja son más perjudiciales de lo que se pudiera pensar.
13. Resulta un agravio comparativo que un suelo clasificado como no urbanizable en el Baztan, catalogado además como suelo de protección (suelo forestal), se convierta en un tiempo récord, mediante un Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal, en un suelo donde se puede construir un campo de golf y más de 200 viviendas. El mismo Departamento que deniega la rehabilitación de su caserío ha autorizado dicha conversión de suelo, lo que no le parece ni justo ni comprensible.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Con fecha 22 de julio de 2015 tuvo entrada la solicitud del Sr. Don (…), a través del Ayuntamiento de Baztán, de autorización para la reforma del caserío […] para vivienda bifamiliar (expediente 0001OT022015000157).
De conformidad con lo establecido en el artº 117 de la Ley Foral 35/2002, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, se solicitaron los informes necesarios para valorar las afecciones sectoriales concurrentes en el expediente.
A su vez, mediante requerimientos de fecha 8 de setiembre de 2015 y 21 de diciembre de 2015 se solicitó del promotor documentación adicional, aportada por éste con fecha 12 de noviembre de 2015 y 23 de febrero de 2016, respectivamente.
Recibidos los informes sectoriales solicitados, el Servicio de Territorio y Paisaje emitió informe de fecha 21 de marzo de 2016, proponiendo la denegación de la solicitud, y con fecha 16/04/2016 le fue notificada al promotor la Resolución 394E/2016, de 8 de abril, Página 2 / 2 Ic6.04.192 rev: 0 de la Directora del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por la que se deniega la autorización de reforma del caserío […] para vivienda bifamiliar.
Con fecha 12 de mayo de 2016 se presentó recurso de alzada frente a la citada Resolución (expediente 0004REOT201600009), ante el que se emitió informe jurídico con fecha 17 de junio de 2016, proponiendo la desestimación del recurso, finalizando el procedimiento administrativo con la Orden Foral 110E/2016, de 9 de noviembre, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por (…) y (…) frente a la Resolución 394E/2016, de 8 de abril, de la Directora del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por la que se deniega la autorización de reforma del caserío […] para vivienda bifamiliar.
Examinada la queja, y no advirtiendo en el escrito aportado aspectos o datos que no hubieran sido ya tenidos en consideración en la resolución de los expedientes administrativos ya resueltos, le doy traslado, en cd Queja Defensor del Pueblo Q-17-336, de los citados expedientes para su consideración.”
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación de una autorización para reformar un caserío en el barrio de Meaka de Irurita (Baztan).
La denegación se fundamenta en el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 del Plan Municipal de Baztan, que permite la rehabilitación o reforma de viviendas situadas en suelo no urbanizable existentes en la fecha de aprobación de dicho Plan, por cuanto que, según entiende el Departamento competente, el uso del caserío […] no es el de vivienda, existiendo dudas de que se hubiera producido dicho uso en el pasado.
Por otra parte, también se deniega la autorización para la construcción de una vivienda en suelo no urbanizable, de acuerdo con lo previsto en los artículos 22 y 23 del Plan Municipal del Baztan, en el artículo 116 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y en el artículo 27 del POT 2. Dicha denegación se fundamenta en que la superficie de intervención superaría los 500 metros cuadrados establecidos como máximo en la normativa que resulta de aplicación, y en que el caserío […] se encuentra ubicado en el collado de Meaka, que resulta una zona prominente y singular, lo que se encuentra prohibido por el referido artículo 27 del POT 2.
En relación con las edificaciones existentes, el artículo 24 de la normativa particular del Plan Municipal de Baztan establece que:
“Se consolidan las edificaciones existentes en el suelo no urbanizable en la fecha de aprobación definitiva de este Plan Municipal.
Independientemente de la categoría de suelo en que estén implantadas se consolidan con una superficie construida actual, autorizándose aquellas construcciones que supongan mejora de las condiciones de habitabilidad y uso. Se permiten en este sentido las obras de reforma y rehabilitación.
En el caso de construcciones en suelo no urbanizable existentes que se hallen en desuso en el momento de la solicitud de licencia de obras para su reforma y rehabilitación, deberá justificarse documentalmente el uso al que se destinaba la edificación y mantenerse el mismo para la edificación rehabilitada o reformada prohibiéndose cualquier otro uso diferente a aquel.
Las actuaciones que impliquen incremento de superficie construida deberán tramitarse y ajustarse en sus características a las construcciones de nueva planta”.
El Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, entiende que el autor de la queja no acredita que el caserío […] haya sido destinado a vivienda. Para ello ha tomado en consideración diferentes elementos probatorios, tales como el catastro, las propias declaraciones del interesado, o las características formales de la construcción, que impiden su consideración como vivienda (las puertas de la primera y segunda planta son aptas para animales y para el uso de almacén, el edificio cuenta con una única ventana de pequeñas dimensiones, no dispone de chimenea…).
Sin embargo, en opinión de esta institución, existen elementos para considerar que el caserío […] ha sido utilizado como vivienda. Es cierto que dicho uso no se da en el momento de solicitarse la licencia de obras, tal y como reconoce el autor de la queja. Sin embargo, dicho uso como vivienda, a la vista de lo dispuesto en el artículo 24 que se ha traído a colación, no es necesario acreditarlo en el momento de solicitarse la licencia de obras, sino que lo que dicho artículo exige es que el inmueble se encuentre en desuso en el momento de solicitarse dicha licencia de obras, debiéndose acreditar el uso que ha tenido históricamente.
Cuestión distinta es que dicho caserío haya tenido distintos usos a lo largo de los años –circunstancia bastante habitual, por otra parte, en los caseríos situados en la Navarra atlántica-, pero dicho aspecto ni siquiera se niega por el autor de la queja, quien, a juicio de esta institución, con la documentación que aporta, acredita que el caserío ha tenido como uso en varios episodios de su existencia el de vivienda, hecho que no logra desvirtuar el Departamento competente, que se limita a probar su anteriormente precedente uso agrario o ganadero, denominando el edificio en alguno de los informes emitidos como borda.
Sin embargo, el Plan Municipal de Baztan define las bordas utilizando referencias que son superadas por las características constructivas del caserío […], lo que da una idea de que no se trata de una borda destinada históricamente a un uso ganadero agrícola, sino de un caserío en el que resulta factible que residieran personas, que posteriormente ha sido utilizado como borda. En este sentido, el Plan Municipal de Baztan, en su artículo 23, señala que las bordas deben tener una superficie máxima de 120 metros cuadrados (el caserío tiene 136 metros cuadrados de planta) y desarrollarse únicamente en planta baja con una altura máxima de 3 metros (el caserío […] cuenta con dos plantas y una altura mayor).
En definitiva, a la vista de la tipología constructiva de la edificación, esta institución entiende que responde más a la estructura propia de un caserío que a la de una borda, habiendo podido ser usada a lo largo de su vida útil tanto para vivienda de sus moradores, como fin principal, que para ganado.
Por otra parte, el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local denegó la autorización al autor de la queja para construir una vivienda nueva en la citada edificación.
Dicha posibilidad se encuentra contemplada en los artículos 22 y 23 del Plan Municipal del Baztan, en el artículo 116 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo y en el artículo 27 del POT 2.
La denegación administrativa se fundamenta, por un lado, en que la superficie de intervención superaría los 500 metros cuadrados establecidos como máximo en la normativa que resulta de aplicación, y, por otro, en que el caserío […] se encuentra ubicado en el collado de Meaka, que resulta una zona prominente y singular, lo que se encuentra prohibido por el referido artículo 27 del POT 2.
En cuanto a la superficie de intervención, el autor de la queja, al interponer el recurso de alzada, realizó una nueva propuesta que permite que la actuación proyectada cumpla con el requisito referido a la superficie. Dicho cumplimiento se reconoce en la Orden Foral 110E/2016, de 9 de noviembre, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por el interesado frente a la Resolución 394E/2016, de 8 de abril, de la Directora del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por la que se denegó la autorización de reforma del caserío […], donde expresamente se señala que: (…) la propuesta de modificación del proyecto original con el fin de reducir la superficie de intervención, a pesar de que de un primer análisis de la misma cabe concluir que esa superficie sería inferior a los 500 m2 y, por lo tanto se ajustaría, a lo exigido en el artículo 27.4.2 de la normativa del POT2.
En lo que respecta a la ubicación del caserío, el Departamento señala que se encuentra situado en el collado de Meaka, siendo dicha ubicación una zona prominente y singular. No específica, en cambio, cuáles son las circunstancias geográficas que determinan la prominencia de la ubicación del caserío, ni precisa las características tenidas en cuenta para calificar de singular dicha ubicación.
El artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (anteriormente, el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), establece que serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
En el presente caso, la Administración no ha motivado la consideración de la ubicación del caserío […] como zona prominente y singular, estando obligada a ello, porque dicha consideración determina la denegación de una autorización al autor de la queja, que presenta un interés legítimo de reformar su caserío.
Asimismo, a la vista de las fotografías que figuran en el expediente administrativo, esta institución no aprecia que el caserío se encuentre ubicado en una zona prominente o singular, por lo que no ve que exista suficiente razón para la denegación por este motivo.
A este respecto, el informe emitido por el Servicio de Calidad Ambiental y Cambio Climático de 14 de septiembre de 2015, emitido con ocasión de la solicitud de autorización de reforma del caserío, señala que la obra afectará a una zona de la parcela que tiene un uso actual de prado, careciendo de elementos naturales de interés.
Por otra parte, el informe urbanístico emitido por el Ayuntamiento de Baztan el 20 de julio de 2015 concluye que la nueva construcción de la vivienda bifamiliar es compatible con la normativa urbanística del municipio.
En último lugar, tal y como señala el autor de la queja, en la zona donde se ubica el caserío de […] existen varios caseríos (en la fotografía aérea aportada, se contabilizan hasta nueve caseríos situados alrededor de […]). Por lo tanto, no se trata de una ubicación prominente y singular que determine la imposibilidad de construir una vivienda nueva.
En consecuencia con lo anterior, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que autorice la reforma del caserío […], dado su uso anterior como vivienda, o que, alternativamente, autorice al autor de la queja la construcción de una nueva vivienda en la parcela donde se ubica dicho caserío, con las determinaciones que resulten de aplicación.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea