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Hacienda
Tema: La valoración errónea que realiza el Departamento de Hacienda y Política Financiera efectúa de los bienes inmuebles en la gestión del Impuesto sobre el Patrimonio.
Hacienda
Consejero de Hacienda y Política Financiera
Señor Consejero:
El 14 de enero de 2016 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja por la valoración de sus bienes inmuebles en el impuesto sobre el patrimonio.
El interesado exponía lo siguiente:
“Siendo ya de por si injusto, en mi opinión, el impuesto de patrimonio, lo que ya no deja lugar a dudas de su total injusticia es el objetivo de mi queja y que expongo a continuación.
La valoración de bienes inmuebles, para este impuesto, se debe realizar por el mayor de los siguientes importes. 1) El valor catastral. 2) El precio, contra prestación, o valor de adquisición que figura en la escritura de compra, herencia o donación. 3) El valor comprobado por la Administración a efectos de otros tributos...(impuesto de sucesiones).
Cualquier persona que haya heredado (mi caso) uno o varios inmuebles justo antes de la crisis, y haya cumplido escrupulosamente la normativa fiscal, ha debido asignar a los inmuebles el valor asignado por la Administración a efectos del impuesto de sucesiones, en este caso Hacienda de Navarra (cédula parcelaria). Este valor en año 2012 se aproximaba bastante al precio de mercado. Llegado el momento de hacer la declaración por el impuesto de patrimonio del año 2015, resulta que para valorar los bienes inmuebles, el valor más alto de los tres es el asignado en la escritura de aceptación de herencia, según la opción 2 de la norma, ya que ahora, y dado el terrible desplome que ha sufrido el valor de los bienes inmuebles por causa de la crisis económica que estamos padeciendo, Hacienda de Navarra ha minusvalorado, de acuerdo a la realidad del mercado, todos los bienes inmuebles de La Comunidad.
Aquí se da la gran paradoja que a efectos del impuesto de sucesiones Hacienda de Navarra asigna un valor (rebajado) a los bienes inmuebles, y a efectos del impuesto de patrimonio mantiene el valor (hinchado) que la propia Hacienda de Navarra asignó y que ya está fuera de todo orden.
Esto no ocurre a efectos de otros tributos. El Ayuntamiento de Pamplona ha revisado el valor catastral de todas las viviendas de Pamplona con el objetivo de aplicar con mayor justicia el impuesto de bienes inmuebles municipal.
MI QUEJA tiene por objeto que se cambie la norma de valoración de los bienes inmuebles, a efectos del impuesto de patrimonio, ajustando anualmente el valor de estos a la realidad del mercado, tal como ocurre con la valoración de los bienes muebles dentro del mismo impuesto, acciones, depósitos, fondos, etc... Si no es así, el ciudadano afectado estará pagando toda su vida un impuesto sobre un bien que en su día tuvo más valor y que nunca volverá a tenerlo, siendo esta situación totalmente injusta, habida cuenta de que además ya ha pagado otro impuesto por ese valor elevado (impuesto de donaciones)”.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Hacienda y Política Financiera, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con el escrito del Defensor del Pueblo de Navarra/ Nafarroako Ararteko, de 15 de enero de 2016, en el que solicita información sobre una queja formulada por un ciudadano por la errónea valoración de los bienes inmuebles que, a su parecer, se realiza en el Impuesto sobre el Patrimonio, el Director Gerente de Hacienda Tributaria de Navarra eleva a su consideración el siguiente,
INFORME:
La delimitación del asunto remitida por el Defensor del Pueblo para su valoración por la Administración.
Se expone en el escrito remitido por el Defensor del Pueblo el parecer que le expresa un ciudadano (expediente Q 16/9), sobre la regulación actual del Impuesto sobre el Patrimonio y, en concreto sobre la regla legal general de valoración de bienes inmuebles, con la que no está de acuerdo.
Según esa previsión, contemplada en el artículo 10 de la Ley estatal 10/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio, para a cuantificación de la base imponible del tributo se viene a señalar que los bienes inmuebles de naturaleza urbana y rústica se computarán ‘por el mayor valor de los tres siguientes: el valor catastral, el comprobado por la Administración a efectos de otros tributos o el precio, contraprestación o valor de la adquisición.”
Esos mismos criterios son los que utiliza también, en nuestro ámbito de competencia, la Ley Foral 13/1992, de 19 de noviembre que, al regular este impuesto, establece la siguiente regla sobre la valoración de los bienes inmuebles:
El comprobado por la Administración a efectos de cualquier tributo.”
Con apoyo en un ejemplo, a través del que considera que en relación a los bienes inmuebles que hubieran sido heredados por los contribuyentes antes de las crisis, se habrá determinado el valor asignado por la Administración a efectos del Impuesto de Sucesiones.... que en el año 2012 se aproximaba al precio de mercado, pero llegado el momento de hacer la declaración del Impuesto sobre el Patrimonio, se tiene en cuenta el valor más alto de los tres importes anteriores
., viene a afirmarse a continuación que en Navarra
a efectos del Impuesto sobre Sucesiones se asigna un valor a los bienes inmuebles y a efectos del impuesto sobre el Patrimonio se mantiene el valor asignado por Hacienda Tributaria de Navarra
.
En conclusión, se propone un cambio en la valoración de los bienes inmuebles a efectos del Impuesto sobre el Patrimonio ajustándolo a la realidad del mercado
.
Con el fin de aclarar el objeto de la pretensión a que se refiere el escrito, se hacer preciso matizar algunos aspectos de los términos en que se ha plasmado o transmitido esta queja.
Así, conviene reparar en que aunque parece querer hacerse especial énfasis en el hecho de que en Navarra se aplican criterios de valoración a efectos fiscales que pudieran ser objeto de cuestionamiento, bajo la consideración de que no se adecuan exactamente a criterios de mercado, lo cierto es que las reglas de valoración inmobiliaria vigentes relativas al Impuesto sobre el Patrimonio son las mismas en todo el territorio nacional, por lo que la normativa foral sobre el asunto que motiva esta queja no tiene ninguna particularidad reseñable en ese aspecto concreto. Son, además, reglas de valoración que ni tan siquiera se han introducido en fechas recientes, pues tienen ya una larga vigencia en el sistema tributario español.
En relación al ejemplo que cita el autor de la queja para fundamentar la crítica de que en las normas tributarias no necesariamente se tiene en cuenta el posible valor de mercado de un bien inmueble en la determinación de la base imponible, la explicación que se ofrece en el escrito induce a una confusión innecesaria por ser ciertamente matizable, a la vista de la regulación del impuesto de sucesiones (Decreto Foral Legislativo 250/2002, de 16 de diciembre), inferir que de la adquisición de bienes inmuebles por herencia surja automáticamente una asignación administrativa de su valor y que este sea en todo caso el de mercado. Tan rotunda afirmación no encuentra acomodo en las previsiones de este tributo (artículos 18 y siguientes) que, en primer lugar, recogen como regla general la de que son los interesados, y no la administración, los que han de consignar en la declaración que están obligados a presentar el que estiman como valor real, en la fecha del devengo, y que atribuyen a cada uno de los bienes y derechos incluidos en el incremento de patrimonio gravado. Ello sin perjuicio de la potestad administrativa de comprobación, cuya valoración siempre puede ser impugnada por los interesados instando así un procedimiento de tasación pericial contradictoria. Debiendo tenerse también en cuenta que cuando el valor declarado por el interesado supera al comprobado administrativamente, prevalece legalmente el primero de ellos, y que, además, en las transmisiones mortis causa, ese valor real del que habla la norma no se refiere a ningún negocio, acto o contrato de carácter oneroso donde las partes acuerdan libremente un precio de venta susceptible de ser considerado como valor de mercado del bien transmitido.
En definitiva, dejando al margen las particularidades del ejemplo traído a colación por el autor de esta queja, la cuestión básica que la motiva se centra en que los criterios legales recogidos en determinadas leyes tributarias para la valoración de los bienes inmuebles no siempre son los mismos, de tal modo que, en ocasiones, el valor que puede llegarse a tener en cuenta en la cuantificación de la base imponible de un tributo; en el caso que interesa al promotor de la queja el del Impuesto sobre el Patrimonio, no siempre se correspondería exactamente con su valor real o de mercado, proponiéndose un cambio normativo en la ley de ese tributo para que la valoración sea coincidente con ese valor.
Respuesta a la cuestión planteada.
Una vez delimitado el asunto sobre el que se pide el criterio de esta Administración, debe comenzarse por advertir que, en contra de lo que se expresa en el escrito, las normas del Impuesto sobre el Patrimonio no realizan ninguna valoración errónea
de los bienes inmuebles, pues lo que hacen es establecer criterios objetivos que permiten fijar con exactitud la cuantificación de tales bienes a los efectos del tributo. Y para ello optan, de entre las tres posibles alternativas contempladas, por la del mayor valor. No cabe hablar, por tanto, de error de valoración, el cual sólo se produciría precisamente en el caso de que se aplicase incorrectamente a un caso concreto el régimen establecido en el precepto legal que regula las reglas de valoración.
Cuestión distinta es la de que se discrepe de esa regulación y se defienda su modificación. Y esta pretensión que el autor de la queja manifiesta al defensor puede estar fundada en motivaciones diversas. Así, es posible que considere que, desde una estricta perspectiva teórica o doctrinal, el sistema tributario debiera acudir a una valoración unitaria para todas sus figuras en relación a esa tipología de bienes, que opere estrictamente sobre la base de su valor real o de mercado al momento del devengo. No obstante, puede ser más probable, y la calificación como queja de su escrito así parece darlo a entender, que el motivo último de su pretensión se explique en su condición de titular de un patrimonio inmobiliario adquirido mortis causa y de contribuyente en Navarra por el impuesto sobre el Patrimonio, y en su interés personal en intentar obtener en la actual coyuntura económica un tratamiento fiscal mucho más favorable en sus declaraciones tributarias que afectan a dicho impuesto.
En cuanto al primero de los enfoques, no se estima necesario trasladar ninguna información en particular a la Institución del Defensor del Pueblo, salvo la de que se respeta el punto de vista que manifiesta el particular sobre este tema y también, como es lógico, el criterio que esa institución pueda tener sobre la regulación discutida y sobre la conveniencia y posibilidades de su reforma, por tratarse de opiniones y planteamientos teóricos que se insertan dentro de un amplio debate doctrinal de larga tradición en el Derecho tributario español. Y dentro de ese debate, tan válidas y legítimas pueden ser las posturas que sostengan el mantenimiento de un sistema con criterios de valoración ad hoc, adaptados a las peculiaridades y necesidades que pueda tener algún tributo en particular, como los argumentos que se utilizan para propugnar un criterio único en la determinación del valor de los bienes inmuebles a efectos fiscales. Únicamente se constatará que este último planteamiento no se ha materializado nunca en España y tampoco se ha seguido en otros muchos sistemas tributarios de nuestro entorno.
Respecto al segundo de los enfoques, lo que realmente interesará al autor de la queja, al menos desde un punto de vista práctico, es conocer si por la Administración tributaria se va a adoptar algún tipo de iniciativa o existe algún proyecto destinado a reformar el impuesto sobre el patrimonio en el sentido por el propugnado. La respuesta es negativa. Como el propio promotor de la queja advertirá fácilmente, no sería muy coherente con la idea de implantar un régimen unitario de valoración de bienes inmuebles como el que defiende, y más bien resultaría perturbador, que la Comunidad Foral estableciese por su cuenta criterios valorativos para estos bienes distintos a los del resto del territorio nacional. En un régimen único de valoración inmobiliaria, como el defendido por el interesado, debe ponderarse también el elemento territorial para que el sistema tributario en su conjunto tenga una razonable coherencia interna en su estructura y principios informadores. Más necesario aún cuando la materia de la valoración de los bienes puede llegar a conectarse con facilidad con principios tributarios tan básicos como el de igualdad, capacidad económica o seguridad jurídica.
Por otra parte, en opinión de esta Administración, tampoco parece que pueda considerarse que hayan perdido su vigencia y fundamento las razones por las que se estableció en su momento la actual regulación del Impuesto sobre el Patrimonio, pues como recoge la exposición de motivos de la norma estatal, tal regulación se justificaba porque ... la regla más acorde con tina justa determinación de la capacidad contributiva, como es la que remite esta cuestión al valor de mercado, debe ceder en muchos casos su lugar a reglas específicas de valoración en beneficio de la seguridad jurídica del contribuyente que no puede discutir anualmente con la Administración dicho valor con respecto a sus bienes señalándose a continuación que ‘ la posibilidad de configurar un valor único de los bienes y derechos (...) resulta impracticable en nuestro sistema tanto teórica corno prácticamente ya que es distinto el objeto de cada impuesto y es distinta la participación esperada de cada uno en el logro de los objetivos citados
, para concluir que …los pocos países que han experimentado soluciones de valoración unitaria están revisando las mismas, después de haber sufrido fracasos totales o parciales en la obtención de resultados similares a aquéllos con que en nuestro país se pretende justificar la búsqueda de la misma solución
.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la regla de valoración de los bienes inmuebles que, a efectos del impuesto sobre el patrimonio, contempla el artículo 10.1 de la Ley Foral 13/1992, de 19 de noviembre, reguladora del mencionado tributo.
El interesado denuncia lo injusto de dicha regla, por cuanto, en casos como el suyo, se estaría tributando por un mayor valor que el de mercado. En este sentido, explica que, cuando, por herencia, adquirió en 2012 un determinado patrimonio inmobiliario, este fue valorado en la escritura de aceptación de herencia conforme al valor que, en aquel momento, le asignaba la Hacienda Tributaria de Navarra. Señala que esta valoración oficial ha sido posteriormente revisada a la baja, pero que, sin embargo, ello no tiene incidencia en el impuesto sobre el patrimonio, por efecto de la norma antes mencionada, al ser mayor el valor de adquisición.
Por parte de la Hacienda Tributaria de Navarra, se explica que la regla de valoración que se cita es común en nuestro entorno, así como las diferentes alternativas legislativas que pueden darse respecto a esta cuestión. Se muestra, asimismo, la disposición negativa de la Hacienda Tributaria de Navarra a una modificación legislativa en el sentido apuntado.
“El valor catastral que tengan asignado a efectos de las Contribuciones Territorial Urbana o sobre las Actividades Agrícola y Pecuaria o del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
El precio, contraprestación o valor de adquisición.
El comprobado por la Administración a efectos de cualquier tributo”.
Como puede comprobarse, se prevé la consideración del mayor de:
Una valoración privada (el precio, contraprestación o valor de adquisición) correspondiente al negocio jurídico del ingreso de los bienes en el patrimonio del sujeto pasivo. Esta valoración, por referirse al momento de la adquisición, queda congelada
y no puede actualizarse a efectos del impuesto que ocupa.
Configurada así la valoración a efectos del tributo, puede suceder el efecto que viene a denunciar el autor de la queja: que, habiendo acomodado el valor de adquisición a la valoración oficial de los inmuebles en aquel momento, se vea obligado a tributar año tras año por un mayor valor que el correspondiente a esa valoración oficial en el momento del devengo, por haberse revisado esta última a la baja.
Esta institución, a la vista de los argumentos que se exponen, sin cuestionar el citado artículo en su consideración y lógica abstracta, ve preciso manifestar que su aplicación, en un contexto extraordinario en cuanto a la evolución de los valores de los inmuebles, como el de los últimos años, puede producir efectos disfuncionales y que, probablemente, no eran los queridos por el legislador, aprobada tal norma en un contexto ordinario de evolución al alza de los valores inmobiliarios.
Asimismo, la institución ha de considerar que tales efectos, en casos como el expuesto por el ciudadano, son de dudosa compatibilidad con los principios constitucionales de justicia, igualdad, y capacidad económica tributarias, así como con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y con el principio de buena fe y confianza legítima de los ciudadanos en la actuación de la Administración pública.
En este sentido, puede pugnar con tales principios que, habiendo estado el interesado a la valoración hecha por la Administración a efectos del Impuesto sobre Sucesiones, y revisada esta valoración por la propia Administración por causa de depreciación de los bienes de que se trate, aquel no pueda estar a la valoración actualizada y, por tanto, deba tributar en el impuesto sobre el patrimonio por un mayor valor que el atribuido por la Administración a esos bienes inmuebles.
Puede resultar, asimismo, cuestionable con arreglo a dichos principios que, a efectos de la tributación actual en el impuesto sobre el patrimonio, de devengo periódico, adoptando el contribuyente un mismo comportamiento -estar en el momento de la adquisición a la valoración administrativa y plasmarla en el precio, contraprestación o valor de adquisición-, la valoración de esos mismos inmuebles sea diferente en función de cuándo se adquirieron, antes o después de la actualización de la valoración administrativa, pues concurriría la misma capacidad económica del afectado.
Y puede no ser acomodado a tales principios que, en el impuesto sobre el patrimonio de un determinado año, por unos mismos bienes inmuebles adquiridos por sucesión, unos u otros sujetos pasivos tributen más o menos por el hecho de que los adquirieran antes o después de la actualización de la valoración administrativa, supuesto un mismo comportamiento del obligado tributario de que se trate, estar a la valoración administrativa en el momento de la adquisición.
En definitiva, la institución ve necesario sugerir a la Hacienda Foral de Navarra que analice introducir, a través de la norma legal correspondiente, algún mecanismo corrector en la aplicación del artículo 10.1 de la Ley Foral del Impuesto sobre el Patrimonio, de tal forma que se habilite, a efectos de este tributo, la actualización a la baja del valor consignado en las correspondientes escrituras de adquisición, especialmente en aquellos casos que los interesados hayan estado a las valoraciones administrativas realizadas en su día y revisadas también a la baja.
Sin perjuicio de otras opciones, cabría pensar en la posibilidad de arbitrar un mecanismo o plazo transitorio, para que quienes se encuentren en la situación descrita puedan optar a actualizar la valoración de sus inmuebles.
Esta institución considera que con tal medida, si se quiere excepcional, se conciliaría el mantenimiento de los elementos esenciales de la regulación en cuanto a la valoración de los inmuebles, con la corrección de algunos efectos que, por razón de la excepcional evolución del mercado inmobiliario en los últimos años, pueden no ser acordes con los principios que disciplinan la actuación tributaria de los poderes públicos.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Hacienda y Política Financiera que analice introducir, a través de la norma legal correspondiente, algún mecanismo corrector en la aplicación del artículo 10.1 de la Ley Foral del Impuesto sobre el Patrimonial, fundado en la anormal evolución de los valores de los inmuebles habida en los últimos años, de tal forma que se habilite, a efectos de este tributo, la actualización a la baja del valor consignado en las correspondientes escrituras de adquisición, especialmente en aquellos casos que los interesados hayan estado a las valoraciones administrativas realizadas en su día y estas hayan sido revisadas a la baja.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Hacienda y Política Financiera informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta sugerencia y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la sugerencia podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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