Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/117) por la que se recomienda al Departamento de Hacienda y Política Financiera que considere no aplicable la Contribución Territorial a las autovías con peaje en la sombra hasta 1 de enero de 2017, puesto que la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, no configuró con la necesaria seguridad jurídica el hecho imponible para la sujeción tributaria de estas autovías, y atribuyó un exceso de funciones a la Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial, así como que deje sin efecto los actos administrativos que haya dictado en ejecución de la mencionada ley foral. Asimismo se le sugiere que impulse una modificación legislativa para, en términos similares a los que contempla la vigente legislación estatal equivalente, no sujetar a la Contribución Territorial las carreteras, los caminos, las demás vías terrestres y los bienes del dominio público marítimo-terrestre e hidráulico, y los titulares de derechos sobre los mismos, siempre que sean de aprovechamiento público y gratuito para los usuarios.

21 marzo 2017

Hacienda

Tema: Disconformidad Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial Autovía A-12.

Hacienda

Consejero de Hacienda y Política Financiera

Señor Consejero:

El 3 de febrero de 2017 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], en representación de Autovía del Camino S.A.U., mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Hacienda y Política Financiera, y solicitaba que se dejase sin efecto la Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial de la Autovía A-12, aprobada por la Resolución 49/2014, de 20 de noviembre, del Director del Servicio de Riqueza Territorial.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Hacienda y Política Financiera, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 1 de marzo de 2017 se recibió la información solicitada, de la que se da traslado al interesado.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la sujeción de la Autovía A-12 a la Contribución Territorial y con la Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial para la misma, aprobada por la Resolución 49/2014, de 20 de noviembre, del Director del Servicio de Riqueza Territorial, solicitando el interesado que se deje sin efecto esta última.
La queja, tras exponer los antecedentes del asunto, se funda en las siguientes consideraciones:
1. Diferencia de trato legislativa subjetiva y desproporcionada, y carente de una justificación objetiva y razonable.
2. Diferencia de trato tributario en comparación con quienes pagan el mismo impuesto.
3. Invasión de la competencia del Estado en materia de coordinación de la Hacienda estatal.
4. Vulneración del principio de legalidad tributaria.
5. No sujeción a la Contribución Territorial de las vías terrestres de uso o aprovechamiento público y gratuito.
6. Ausencia del hecho imponible: Autovía del Camino S.A.U. no ostenta una concesión sobre bienes inmuebles o servicios públicos a los que se hallen afectos, y, por ello, no es sujeto pasivo del impuesto.
7. Inconstitucionalidad de la interpretación del artículo 134.4 de la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra que conduzca a la sujeción de la Autovía A-12 a la Contribución Territorial.
El Departamento de Hacienda y Política Financiera se opone a las alegaciones del interesado y concluye que:
1. No ha lugar a dejar sin efecto la Ponencia actualmente vigente.
2. En tanto en cuanto no se modifique el artículo 134 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, las autovías afectadas por el denominado peaje en la sombra, en la Comunidad Foral de Navarra, están sujetas al impuesto sobre la Contribución Territorial: hasta el 31 de diciembre de 2016, en virtud de lo dispuesto en el artículo 134.4, añadido por la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, y, desde el 1 de enero de 2017, por lo preceptuado por el artículo 134.3.a), conforme a la redacción dada por la Ley Foral 29/2016, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra.
3. Sobre la queja presentada existe una sentencia judicial, por lo que es de aplicación el artículo 23 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.
El artículo 23.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, dispone que:
“El Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra no entrará en el examen individual de aquellas quejas sobre las que exista sentencia firme o esté pendiente resolución judicial y lo suspenderá si, iniciada su actuación, se interpusiera por persona interesada, denuncia, querella, demanda o recurso ante los Tribunales o se incoaran autos en los mismos.
Ello no impedirá, sin embargo, la investigación sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas. En cualquier caso velará porque la Administración resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados”.
A criterio de esta institución, no existe causa legal que impida un pronunciamiento del Defensor del Pueblo de Navarra sobre la queja que nos ocupa.
El precepto transcrito e invocado por el órgano administrativo es de aplicación a los casos en que se aprecie identidad plena entre el objeto de una queja presentada ante esta institución y el objeto de un proceso judicial. Que exista relación entre los asuntos tratados en una queja ante el Defensor del Pueblo y en un proceso judicial -dicho sea de paso, muy frecuente- no determina que esta institución haya de abstenerse de pronunciamiento al respecto.
Como se concluye de la petición que formula el interesado –planteada la queja, además, tras la aprobación de la Ley Foral 29/2016, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra-, el objeto de controversia no se centra exclusivamente en la conformidad o no a derecho de los actos administrativos que fueron recurridos en el procedimiento judicial culminado con la Sentencia 128/2016, de 30 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Pamplona: la Resolución 49/2014, de 20 de noviembre, del Director del Servicio de Riqueza Territorial, que aprueba la Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial referente a la Autovía A-12, y la Resolución 5/2015, de 25 de febrero, del Director del Servicio de Riqueza Territorial, mediante la que se aprobaron los valores de los bienes inscritos en el Registro de Riqueza Territorial.
La queja no se dirige, en definitiva, a que se declare la invalidez de los citados actos administrativos (esto sería lo propio del procedimiento judicial tramitado en su día), sino que cuestiona la Ponencia y su eficacia en el marco legal en que se produce y en el sobrevenido con posterioridad.
Sobre este particular, ha de recordarse también que el artículo 23.1 de la Ley Foral 4/2000 permite a esta institución la investigación de los problemas generales planteados en las quejas presentadas, lo que le faculta para analizar con carácter general el trato fiscal dado a las autovías del denominado peaje en la sombra.
Por otro lado, el artículo 16 de la Ley Foral 4/2000 faculta al Defensor del Pueblo de Navarra para señalar las deficiencias de la legislación formulando recomendaciones a fin de dotar a la actuación administrativa y a los servicios públicos de la necesaria objetividad y eficacia en garantía de los derechos de los administrados. Y el artículo 33.2 de esta misma ley foral le habilita, asimismo, para sugerir a la Administración competente la modificación de las normas cuyo cumplimiento riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados.
El artículo 134 de la Ley Foral de las Haciendas Locales de Navarra, en su redacción vigente desde el 13 de marzo de 2013, fecha de entrada en vigor de la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, hasta el 1 de enero de 2017, fecha de entrada en vigor de la Ley Foral 29/2016, de 28 de diciembre, disponía, en relación con el hecho imponible de la Contribución Territorial, lo siguiente:
1. “Constituye el hecho imponible del Impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles:
  1. De una concesión administrativa sobre los propios bienes inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.
  2. De un derecho real de superficie.
  3. De un derecho real de usufructo.
  4. Del derecho de aprovechamiento y disfrute mediante contraprestación de los bienes comunales.
  5. Del derecho de propiedad.
2. La realización del hecho imponible que corresponda de entre los definidos en el apartado anterior por el orden en él establecido determinará la no sujeción del bien inmueble a las restantes modalidades en él previstas.
3. No estarán sujetos a este Impuesto:
  1. Las carreteras, los caminos, las demás vías terrestres y los bienes del dominio público hidráulico, siempre que sean de uso o aprovechamiento público y gratuito.
  2. Los siguientes bienes inmuebles propiedad de las entidades locales en que estén enclavados:
  3. Los de dominio público afectos a uso público.
  4. Los de dominio público afectos a un servicio público gestionado directamente por el ayuntamiento, excepto cuando se trate de bienes inmuebles cedidos a terceros mediante contraprestación.
  5. Los bienes patrimoniales y los comunales, exceptuados los cedidos a terceros mediante contraprestación.
4. El Gobierno de Navarra aprobará una Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial para la valoración del suelo de estas infraestructuras, según la regulación del artículo 34 de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra. Esta ponencia establecerá los métodos y parámetros técnicos para asignar un valor a las autovías navarras afectadas por el denominado peaje en la sombra y determinará los criterios y cantidades de cobro por parte de los ayuntamientos afectados a las empresas concesionarias de las infraestructuras referidas”.
  El apartado tercero del precepto determina, por lo tanto, la no sujeción a la Contribución Territorial de las carreteras y las demás vías terrestres, siempre que sean de uso o aprovechamiento público y gratuito.
  Las nociones de uso o aprovechamiento público y gratuito, según interpreta esta institución, necesariamente, aunque no se diga expresamente, han de entenderse referidas al estatuto jurídico de los usuarios de las infraestructuras que se citan.
  Son tales usuarios los destinatarios del servicio que se presta y es en el marco de tal relación con ellos donde, a juicio de esta institución, las nociones de uso o aprovechamiento público y gratuito adquieren relevancia o sustantividad.
  En los casos de servicios o bienes de titularidad de la Administración pública que se prestan o ponen a disposición de la ciudanía de forma indirecta, esto es, mediante terceros colaboradores (concesionarios, contratistas, gestores de servicios públicos, etcétera), procede distinguir dos planos de relaciones jurídicas:
  1. La interna o ad intra, que vincula a la Administración pública con la entidad colaboradora, y que queda sometida al negocio jurídico concesional, contractual, o similar.
  2. La externa o ad extra, que vincula a la Administración o, por atribución o delegación, a la entidad colaboradora, con los usuarios del servicio, trabándose una relación de servicio público, con su correspondiente estatuto jurídico.
    Como se ha apuntado, según entiende esta institución, las notas de uso o aprovechamiento público y gratuito a que se refiere la Ley Foral de Haciendas Locales son propias de esta segunda relación jurídica (estatuto jurídico del usuario), y remiten a que todos (uso público) y sin pago de contraprestación, precio o tarifa por el uso del servicio (uso o aprovechamiento gratuito) pueden utilizar y beneficiarse de las carreteras y demás vías terrestres.
    En el caso que nos ocupa, concurren tales notas, pues la utilización de las autovías con peaje en la sombra construidas en Navarra es pública y gratuita para los usuarios del servicio. El hecho de que el sistema de financiación de la infraestructura se haga a través del denominado peaje en la sombra, mediante el pago de un canon a la empresa concesionaria, a criterio de esta institución, no hace desaparecer la nota de gratuidad, pues se trata de un aspecto que concierne a la relación interna entre la Administración y la entidad colaboradora. La gratuidad, como se ha apuntado, ha de predicarse de los usuarios en cuanto tales, no a título de ciudadanos en general (que nunca lo sería), y en la medida en que el uso no se somete a precio o contraprestación específica. En cambio, tal gratuidad no cabe predicarla respecto de la Administración pública, pues esta no es la destinataria del servicio, sino la titular, y, por ello, no es quien la usa, ni aprovecha.
    Lo anterior lleva a la institución a concluir que, hasta la modificación legal habida en 2017, no debía aplicarse la Contribución Territorial a la empresa autora de la queja, al no apreciarse la concurrencia del hecho imponible, por darse el supuesto de no sujeción previsto en la letra a) del apartado tercero del precepto.
    Y, por ende, a concluir que la Ponencia de Valoración Supramunicipal contemplada en el apartado cuarto del precepto, introducido por la Ley Foral 10/2013, y que refiere a establecer los métodos y parámetros técnicos para asignar un valor a las autovías navarras afectadas por el denominado peaje en la sombra y determinará los criterios y cantidades de cobro por parte de los ayuntamientos afectados a las empresas concesionarias de las infraestructuras referidas, con independencia de su validez o invalidez intrínseca, no podía desplegar todavía plenos efectos, por falta del hecho imponible habilitante para ello.
Aun cuando pudiera llegar a sostenerse que, materialmente, fue voluntad del Parlamento de Navarra en 2013 sujetar a la Contribución Territorial a las autovías afectadas por el denominado peaje en la sombra, lo cierto es que, en la redacción de la ley foral que se plasmó (y que se oponía a la voluntad expresa del Gobierno de Navarra de declarar no sujetas estas obras), se dio una situación de imprecisión e inseguridad jurídica que, a juicio de esta institución, lleva a considerar no aplicable el tributo, puesto que estamos ante un gravamen y, en este terreno tributario, por el carácter desfavorable del acto administrativo, las dudas han de resolverse a favor de los ciudadanos contribuyentes afectados.
A este respecto, es indicativo lo recogido en la exposición de motivos de la Ley Foral 29/2016, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, donde se señala:
Aunque la modificación del artículo 134 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, llevada a cabo por la Ley Foral 10/2013, dejó clara la intención del legislador navarro de sujetar las autovías afectadas por el denominado peaje en la sombra a la imposición de la Contribución Territorial, lo cierto es que su dicción literal adolece de ciertas imprecisiones que es preciso subsanar al objeto de terminar con las actuales disputas judiciales.
Tras esta modificación legal, el artículo citado ha quedado redactado en los siguientes términos:
1. “Constituye el hecho imponible del Impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles:
  1. De una concesión administrativa sobre los propios bienes inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.
  2. De un derecho real de superficie.
  3. De un derecho real de usufructo.
  4. Del derecho de aprovechamiento y disfrute mediante contraprestación de los bienes comunales.
  5. Del derecho de propiedad.
2. La realización del hecho imponible que corresponda de entre los definidos en el apartado anterior por el orden en él establecido determinará la no sujeción del bien inmueble a las restantes modalidades en él previstas.
3. No estarán sujetos a este Impuesto:
  1. Las carreteras, los caminos, las demás vías terrestres y los bienes del dominio público hidráulico, siempre que sean de uso o aprovechamiento público y gratuito. Estarán sujetas las autovías y otras infraestructuras afectadas por el denominado peaje en la sombra.
  2. Los siguientes bienes inmuebles propiedad de las entidades locales en que estén enclavados:
  3. Los de dominio público afectos a uso público.
  4. Los de dominio público afectos a un servicio público gestionado directamente por el ayuntamiento, excepto cuando se trate de bienes inmuebles cedidos a terceros mediante contraprestación.
  5. Los bienes patrimoniales y los comunales, exceptuados los cedidos a terceros mediante contraprestación.
4. De acuerdo con el artículo 34 de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, el Gobierno de Navarra podrá aprobar una Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial para establecer los métodos y parámetros que permitan asignar un valor a aquellas infraestructuras que afecten a dos o más términos municipales”.
  A criterio de esta institución, las imprecisiones que, según reconoce expresamente el legislador ahora, concurrían y debían subsanarse, son relevantes a efectos de la tributación efectuada, pues afectaron a un aspecto tan esencial como la configuración del propio hecho imponible, que hace nacer la sujeción tributaria.
  A la vista de todo ello, la institución ve preciso formular una recomendación, a fin de que se considere no aplicable la Contribución Territorial a las autovías con peaje en la sombra hasta el 1 de enero de 2017, puesto que la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, no configuró con la necesaria seguridad jurídica el hecho imponible para la sujeción tributaria de estas autovías, y atribuyó un exceso de funciones a la Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial, como fue la determinación de las cantidades de cobro.
Al margen del debate interpretativo sobre el alcance de la norma, la institución, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas por la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, considera que, en la cuestión que nos ocupa, sería sugerible que la sujeción o no al tributo local de este tipo de infraestructuras siguiera similares criterios y parecido o equivalente trato jurídico a los previstos en la legislación estatal concordante, en la medida en que se está ante conceptos e instituciones jurídicas comunes.
El precepto concordante de la estatal Ley de Haciendas Locales (artículo 71) contempla explícitamente la no sujeción de las carreteras, los caminos, las demás vías terrestres y los bienes del dominio público marítimo-terrestre e hidráulico, siempre que sean de aprovechamiento público y gratuito para los usuarios. Anteriormente a 2013, la redacción era coincidente con la existente en Navarra, concluyendo por tanto esta institución que la mención para los usuarios que se introdujo en la ley estatal tenía un afán aclaratorio.
La idea que subyace tras esta regulación estatal es, según interpreta esta institución, que los derechos que recaigan sobre tales bienes tributen en la medida en que no concurran las notas caracterizadoras del uso general, natural o común de los bienes de dominio público, que pueden ser utilizados por la generalidad de los ciudadanos y sin pagar contraprestación por ello. Así, la sujeción o no al tributo no se produce en la legislación estatal en función de cuál sea el mecanismo de financiación de las infraestructuras desde la perspectiva de la Administración pública, sino de la participación y aportación económica directa de los usuarios en su consideración de tales, y no de ciudadanos a título general.
A juicio de esta institución, este criterio es razonable, pues, a través de la potestad tributaria -potestad que responde a una relación de supremacía o sujeción general, proyectada sobre los ciudadanos en su consideración de tales, y no de sujeción especial, en la que concurre un título jurídico específico, en el caso contractual, donde hacer valer los derechos y obligaciones de las partes-, se estaría contemplando la proyección externa de la titularidad o derechos sobre tales bienes (carreteras y otras vías), de forma que se someterían a gravamen si los mismos se explotaran económicamente ante los usuarios del servicio (si estos abonaran un precio por la utilización), lo que difuminaría las notas características del dominio público.
Por ello, se ve oportuno formular una sugerencia de modificación legislativa, en el sentido expresado.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
1. Recomendar al Departamento de Hacienda y Política Financiera que considere no aplicable la Contribución Territorial a las autovías con peaje en la sombra hasta 1 de enero de 2017, puesto que la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, no configuró con la necesaria seguridad jurídica el hecho imponible para la sujeción tributaria de estas autovías, y atribuyó un exceso de funciones a la Ponencia de Valoración Supramunicipal Parcial, así como que deje sin efecto los actos administrativos que haya dictado en ejecución de la mencionada ley foral.
2. Sugerir al Departamento de Hacienda y Política Financiera que impulse una modificación legislativa para, en términos similares a los que contempla la vigente legislación estatal equivalente, no sujetar a la Contribución Territorial las carreteras, los caminos, las demás vías terrestres y los bienes del dominio público marítimo-terrestre e hidráulico, y los titulares de derechos sobre los mismos, siempre que sean de aprovechamiento público y gratuito para los usuarios.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Hacienda y Política Financiera informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea