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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/13 ) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua que mantenga el actual sistema de cooperación y, solo en el caso de que constate una voluntad mayoritaria de los propietarios y la suficiencia de recursos económico-financieros de estos para atender sus deberes legales urbanísticos de equidistribución, urbanización y edificación del ámbito del Plan Parcial, proceda a la sustitución del sistema de actuación por el de compensación, sin perjuicio de optar por otro sistema público de actuación o por el del agente urbanizador en el supuesto de considerarlos más propicios para agilizar la ejecución del Plan bajo el control y dirección municipales.

Urbanismo y Vivienda

Tema: Disconformidad con sustitución del sistema de actuación.

Urbanismo

Alcalde de Altsasu/Alsasua

Señor Alcalde:

1. El 9 de enero de 2017 esta institución recibió un escrito de la señora doña […], en representación de varios propietarios de terrenos del Sector 5 del Plan Municipal de Altsasu/Alsasua (paraje de Lezalde), mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua, por su disconformidad con la propuesta realizada por dicho Ayuntamiento de sustituir el sistema público de actuación urbanística de cooperación, establecido en el Plan Parcial aprobado hace más de doce años, por el sistema privado de compensación.

   En dicho escrito, exponía que:

   1. El 30 de julio de 2004 el Ayuntamiento aprobó definitivamente un Plan Parcial por el que se dotó de ordenación pormenorizada al sector 5 del Plan Municipal, ámbito también conocido como Lezalde. El sistema de actuación establecido en el Plan Parcial, encargado e impulsado por el propio Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua, fue el de cooperación.
   2. El Ayuntamiento aprobó los proyectos de reparcelación y urbanización del ámbito, así como una modificación del Plan Parcial. Incluso llegó a adjudicar la obra de urbanización.
   3. Sin embargo, no todos los propietarios de terrenos integrados en la unidad estuvieron de acuerdo con la ordenación pormenorizada aprobada, razón por la cual recurrieron el propio Plan Parcial del año 2004, el acuerdo por el que se introducía una pequeña modificación en el mismo y los proyectos de reparcelación y urbanización.
   4. El Tribunal Supremo validó el Plan Parcial original, el aprobado en sesión de 30 de julio 2004. Sin embargo, la modificación de Plan Parcial, el proyecto de reparcelación y el proyecto de urbanización quedaron anulados, bien por sentencia firme o bien por allanamiento del Ayuntamiento, quedando resuelto el contrato de obras adjudicado a una empresa para la urbanización de la unidad.
   5. La situación no ha cambiado en los últimos siete años. Tras más de doce años desde la aprobación del Plan Parcial, sigue faltando la aprobación de los proyectos de reparcelación y de urbanización, y la ejecución de la obra de urbanización. El ámbito cuenta únicamente con ordenación pormenorizada (Plan Parcial).
   6. A pesar de que durante estos últimos seis años han sido muchas las ocasiones en las que los interesados se han dirigido a los representantes municipales solicitando el reinicio del desarrollo de la unidad, no se ha avanzado nada. El Ayuntamiento no ha presentado siquiera un nuevo proyecto de reparcelación.
   7. Finalmente, el 29 de enero de 2016 la nueva corporación remitió a todos los propietarios de terrenos integrados en la unidad una carta, en la que les proponía modificar el sistema de actuación -pasar del sistema de cooperación al de compensación- y les invitaba a que presentasen los estatutos y las bases de actuación de la futura Junta de Compensación.
   8. En aplicación del artículo 156.1 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo, la Administración actuante -el Ayuntamiento- es la entidad facultada para elegir el sistema de actuación. En principio, la misma Ley Foral, en su artículo 157, otorga al sistema de compensación un carácter de preferencia o prevalencia frente a otros sistemas, como el de cooperación, llegando a establecer que, si nada indica el planeamiento al respecto, el sistema de actuación designado es el de compensación. En este contexto, y en el mismo artículo, se configura el sistema de cooperación como una segunda alternativa que garantiza que el planeamiento aprobado se terminará ejecutando en los plazos previstos, con independencia de la voluntad de los propietarios.
   9. El urbanismo es una función pública del máximo interés público. AI mismo tiempo que permite el desarrollo residencial e industrial de los vecinos, la ejecución del planeamiento sirve para ordenar un ámbito del municipio, garantizar el derecho a disfrutar de un medio ambiente sostenible, defender los elementos naturales protegidos, regular racionalmente los usos lucrativos (residencial, comercial, industrial, etc.), generar espacios de convivencia promoviendo la cohesión social, establecer criterios de sostenibilidad medioambiental, etc. Por todo ello, la ejecución del planeamiento previamente aprobado no es una cuestión de interés solo para unos propietarios, es una cuestión de interés público, un asunto de interés general para todos los vecinos del municipio.
   10. Fue el Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua el que voluntariamente optó por establecer para el ámbito al que se alude en la queja el sistema de actuación de cooperación. Este hecho, y no otro, fue el que motivó que muchos compradores adquirieran solares en la unidad, sabedores de que el ámbito se desarrollaría.

   11. Existe un sistema de actuación que, al ser de naturaleza privada, no garantiza el desarrollo de la unidad -sistema de compensación-, mientras que existe un sistema de actuación que, al contar con la fuerza ejecutiva de la Administración, sí que garantiza dicho desarrollo -el sistema de cooperación-. Partiendo de lo anterior, y después de doce años en los que se encontraba establecido el sistema público de cooperación, no se ha desarrollado la unidad. Por ello, se considera que con el sistema de compensación tampoco se va a desarrollar, siendo el cambio un fraude a los propietarios que los deja en situación de indefensión.

       Por todo ello, solicitaba que se requiera al Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua que, en cumplimiento de sus obligaciones y sin más dilación, reanude el desarrollo urbanístico de la unidad a la que se alude, con la tramitación y aprobación de un proyecto de reparcelación y demás documentos urbanísticos pertinentes.

2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

   El 6 de febrero de 2017 se recibió el informe solicitado del que se traslada una copia a la interesada.

3. Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con una propuesta realizada por el Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua a los propietarios de las parcelas incluidas en el Sector 5 del Plan Municipal de dicha localidad (paraje de Lezalde). El Ayuntamiento propone la modificación del sistema de actuación urbanística previsto en el Plan Parcial que desarrolla las determinaciones pormenorizadas del Sector. Concretamente, se propone sustituir el sistema de actuación pública de cooperación por el de compensación.

   La autora de la queja, en representación de diez personas afectadas, muestra su disconformidad con la propuesta realizada por el Ayuntamiento.

   El Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua, por su parte, expone en su informe las razones que motivan su propuesta, afirmando que no hay ninguna decisión todavía adoptada.

4. El artículo 157 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo, establece lo siguiente con respecto a la elección del sistema de actuación urbanística:
   1. “La elección del sistema de actuación se llevará a cabo en el planeamiento o, en su caso, con la delimitación de la unidad de ejecución. La modificación justificada del sistema elegido se tramitará de acuerdo con lo dispuesto para la delimitación de una unidad de ejecución.
   2. Si el Plan no estableciera sistema de actuación se podrá entender que el sistema elegido es el de compensación o el de reparcelación voluntaria, sin perjuicio de su modificación por el procedimiento previsto para delimitación de unidades de ejecución.
   3. Cuando un sistema de actuación privada no estuviese siendo desarrollado conforme a los plazos previstos en el planeamiento o en la delimitación de la unidad de ejecución para el cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, la Administración deberá acordar de oficio o a instancia de los particulares legitimados para ello según el sistema de que se trate, la sustitución del sistema de actuación por otro de actuación privado que garantice el cumplimiento del desarrollo de la unidad de ejecución o por un sistema de actuación público, conforme a lo dispuesto en el apartado 1”.
5. Del anterior precepto legal, se colige lo siguiente:
   1. La elección del sistema de actuación, que corresponde al Ayuntamiento, ha de ser necesariamente motivada en cuanto que supone el ejercicio de una potestad discrecional [artículo 35.1 i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas].
   2. Elegido un sistema de actuación para una unidad determinada, el Ayuntamiento, justificadamente, puede proceder a su sustitución por otro.
   3. La justificación de la sustitución de un sistema por otro se convierte en un elemento esencial de la decisión municipal. La inexistencia de una justificación suficiente en cuanto al fondo puede determinar la anulación del cambio de sistema.

   4. La voluntad del legislador es la de que, a falta de un sistema elegido por el planeamiento, se entiende que el sistema a desarrollar es el de compensación, y que, cuando un sistema privado no pueda desarrollarse, se cambie a un sistema público que garantice la ejecución de la actuación urbanizadora.

      Ello quiere decir, a contrario sensu, que, en los casos en que, como ocurre en la queja, en que la Administración ya ha decidido acudir al sistema de cooperación y que se produce una falta de actuación urbanizadora, no debería emplearse esta circunstancia como el elemento justificador del cambio a un sistema privado. La legislación urbanística contempla, como se ha apuntado, el recurso a un sistema de actuación pública cuando, precisamente, se observan dificultades para desarrollar un sistema de actuación por los propietarios.

   5. El procedimiento establecido para la sustitución de un sistema de actuación, que es mismo que el de la delimitación de una unidad de ejecución, exige la audiencia de los propietarios afectados y, con mayor razón, su participación cuando lo que se pretende es adoptar un sistema de actuación privado.

6. Esta institución considera razonables las dudas que plantean los autores de la queja acerca de las dificultades para que se desarrolle un sistema de actuación privado cuando, habiéndose planteado con anterioridad (en 2004) el sistema de actuación por cooperación, ha sido imposible llevar a cabo el proceso de ejecución del sector.

   No puede olvidarse que los sistemas de actuación de compensación y de reparcelación voluntaria requieren, respectivamente, para su éxito, de la voluntad de la mayoría o de totalidad de los propietarios, así como de la disponibilidad de suficientes recursos económico-financieros de estos, mientras que los sistemas de actuación pública y del agente urbanizador se configuran legalmente para que la urbanización llegue a buen puerto por actuación directa de la Administración y merced a los medios de esta cuando, entre otros supuestos, la ejecución del planeamiento se demora en el tiempo por distintas razones.

   Por ello, se ve oportuno recomendar al Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua que mantenga el actual sistema de cooperación y, solo en el caso en que –en el transcurso de las conversaciones que mantiene- constate una voluntad mayoritaria de los propietarios y la suficiencia de recursos económico-financieros de estos para atender sus deberes legales urbanísticos de equidistribución, urbanización y edificación del ámbito del Plan Parcial, proceda a la sustitución del sistema de actuación por el de compensación, sin perjuicio de optar por otro sistema público de actuación o por el del agente urbanizador en el supuesto de considerarlos más propicios para agilizar la ejecución del Plan bajo el control y dirección municipales.

   Esta recomendación y, en su caso, la decisión municipal de mantener la elección del sistema de cooperación o de un sistema de actuación pública para la ejecución del Plan Parcial objeto de queja se ven como mejor ajustadas a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima de los ciudadanos, principios que inspiran la actividad administrativa, ya que es indudable que desde 2004 se generó en los ciudadanos por el Ayuntamiento la confianza de que se desarrollaría el sistema por cooperación. Asimismo, según se manifiesta en el informe municipal, el sistema de cooperación es la regla general establecida por el Plan Urbanístico Municipal para los sectores de suelo urbanizable y para la mayor parte de las unidades de ejecución en suelo urbano no consolidado.

7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:

   Recomendar al Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua que mantenga el actual sistema de cooperación y, solo en el caso de que constate una voluntad mayoritaria de los propietarios y la suficiencia de recursos económico-financieros de estos para atender sus deberes legales urbanísticos de equidistribución, urbanización y edificación del ámbito del Plan Parcial, proceda a la sustitución del sistema de actuación por el de compensación, sin perjuicio de optar por otro sistema público de actuación o por el del agente urbanizador en el supuesto de considerarlos más propicios para agilizar la ejecución del Plan bajo el control y dirección municipales.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Altsasu/Alsasua informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea