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Energía y Medio ambiente
Tema: La disconformidad con la denegación por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local de una autorización de afecciones ambientales a un proyecto presentado por el colectivo de propietarios de chalets de Alloz.
Medio ambiente
Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local
Señora Consejera:
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 3 de febrero de 2017 esta institución recibió el informe solicitado.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada y una copia del expediente de la mencionada Resolución 2E/2018, de 9 de enero, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, objeto de queja.
El 6 de marzo de 2018 esta institución recibió el informe y la documentación solicitada. Asimismo, se remitió un informe del Servicio Jurídico del Departamento, en el que se exponía lo siguiente:
“- Mediante Resolución 15E/2016, de 9 de noviembre, del Director de Servicio de Territorio y Paisaje se denegó la Autorización de Afecciones Ambientales al citado Proyecto. Interpuesto recurso de alzada frente al mismo, por Orden Foral 85E/2017, de 27 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local se ordenó:
Mediante Resolución 2E/2018, de 9 de enero, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, se denegó la autorización de acometida de abastecimiento de agua, en varias parcelas del polígono 6, paraje Las Hoyas, El Risco y Donamaría, en Alloz/Allotz (Valle de Yerri/Deierri), promovido por el Colectivo de Chalets de Alloz, concluyendo que, desde el punto de vista territorial, la implantación de la infraestructura con las dimensiones y características del proyecto presentado no resulta autorizable, sin perjuicio, por otra parte, de las determinaciones relativas a la legislación sectorial, en particular, de carreteras, cauces públicos, comunales, arqueología y servicios mancomunados, de afección en el expediente.
En relación a esta última Resolución de denegación de autorización, objeto de la queja recibida (509_Q-17-12-BIS), procede indicar lo siguiente:
Las personas interesadas en la presente queja señalan que las viviendas fueron construidas hace más de 40 años, por lo que habrá que tener presente la legislación vigente en el momento de su construcción. Entre los años 1956 a 1987 la construcción de una vivienda unifamiliar aislada que reuniera la condición de aislada
requería, además del sometimiento del expediente a un período de información pública, la autorización expresa de la Comisión Provincial de Urbanismo (CPU) y la licencia municipal, así como cualquier otra autorización de otros órganos o administraciones que fuere exigible conforme a la legislación sectorial. Así venía exigido por la Ley 12 de mayo de 1956 (arts. 46 y 69), la Ley 19/1975, de 2 de mayo (arts. 69 y 69 bis) y por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (arts. 43, 85 y 86).
A partir de la entrada en vigor de la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, de Protección de Suelo no urbanizable de Navarra, y posteriormente con la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo y el vigente Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, las viviendas unifamiliares aisladas requieren autorización del Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo y licencia municipal.
La citada Comisión Provincial de Urbanismo (CPU) dependía del Ministerio de Vivienda del Estado, y era un organismo delegado de la Administración estatal diferente por lo tanto a la Diputación Foral de Navarra, encargado de analizar entre otras cuestiones aspectos como el cumplimiento de la condición de aislada
y el riesgo de crear núcleos de población (una de las cuestiones clave para autorizar estas viviendas).
Se ha comprobado en los archivos administrativos del Gobierno de Navarra que efectivamente, esta Comisión informaba sobre viviendas en suelo no urbanizable, sin embargo, en lo que a este supuesto atañe, hay que indicar que en el listado de todas las autorizaciones concedidas por la Comisión Provincial de Urbanismo, no aparecen las viviendas de Alloz.
Por otro lado, algunas de las viviendas, las que estaban próximas a las carreteras, necesitaban además de la autorización de la CPU, autorización de la Diputación Foral que analizaba el cumplimiento del Reglamento sobre las edificaciones contiguas a las carreteras de Navarra de 3 de junio de 1966, que regulaba fundamentalmente las líneas de edificación y distancias a la carretera, al igual que lo hace la actual Ley Foral de Carreteras. Este reglamento ya decía que estos expedientes los informarían la Dirección de Caminos (tema de distancias a carreteras) y la Dirección de Arquitectura (cuestiones estéticas y urbanísticas).
Las personas propietarias de algunas de las viviendas (las que están más próximas a la carretera) aportaron al expediente de autorización de actividades en suelo no urbanizable esta autorización de la Diputación Foral concedida en aplicación del citado Reglamento sobre las edificaciones contiguas a las carreteras de Navarra. Dichas autorizaciones recogen literalmente expresiones como:
Este permiso se otorga tan solo por lo que a la carretera se refiere, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero
y Esta autorización no incluye la obligación del concesionario de proveerse de la necesaria Licencia Municipal y de cuantas otras sean preceptivas
.
Nada se dice en las mismas sobre el carácter aislado de las viviendas o del riesgo de creación de núcleo urbano, y esto es precisamente porque cada organismo informaba de algo distinto, y estas cuestiones no formaban parte del ámbito competencial de la Diputación Foral, sino de la CPU.
Respecto al Planeamiento urbanístico municipal, se debe informar que a la fecha de entrada de la solicitud del expediente en el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local resultaba aplicable el Plan Municipal de Yerri, aprobado definitivamente por Orden Foral 701/2000, de 23 de junio, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.
De conformidad con el informe del Servicio de Territorio y Paisaje emitido con fecha 27 de octubre de 2017 y que sirve de base para la Resolución 2E/2018, de 9 de enero, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, determina que “La infraestructura resulta una actividad compatible con el régimen de protección de las categorías afectadas por el trazado (forestal, mediana productividad agrícola o ganadera, infraestructuras existentes y aguas protegidas-en la franja de protección del embalse de Alloz) conforme a la Normativa Particular del Suelo No Urbanizable (art. 218, 220, 223 y 225).
Respecto a la implantación de viviendas, el art. 232.8 de la Normativa Particular del Suelo No Urbanizable establece lo siguiente: Conforme al artículo 9 del D.F. 85/95 Reglamento de Desarrollo de la L.F. 10/94 de Ordenación del Territorio y Urbanismo no se permite la construcción de viviendas en S.N.U. excepto aquellas que justifiquen su utilización como viviendas de vigilancia y guarda de las instalaciones industriales o de grandes instalaciones agrícolas o ganaderas
.
El planeamiento consolida las edificaciones existentes en SNU con algunas excepciones en supuestos de construcciones vinculadas a la producción industrial (art. 233 de la Normativa Particular del Suelo No Urbanizable). No obstante, tal consideración no constituye un pronunciamiento acerca de la legalidad de las edificaciones, cuestión que por otra parte escapa de las atribuciones del planeamiento urbanístico municipal”.
Asimismo, debe tenerse presente que por Orden Foral 62/2015, de 12 de junio, del Consejero de Fomento, se aprobó definitivamente el nuevo Plan General Municipal del Valle de Yerri. El citado informe del Servicio de Territorio y Paisaje de 27 de octubre de 2017 afirma al respecto lo que sigue:
“Regula las construcciones existentes en el art. 22 de la Normativa. En particular, respecto a las construcciones existentes en SNU establece lo siguiente:
“2. Construcciones existentes en suelo no urbanizable cuya implantación se produjo en base al sometimiento a la legalidad vigente en su momento.
La edificación y uso quedan consolidados si son compatibles con el planeamiento. Las posibles ampliaciones o reformas estarán reguladas por la presente normativa.
En el caso de que no sean compatibles con el planeamiento estas construcciones se declaran fuera de ordenación.
3. Construcciones en suelo no urbanizable cuya implantación se produjo sin someterse a la legalidad vigente en su momento. Estas construcciones se declaran fuera de ordenación. No obstante, aquellas edificaciones compatibles con el planeamiento podrán consolidarse mediante un expediente de legalización.
En relación con las diversas edificaciones residenciales o semiresidenciales ubicadas en suelo no urbanizable se declaran expresamente en situación de fuera de ordenación ya que, de conformidad con lo establecido en la legislación vigente (LF 35/02) no caben usos residenciales en suelo no urbanizable salvo en las áreas geográficas que se determinen reglamentariamente o por los instrumentos de ordenación territorial (arts. 116 LF 35/02 y 9 del DF 85/95)”.
Conforme al Plan Municipal el entorno del embalse de Alloz en este ámbito incluye las siguientes subcategorías y sub-subcategorías de suelo no urbanizable de protección: Destinado a infraestructuras-área de protección de carretera, Valor ambiental-zona fluvial: sistema de cauces y riberas, Prevención de riesgos, zonas inundables: llanura de inundación; cuya normativa remite a la normativa sectorial aplicable y al informe del órgano competente. (art. 70, 74 y 75 de las Normas Particulares en SNU).
En cuanto al suelo no urbanizable de preservación: Valor ambiental, Valor para su explotación natural y Destinado a infraestructuras-mejoras de carretera. La infraestructura resulta una actividad compatible con el régimen de protección de estas subcategorías (art. 76, 77 y 80 de las Normas Particulares en SNU).
La implantación de vivienda en el suelo no urbanizable no resulta autorizable conforme al planeamiento urbanístico municipal”.
5- Por lo tanto, como conclusión final debe entenderse que las viviendas existentes, construidas en suelo no urbanizable, no están en situación legal dado que no cuentan con todas las autorizaciones exigidas por la legislación vigente en el momento de su construcción (autorización de la CPU en aquellas edificaciones construidas con anterioridad a 1987 o autorización del Departamento con competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo a partir del año 1987), motivo por el que, en atención a lo dispuesto en el artículo 110.5 del TRLFOTU no es autorizable el abastecimiento autorizado.
De este modo, a diferencia de lo alegado por las personas que presentaron la queja 509_Q- 7-12-BIS, estas viviendas no pueden considerarse en situación legal. Y ello por cuanto que el transcurso del tiempo desde la finalización de una construcción impide que la Administración pueda exigir la restauración de la legalidad urbanística pero ello no subsana el vicio originario, es decir, la falta de la autorización correspondiente y no le convierte por ello en legal. En definitiva, no opera la legalización ex lege de las obras por el simple transcurso del plazo de reacción por la Administración.
Asimismo, debe tenerse presente que el Plan General Municipal vigente declara expresamente las viviendas existentes como fuera de ordenación, lo cual implica que estén llamadas a desaparecer, motivo por el que tampoco se justifica que se doten del abastecimiento proyectado.
6- En último lugar, procede indicar que con fecha 14 de febrero de 2018 se ha recibido recurso de alzada interpuesto frente a la resolución que motivó la queja y que ha originado este escrito, la Resolución 2E/2018, de 9 de enero, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, el cual será resuelto dando respuesta a cada una de las alegaciones vertidas por las personas recurrentes”.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con la denegación de una autorización de actividades autorizables en suelo no urbanizable a un proyecto de acometida de abastecimiento de agua, presentado por el colectivo de propietarios de chalets de Alloz-Allotz.
La actuación proyectada consiste en la autorización de la renovación de la red de distribución de agua a diez viviendas construidas en la década de los setenta, ubicadas junto al embalse de Alloz-Allotz, al haber quedado anulada la conducción que abastecía de la Mancomunidad de Valdizarbe y solicitarse su conducción desde la Mancomunidad de Montejurra.
Inicialmente, dicho proyecto se tramitó como una solicitud de autorización de afecciones ambientales. Sin embargo, como consecuencia de la estimación parcial del recurso formulado por los interesados, el proyecto se tramitó como una solicitud de autorización de actividades autorizables en suelo no urbanizable, siendo la denegación de dicha autorización el objeto de la presente queja.
Según entiende esta institución, las consideraciones que se realizaron en relación con la cuestión de fondo suscitada en el escrito de queja citado al inicio, deben traerse de nuevo aquí a colación, con independencia del procedimiento administrativo que se haya seguido para denegar la autorización solicitada por los interesados. Ya se trate de un procedimiento de autorización de afecciones ambientales, o de un procedimiento de autorización de actividades autorizables en suelo urbanizable, se ha de señalar que las cuestiones de fondo planteadas por los autores de la queja para oponerse a la denegación de dichas autorizaciones son igualmente válidas, independientemente del procedimiento de autorización del que se trate. Por parte de esta institución se argumentaba:
“4. La autora de la queja, por su parte, afirma que las viviendas fueron construidas con el conocimiento y la autorización del Concejo de Alloz y del Gobierno de Navarra. A este respecto, señala que:
Los propietarios de los chalets han abonado la Contribución Territorial por sus viviendas y la correspondiente tasa de recogida de residuos urbanos.
Por tanto, según indica la interesada, desde su construcción en los años setenta hasta el año 2015, los propietarios de los chalets de Alloz han venido disfrutando pacíficamente de sus viviendas en suelo dotado de elementos de urbanización tales como el abastecimiento, el alumbrado público, el acceso pavimentado, el servicio de recogida de residuos, etcétera.
5. Esta instituciónaprecia que los chalets a los que se refiere la queja se construyeron hace más de cuarenta años.
Asimismo, considera que existen suficientes indicios como para concluir que tales chalets se construyeron con el conocimiento y la autorización de las Administraciones locales y foral. La documentación aportada por la autora de la queja y los indicios señalados anteriormente conducen a la anterior conclusión.
También aprecia que la construcción de tales chalets se habría llevado a cabo estando vigente una legislación urbanística que establecía hace cuarenta años unos plazos ciertamente breves de prescripción de la acción de restauración de la legalidad, transcurridos los cuales cesaba la posibilidad de ejercicio de dicha acción.
6. La denegación, mediante la Resolución 15E/2016, de 9 de noviembre, del Director del Servicio de Territorio y Paisaje, de la autorización de afecciones ambientales al proyecto de abastecimiento de agua en Alloz se fundamenta en la ilegalidad urbanística de la mayoría de los mencionados chalets.
De este modo, la denegación con efectos ambientales trae causa de un supuesto de naturaleza urbanística.
Por ello, estainstitución considera que, con ocasión de un reciente procedimiento de concesión de una autorización de afecciones ambientales, no se debe declarar la ilegalidad urbanística de unos chalets construidos hace más de cuarenta años y dejar en peor situación jurídica a los propietarios de esos chalets cuya existencia, como se ha señalado, no solo era conocida por la Administración foral y las entidades locales afectadas, sino que, además, fue autorizada por tales Administraciones. Existen varias autorizaciones de la Administración de carreteras y también el concejo de Alloz dio por cumplido el convenio de enajenación del suelo con la construcción de los chalets.
Para esta institución, considerar en 2016 que parte de los chalets son ilegales urbanísticamente y emplear este argumento como motivo fundamental de la denegación de la autorización de afecciones ambientales de un proyecto que tiene por finalidad dotar de abastecimiento de agua a los chalets, resultacontrario:
Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
Por otra parte, el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, motiva la denegación de la autorización solicitada en el hecho de que el Plan General Municipal vigente declara expresamente las viviendas existentes como fuera de ordenación, lo cual, según considera dicho Departamento, implica que estén llamadas a desaparecer, motivo por el que tampoco se justifica que se doten del abastecimiento proyectado.
Al respecto, resulta preciso tener en cuenta que el apartado tercero del artículo 82 del Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, con respecto al régimen aplicable a las edificaciones que se encuentren fuera de ordenación, establece lo siguiente:
Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen o que no estuviera programada la expropiación o demolición de la finca en el plazo de diez años desde la aprobación del mismo, no podrán realizarse en los edificios o instalaciones declarados fuera de ordenación obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las reparaciones que exijan la seguridad e higiene del inmueble, y las obras necesarias y parciales de consolidación así como las relativas al cumplimiento de otras determinaciones normativas requeridas para el uso de la edificación
.
De forma similar, el apartado segundo del artículo 19 de las normas urbanísticas del Plan General Municipal del Valle de Yerri-Deierri establece la siguiente definición de los edificios y elementos situados fuera de ordenación:
“Son aquellos edificios erigidos con anterioridad a la aprobación del Plan General Municipal que resultan disconformes con el mismo.
En ellos no se podrán realizar obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero si las pequeñas reparaciones que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble.
Se establece también los elementos fuera de ordenación, los cuales no forman parte de la estructura global de la edificación pero que habrá que demoler o adecuar a las previsiones del Plan”.
De los anteriores preceptos se colige que en las edificaciones declaradas fuera de ordenación no pueden realizarse obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, siendo admisibles, entre otras, las reparaciones que exijan la higiene del inmueble y las obras necesarias para dar cumplimiento a las determinaciones normativas requeridas para el uso de la edificación -en el presente caso, se trata de renovar los elementos necesarios para seguir proporcionando el suministro de agua a los chalets, siendo dicho suministro esencial para garantizar el mantenimiento de las condiciones de habitabilidad e higiene de dichos chalets-.
Asimismo, el proyecto presentado por los autores de la queja para su autorización no supone ninguna innovación con respecto a lo que existía anteriormente -los chalets llevan disfrutando del suministro de agua desde su construcción hace más de cuarenta años-, ni tampoco se plantea la consolidación de los chalets existentes, ni un aumento de su volumen o modernización, ni un incremento de su valor de expropiación.
En definitiva, con las obras proyectadas únicamente se pretende renovar los elementos necesarios para que se pueda seguir prestando el suministro de agua a los chalets, suministro que, por otra parte, ya existía anteriormente, pero que ahora es necesario modificar como consecuencia del cambio producido en la Administración titular de la prestación del servicio de abastecimiento de agua (anteriormente lo proporcionaba la Mancomunidad de Valdizarbe y ahora lo va a proporcionar la Mancomunidad de Montejurra), por lo que no se aprecia que concurran las circunstancias necesarias para motivar una denegación de la autorización por encontrarse los chalets fuera de ordenación.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que conceda la autorización de actividades autorizables en suelo no urbanizable al proyecto de abastecimiento de agua en Alloz-Allotz, en el término municipal del Valle de Yerri-Deierri, promovido por el colectivo de chalets de Alloz-Allotz.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local,informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio de deberes legales y esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de esta resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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