Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/286) por la que se recomienda al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que, en relación con los incumplimientos advertidos en la actividad de la empresa que ha motivado la queja, y con independencia de las sanciones que procedan, adopte medidas de restauración de la legalidad ambiental, previstas en el título V de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental.

23 mayo 2017

Energía y Medio ambiente

Tema: Incumplimiento normativa de residuos y autorización ambiental integrada.

Medio ambiente

Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local

Señora Consejera:

El 31 de marzo de 2017 esta institución recibió un escrito de la señora doña […] y del señor don […], en nombre propio y en representación de la Compañía de las 3Rs (reducción, reutilización y reciclaje de residuos), mediante el que formulaban una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por el presunto incumplimiento, por parte de la empresa […], de la normativa sobre emisiones y vertidos, así como de los protocolos señalados en la autorización ambiental integrada que le fue concedida.
En dicho escrito, exponían que:
1. La empresa […] se instaló en Caparroso, cerca de una productora de leche de vaca con más de 6.000 cabezas, para solucionar el grave problema que los purines de vacuno originan.
2. La citada empresa se dedica al tratamiento de muy diversos residuos de materia orgánica biodegradable, o biorresiduos, por el sistema de fermentación (o digestión) anaerobia. Este tratamiento simultáneo de muy diversos biorresiduos, como pueden ser excrementos y purines de ganado vacuno, porcino, lodos de depuradora de empresas agro-ganaderas, residuos de empresas conserveras, biorresiduos urbanos del llamado quinto contenedor, etcétera, recibe el nombre de co-digestión anaerobia, y su resultado es la obtención de diversos gases, entre los que predomina el metano, que una vez depurado puede emplearse como fuente de energía. Debido a ello, también se conoce este proceso como biometanización.
3. Toda la actividad conjunta del grupo, por su propia naturaleza, requiere un control exhaustivo de las posibles afecciones sanitarias, higiénicas y ambientales que, tanto los productos de entrada, como los procesos de producción, como los subproductos y residuos de salida, puedan generar. Por ello, es preciso que se cumplan de manera estricta las leyes y normativas sobre emisiones y vertidos, recogidas en la legislación vigente, así como los protocolos que se señalan en la autorización ambiental integrada (AAI). Es responsabilidad del Departamento competente inspeccionar y comprobar que dichas leyes y protocolos se cumplen, y la ciudadanía tiene derecho a informarse y conocer esa labor, ya que, en caso de no llevarse a cabo de manera correcta, estarían en juego la vida y la salud de la población.
4. Resultan preocupantes algunas actuaciones de la empresa […], pero sobre todo, por su volumen y extensión, la del vertido de miles de toneladas del llamado digerido o digestato resultante tras la biometanización, a lo largo y ancho de miles de hectáreas de cultivos en muy diversas zonas de Navarra, a modo de estiércoles, aunque no cumplan estrictamente con la condición de tales.
5. Han realizado varias peticiones de información a los servicios de inspección ambiental sobre los biorresiduos ingresados en la empresa […], cantidades y características del digerido vertido por ella, sobre todo su contenido en metales pesados, lugares en que se ha vertido, etcétera.
6. De las contestaciones recibidas, deducen que […] no está cumpliendo con lo que le exige la AAI, ya que la empresa no está remitiendo información a la que viene obligada en relación con los metales pesados y con respecto a un año completo. Asimismo, de las contestaciones recibidas, se concluye que el Departamento competente no puede (o no quiere) hacer que se cumplan las exigencias contenidas en la AAI. Esto les lleva a pensar que, sobre miles de hectáreas de cultivo, se está vertiendo digerido contaminante y peligroso, que la salud de quienes consuman productos de esas parcelas está en peligro, y que, conforme pase el tiempo sin tomar medidas, los efectos serán más graves por el carácter acumulativo de algunos contaminantes, como los metales pesados.
7. La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha contratado a la empresa […] para biometanizar en ella los biorresiduos del quinto contenedor. Ante la duda de si se podía o no renovar el contrato (es para cuatro años pero renovable de uno en uno), cuando parece evidente que […] no está cumpliendo la AAI, la Mancomunidad solicitó información al Departamento competente sobre la situación. Las respuestas remitidas a la Mancomunidad muestran de nuevo incapacidad, inconsciencia de la envergadura del problema o complicidad con la empresa. Ni siquiera se sabe si se ha solicitado a […] los análisis y archivos de datos de los diversos digeridos vertidos. Solo entre enero y noviembre de 2013, fecha de los últimos datos conocidos, se vertieron más de 183.800 toneladas y, en la última contestación del Departamento competente, se informa a la Mancomunidad que […] sigue sin presentar los análisis, pero se cierra el expediente sancionador con una multa de 1.500 euros por falta leve.
Seguidamente, esta institución se dirigió a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
El 27 de abril y el 15 de mayo de 2017 la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, respectivamente, remitieron los informes solicitados, de los que se traslada una copia a los interesados.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con el funcionamiento de una actividad clasificada, a los efectos de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental, situada en Caparroso, la cual, según los autores de la queja, estaría incumpliendo con las exigencias contenidas en la autorización ambiental integrada concedida.
Según exponen los interesados, a pesar de dicho incumplimiento, el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, no está actuando con la debida diligencia, ni considerando el potencial riesgo para el medio ambiente y la alimentación humana que puede tener el hecho de no respetar las exigencias contenidas en la autorización, dado que se trata de una actividad en la que se produce el llamado digerido o digestato resultante tras la biometanización de residuos, que posteriormente es utilizado como abono natural en los cultivos de muy diversas zonas de Navarra.
El Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por su parte, expone en su informe que, además de la sanción de 1.500 euros a la que se refiere la queja, mediante Resolución 239E/2017, de 12 de mayo, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se ha iniciado un nuevo expediente sancionador a la empresa, debido a la constatación de diversos incumplimientos de las condiciones establecidas en la autorización de ambiental integrada concedida, habiéndose propuesto una sanción de 100.000 euros.
El artículo 45 de la Constitución establece lo siguiente en relación con la protección del medio ambiente:
1. “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”.
  En desarrollo de esta previsión constitucional, se aprobó la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental (LFIPA, en adelante), en cuya exposición de motivos se reconoce que dicho artículo 45 contiene un mandato dirigido a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, a fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente. La protección del medio ambiente en cuanto bien colectivo, aunque susceptible de disfrute individual, queda encomendada de forma principal a los poderes públicos. Se configura, así, una función pública de cuidado de los recursos naturales frente a las actuaciones que puedan lesionarlo o utilizarlo de forma abusiva e irracional.
Tal y como se establece en la exposición de motivos de la mencionada LFIPA, la función pública de protección ambiental puede llevarse a cabo a través de diversas maneras que implican distintos grados de presencia de las Administraciones públicas. Todas ellas pueden simultanearse para alcanzar el deseado objetivo de la preservación ambiental. No obstante, las que se han mostrado más eficaces y garantizan mejor el principio de prevención, que es la regla de oro de la política ambiental, son las clásicas técnicas de intervención administrativa. Estas técnicas se basan en el control previo de las actividades susceptibles de producir afecciones al medio ambiente mediante la correspondiente autorización o licencia; en el establecimiento de un régimen permanente de inspección y control, así como en la tipificación de las oportunas sanciones para prevenir y, en su caso, reaccionar frente los incumplimientos de las condiciones bajo las cuales se permite la ejecución del proyecto o el ejercicio de estas actividades contaminantes.
De este modo, el objeto de la LFIPA es, precisamente, la regulación de las distintas formas de intervención administrativa ambiental de las Administraciones públicas de la Comunidad Foral de Navarra, mediante la regulación de las diferentes autorizaciones, evaluaciones, informes y licencias que tienen por objeto las actividades sometidas a su ámbito de aplicación, así como el establecimiento de un régimen sancionador y de restauración de la legalidad que asegure el cumplimiento de las medidas y condiciones establecidas en las mencionadas autorización, evaluaciones, informes y licencias.
En el caso objeto de queja, la empresa cuenta con una autorización ambiental integrada, concedida mediante Resolución 2275/2009, de 11 de noviembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua, cuyas condiciones, según informa el Departamento competente, no se estarían cumpliendo en su totalidad por la titular de dicha autorización.
Analizada la información remitida por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, no se puede concluir que dicho Departamento haya tenido una actuación completamente omisiva en relación con los incumplimientos denunciados en el escrito de queja.
En este sentido, el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, expone en su informe que ha realizado continuos requerimientos de presentación de la información establecida en el punto 7 del anexo 2 de la AAI, habiéndose atendido parcialmente con la presentación en 2016 del Libro de aplicación de digestato de 2015 y de las analíticas del mismo.
Asimismo, el Departamento informa que, como consecuencia de las actuaciones de inspección realizadas, se han constatado incumplimientos de otras condiciones establecidas en la AAI e incluso se han detectado vertidos contaminantes puntuales en el entorno de la planta de tratamiento. Los incumplimientos de las condiciones establecidas en la autorización han motivado la reciente incoación de un expediente sancionador en el que se propone la imposición de una sanción de 100.000 euros a la empresa aludida en la queja.
Entre las finalidades establecidas en el artículo 1 de la LFIPA figura la de que la Administración establezca mecanismos eficaces de inspección ambiental sobre distintas actividades e instalaciones a fin de controlar su adecuación a la legalidad y revisar la eficacia de las medidas correctoras impuestas.
El principio de eficacia en la actuación de la Administración viene reconocido en el artículo 103.1 de la Constitución como uno de los principios que rigen el actuar de las Administraciones públicas. Este principio ha sido desarrollado, además de por la legislación sectorial en materia de medio ambiente, por la legislación general aplicable al procedimiento administrativo [artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y artículo 3.2 a) de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra].
Por otra parte, en lo que a la cooperación interadministrativa se refiere, el artículo 4 de la LFIPA, establece que: Para la puesta en práctica de una protección ambiental efectiva, las Administraciones públicas competentes ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración. En particular, deberán prestarse la debida asistencia para asegurar la eficacia y coherencia de sus actuaciones, especialmente en la tramitación de la autorización ambiental integrada, de la declaración de impacto ambiental y de la licencia municipal de actividad clasificada.
Mediante la autorización ambiental integrada se supedita la instalación y funcionamiento de las instalaciones que se encuentran bajo su ámbito al cumplimiento de las condiciones ambientales que en ella se establezcan. En el caso objeto de queja, a falta de que concluya el expediente sancionador que el Departamento competente ha iniciado recientemente, la empresa estaría incumpliendo con varias condiciones establecidas en la autorización ambiental integrada que se le concedió para el ejercicio de su actividad, habiéndose, incluso, detectado vertidos contaminantes puntuales en el entorno de la planta de tratamiento.
Ante ello, con independencia de las sanciones que procedan, esta institución considera oportuno recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que actúe eficazmente ante los incumplimientos advertidos e imponga medidas de restauración de la legalidad ambiental previstas en el título V de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendaral Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que, en relación con los incumplimientos advertidos en la actividad de la empresa que ha motivado la queja, y con independencia de las sanciones que procedan, adopte medidas de restauración de la legalidad ambiental, previstas en el título V de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea