Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/135) por la que se sugiere al Departamento de Educación que admita las titulaciones universitarias que acredita el autor de la queja para poder ejercer como docente de Física y Química en Educación Secundaria, y que valore una modificación del Anexo I de la Orden Foral de 29 de abril, del Consejero de Educación, para incluir las referidas titulaciones universitaria como título habilitante para poder ejercer la docencia de Física y Química en Educación Secundaria.

27 marzo 2017

Acceso a empleo público

Tema: Disconformidad régimen de visitas, falta de ayudas y asistencia jurídica.

Acceso a un empleo público

Consejero de Educación

Señor Consejero:

El 13 de febrero de 2017 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por su disconformidad con la imposibilidad, en virtud de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, del Consejero de Educación, de acceder a las listas de contratación temporal del puesto de docente de la asignatura de Física y Química, aun habiendo obtenido el Máster que le habilita para ello.
En dicho escrito, exponía que:
1. Tiene titulación de Ingeniería Agrónoma, así como el Máster Universitario en Profesorado de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanza de Idiomas, Especialidad en Física y Química, ambos impartidos y expedidos por la Universidad Pública de Navarra.
2. La Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación, exige, para la impartición de la asignatura de Física y Química, la Licenciatura o título de Grado correspondiente en Física, en Química o en Bioquímica, o la Ingeniería o título de Grado correspondiente en Químico o Industrial.
3. Dicha Orden Foral está impidiendo su derecho a ejercer la docencia, vulnerando así el artículo 35 de la Constitución Española, en tanto se valora para el acceso al puesto únicamente la titulación universitaria, esto es, la competencia docente con carácter general, y no el posterior máster que le habilita específicamente para la impartición de la asignatura de Física y Química.
4. De forma paralela, no se le permite ejercer como docente de Física y Química en centros de enseñanza privados y/o concertados, y se le indica que podría ser para otras materias.
5. Resulta incomprensible e incongruente que la titulación de Ingeniería Agrónoma sea válida en otras Comunidades Autónomas para el ejercicio de la docencia en la citada asignatura, no ocurriendo lo mismo en la Comunidad Foral de Navarra.
6. Dicha incongruencia resulta todavía más patente si se tiene en cuenta que el Máster fue cursado en una universidad pública de la Comunidad Foral de Navarra.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Hasta la fecha, don […] no ha solicitado ser incluido en la lista específica constituida mediante incorporación periódica de aspirantes a la contratación temporal, para el desempeño de puestos de trabajo de Profesor de Enseñanza Secundaria en la especialidad de Física y Química al servicio del Departamento de Educación de la Comunidad Foral de Navarra, abierta por Resolución 2469/2016, de 23 de septiembre (de la Directora del Servicio de Recursos Humanos de dicho departamento), de conformidad con lo establecido por la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación.
En el hipotético caso de que don […] solicitara ser incluido en esta lista específica que se encuentra permanentemente abierta aportando, para ello, la titulación de Ingeniero Agrónomo, su solicitud debería ser rechazada, toda vez que para impartir docencia en esta especialidad la precitada Orden Foral 55/2016 exige hallarse en posesión de la Licenciatura o título de Grado correspondiente en Física, en Química o en Bioquímica, o la Ingeniería Química o Industrial.
Uno de los principios básicos de la gestión de la contratación temporal en el ámbito de la educación pública es el de exigir a los aspirantes al desempeño temporal de puestos de trabajo docentes una formación y una preparación idénticas a las que se exigirían a los funcionarios titulares de dichos puestos.
Los requisitos para el ingreso en los cuerpos de funcionarios docentes vienen establecidos en la disposición adicional novena de Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que, además de requerir estar en posesión de determinados títulos y, en su caso, la formación pedagógica y didáctica, exige siempre la superación del correspondiente proceso selectivo.
Sin embargo, hay ocasiones en las que la urgencia para la provisión temporal de los puestos y la necesaria agilidad en la gestión de las contrataciones exigida por las necesidades de la planificación educativa impiden la realización de pruebas selectivas y se hace precisa la contratación de personas a las que no se ha sometido a ninguna prueba que acredite su idoneidad. En tales casos, resulta obligado para la Administración educativa el proceder con especial cuidado en la determinación de las titulaciones que permiten el acceso a estas listas de aspirantes.
Esta materia venía siendo regulada por la Orden Foral 60/2009, del Consejero de Educación, por la que se aprobaban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación, y esta OF ya exigía la Licenciatura o título de Grado correspondiente en Física, en Química o en Bioquímica, o la Ingeniería Química o Industrial para poder impartir docencia en puestos correspondientes al cuerpo de profesores de enseñanza secundaria en la especialidad de Física y Química.
Dicha Orden Foral había sido objeto de diversas modificaciones aprobadas a través de las Ordenes Forales 194/2009, de 1 de diciembre, y 13/2014, de 17 de febrero, y se había visto afectada por lo dispuesto en la Orden Foral 32/2013, de 11 de marzo, del Consejero de Educación, por la que se determinan los perfiles específicos que puede acreditar el personal docente y su procedimiento, y por el Decreto Foral 37/2014, de 30 de abril, por el que se regula la provisión de puestos de trabajo correspondientes a los Cuerpos de Personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Además, la citada Orden Foral 60/2009, tal y como se recoge en su artículo primero, fue aprobada con la vocación de mantenerse en vigor en tanto resultara de aplicación el régimen transitorio de ingreso en los Cuerpos docentes a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, sin perjuicio de que previera la prórroga de su vigencia, una vez finalizado dicho régimen transitorio, hasta la aprobación de un nuevo sistema de gestión de listas de aspirantes a la contratación temporal.
Pues bien, finalizado el período transitorio y realizado por el Departamento de Educación el primer procedimiento selectivo de ingreso en los Cuerpos docentes que aplica el sistema ordinario, la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, contra la que formula su queja don […], vino a sustituir a la Orden Foral 60/2009, de 8 de mayo.
Como ha quedado expuesto, eran varias las adaptaciones y mejoras en las normas de gestión de la contratación temporal de personal docente que acometió la Orden Foral 55/2016, no encontrándose entre ellas la revisión de las titulaciones que permiten el acceso a las listas específicas de contratación temporal de cada una de las especialidades de los distintos cuerpos docentes, por considerar que se venían exigiendo las titulaciones adecuadas. No obstante, tras recibirse durante el procedimiento de información pública diversas aportaciones referidas a las titulaciones requeridas por el anexo de titulaciones del proyecto de Orden Foral y analizadas las mismas, se modificaron las titulaciones requeridas para las especialidades de Formación y Orientación Laboral y Hostelería y Turismo.
De todos modos, desde el Departamento de Educación no se descarta la conveniencia de revisar las titulaciones requeridas por el anexo de titulaciones de la Orden Foral 55/2016, si bien se considera que dicha revisión requiere un estudio pausado y profundo, y sin que esto presuponga en ningún caso que el resultado de dicha revisión tenga que ser necesariamente coincidente con las pretensiones del señor […].
Por último, cabe señalar que la imposibilidad de acceder a las listas de contratación temporal que aduce don […] no es absoluta pues, si bien es cierto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.A) de la Orden Foral 55/2016, no puede acceder a lista específica constituida mediante incorporación periódica de aspirantes a la contratación temporal, no es menos cierto que podría ser incluido en la lista general de aspirantes a la contratación temporal en la especialidad de Física y Química si, celebrado el correspondiente proceso selectivo de ingreso convocado por el Departamento de Educación, superara la fase de oposición y no obtuviera plaza, tal y como establece el artículo 4 de la mencionada Orden Foral”.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con la titulación exigida para poder ejercer la docencia la asignatura de Física y Química en Educación Secundaria.
Según expone el Departamento de Educación, el Anexo I de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, del Consejero de Educación, recoge los requisitos de titulación exigidos para impartir las diferentes especialidades. En el caso concreto de la asignatura de Física y Química en Educación Secundaria, se exige la posesión del correspondiente título de Licenciado o Graduado en Física, Química, Bioquímica o la Ingeniería Química o Industrial, no admitiéndose otras titulaciones como las que posee el autor de la queja (Ingeniería Agrónoma y Máster Universitario en Profesorado de Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanza de Idiomas, especialidad en Física y Química). Sin embargo, el Departamento de Educación se muestra abierto a modificar las titulaciones requeridas en el mencionado Anexo I para las especialidades docentes.
El artículo 94 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece con respecto de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, lo siguiente: Para impartir las enseñanzas de educación secundaria obligatoria y de bachillerato será necesario tener el título de Licenciado, Ingeniero o Arquitecto, o el título de Grado equivalente, además de la formación pedagógica y didáctica de nivel de Postgrado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100 de la presente Ley, sin perjuicio de la habilitación de otras titulaciones que, a efectos de docencia pudiera establecer el Gobierno para determinadas áreas, previa consulta a las Comunidades Autónomas.
A tal efecto, el artículo 100 de la referida Ley Orgánica dispone con respecto a la formación inicial del profesorado, lo siguiente:
1. “La formación inicial del profesorado se ajustará a las necesidades de titulación y de cualificación requeridas por la ordenación general del sistema educativo. Su contenido garantizará la capacitación adecuada para afrontar los retos del sistema educativo y adaptar las enseñanzas a las nuevas necesidades formativas.
2. Para ejercer la docencia en las diferentes enseñanzas reguladas en la presente Ley, será necesario estar en posesión de las titulaciones académicas correspondientes y tener la formación pedagógica y didáctica que el Gobierno establezca para cada enseñanza”.
El apartado 3 del Anexo de la Orden ECI/3858/2007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones de Profesor de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanzas de Idiomas, establece que los estudiantes adquieren las siguientes competencias al obtener el correspondiente título:
1. “Conocer los contenidos curriculares de las materias relativas a la especialización docente correspondiente, así como el cuerpo de conocimientos didácticos en torno a los procesos de enseñanza y aprendizaje respectivos. Para la formación profesional se incluirá el conocimiento de las respectivas profesiones.
2. Planificar, desarrollar y evaluar el proceso de enseñanza y aprendizaje potenciando procesos educativos que faciliten la adquisición de las competencias propias de las respectivas enseñanzas, atendiendo al nivel y formación previa de los estudiantes así como la orientación de los mismos, tanto individualmente como en colaboración con otros docentes y profesionales del centro.
3. Buscar, obtener, procesar y comunicar información (oral, impresa, audiovisual, digital o multimedia), transformarla en conocimiento y aplicarla en los procesos de enseñanza y aprendizaje en las materias propias de la especialización cursada.
4. Concretar el currículo que se vaya a implantar en un centro docente participando en la planificación colectiva del mismo; desarrollar y aplicar metodologías didácticas tanto grupales como personalizadas, adaptadas a la diversidad de los estudiantes.
5. Diseñar y desarrollar espacios de aprendizaje con especial atención a la equidad, la educación emocional y en valores, la igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, la formación ciudadana y el respeto de los derechos humanos que faciliten la vida en sociedad, la toma de decisiones y la construcción de un futuro sostenible.
6. Adquirir estrategias para estimular el esfuerzo del estudiante y promover su capacidad para aprender por sí mismo y con otros, y desarrollar habilidades de pensamiento y de decisión que faciliten la autonomía, la confianza e iniciativa personales.
7. Conocer los procesos de interacción y comunicación en el aula, dominar destrezas y habilidades sociales necesarias para fomentar el aprendizaje y la convivencia en el aula, y abordar problemas de disciplina y resolución de conflictos.
8. Diseñar y realizar actividades formales y no formales que contribuyan a hacer del centro un lugar de participación y cultura en el entorno donde esté ubicado; desarrollar las funciones de tutoría y de orientación de los estudiantes de manera colaborativa y coordinada; participar en la evaluación, investigación y la innovación de los procesos de enseñanza y aprendizaje.
9. Conocer la normativa y organización institucional del sistema educativo y modelos de mejora de la calidad con aplicación a los centros de enseñanza.
10. Conocer y analizar las características históricas de la profesión docente, su situación actual, perspectivas e interrelación con la realidad social de cada época.
11. Informar y asesorar a las familias acerca del proceso de enseñanza y aprendizaje y sobre la orientación personal, académica y profesional de sus hijos”.
  Por otra parte, según lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las enseñanzas de Máster tienen como finalidad la adquisición por el estudiante de una formación avanzada, de carácter especializado o multidisciplinar, orientada a la especialización académica o profesional, o bien a promover la iniciación en tareas investigadoras, pudiendo los títulos oficiales de Máster Universitario incorporar especialidades en la programación de sus enseñanzas que se correspondan con su ámbito científico, humanístico, tecnológico o profesional. A tal efecto, el tercer apartado del mencionado artículo 10 indica que: En todo caso, las Administraciones Públicas velarán por que la denominación del título sea acorde con su contenido y en su caso, con la normativa específica de aplicación, y no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales.
  En este mismo sentido, el apartado 1.1 del Anexo de la anteriormente mencionada Orden ECI/3858/2007, de 27 de diciembre, dispone con respecto a la denominación de los títulos universitarios que deberán facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y en ningún caso, podrá conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales.
De lo expuesto anteriormente se colige que el Departamento de Educación cuenta, en principio, con un margen de libertad o discrecionalidad técnica a la hora de establecer los requisitos para acceder a la docencia de determinadas especialidades, al no existir norma de rango superior que tase la cuestión y relacione concretas titulaciones académicas y especialidades que puedan ser impartidas en el ámbito docente.
En efecto, las Administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras educativas, así como de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio.
Sin embargo, el ejercicio de esta discrecionalidad está sujeto a los siguientes límites, según reiterada jurisprudencia:
1. El control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad.
2. La contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del derecho, que informan todo el ordenamiento jurídico y, por tanto, también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos.
3. El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, que aspira a que la actuación de la Administración sirva a los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución).
  Pues bien, la decisión de la Administración educativa de exigir únicamente las titulaciones concretas de Licenciado o Graduado en Física, Química, Bioquímica o la Ingeniería Química o Industrial para poder ejercer la docencia en la especialidad de Física y Química en Educación Secundaria, no resulta, a criterio de esta institución, adecuado.
  En este sentido, es preciso tener en cuenta que: a) existe un Máster Universitario para la formación del profesorado de Secundaria, en la especialidad de Física y Química; b) la normativa estatal aplicable prohíbe que la denominación de estos títulos induzca a error o confusión sobre sus efectos profesionales; c) las capacidades profesionales que se adquieren por quienes superan el Máster Universitario en Formación del Profesorado de Secundaria; y d) el Departamento de Educación reconoce en su informe que si bien el interesado no puede acceder a la lista específica constituida mediante incorporación periódica de aspirantes a la contratación temporal, sí que podría ser incluido en la lista general de aspirantes a la contratación temporal en la especialidad de Física y Química si, celebrado el correspondiente proceso selectivo de ingreso, superara la fase de oposición y no obtuviera plaza. Esta última consideración relativa a considerar los títulos que posee el interesado como válidos o no en función de la lista de contratación por la que se accede a la docencia de una misma asignatura, carece, en opinión de esta institución, de peso suficiente para limitar el derecho de acceso.
  Por todo ello, esta institución no ve adecuada la decisión de restringir el acceso a la función docente de la especialidad de Física y Química en Educación Secundaria, únicamente a quienes posean las titulaciones de Licenciado o Graduado en Física, Química, Bioquímica o la Ingeniería Química o Industrial, no contemplando supuestos como el planteado en la queja.
  La anterior conclusión se ve corroborada por lo dispuesto en el Anexo del Real Decreto 860/2010, de 2 de julio, por el que se regulan las condiciones de formación inicial del profesorado de los centros privados para ejercer la docencia en las enseñanzas de educación secundaria obligatoria o de bachillerato, que establece, desde un punto de vista amplio, las siguientes titulaciones habilitantes para impartir la materia de Física y Química en Educación Secundaria Obligatoria y en Bachillerato en centros privados:
  Cualquier título de Licenciado, Ingeniero o Arquitecto del área de Ciencias Experimentales y de la Salud o de las Enseñanzas Técnicas o cualquier título oficial de Graduado o Graduada de la rama de conocimiento de Ciencias, de Ciencias de la Salud o de Ingeniería y Arquitectura, y además acreditar una experiencia docente o una formación superior adecuada para impartir el currículo de la materia correspondiente.
  Por todo ello, esta institución ve oportuno sugerir al Departamento de Educación que admita las titulaciones universitarias que acredita el autor de la queja para poder ejercer como docente de Física y Química en Educación Secundaria, y que valore una modificación del Anexo I de la Orden Foral de 29 de abril, del Consejero de Educación, para incluir las referidas titulaciones universitaria como título habilitante para poder ejercer la docencia de Física y Química en Educación Secundaria.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Educación que admita las titulaciones universitarias que acredita el autor de la queja para poder ejercer como docente de Física y Química en Educación Secundaria, y que valore una modificación del Anexo I de la Orden Foral de 29 de abril, del Consejero de Educación, para incluir las referidas titulaciones universitaria como título habilitante para poder ejercer la docencia de Física y Química en Educación Secundaria.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea