Resoluciones

Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/713) por la que se recomienda al Ayuntamiento de la Cendea de Cizur que apruebe inicialmente el Plan Especial presentado por el autor de la queja, lo analice y valore, en su caso, la introducción de las determinaciones necesarias para conciliar los diferentes intereses existentes y el cumplimiento de la normativa urbanística en vigor, sin perjuicio de requerir la subsanación o aclaración de los extremos en que así proceda.

Urbanismo y Vivienda

Tema: Denegación de propuesta de modificar el uso de los terrenos de Paternáin.

Urbanismo

Alcalde de la Cendea de Cizur

Señor Alcalde:

1. El 19 de diciembre de 2016 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de la Cendea de Cizur, por su disconformidad con la denegación de una propuesta de modificación del uso de unos terrenos situados en Paternáin.

   En dicho escrito, exponía que:

   1. Es propietario de unos terrenos de uso deportivo (campos de fútbol) que se construyeron en el año 1985 con autorización del Ayuntamiento de la Cendea de Cizur y del Gobierno de Navarra.
   2. Dichos terrenos no tienen apenas demanda por lo que solicitó al Ayuntamiento de la Cendea de Cizur un cambio de actividad, de uso deportivo a huertos sociales de ocio. Sin embargo, el Ayuntamiento ha desestimado el cambio, negándose siquiera a tramitar la propuesta.
   3. Considera que la propuesta planteada tiene interés social y que puede contribuir a generar actividad económica.

2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de la Cendea de Cizur, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

   En el informe recibido, se señala lo siguiente:

   1. “El Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Navarra, mediante informe de fecha 23 de febrero de 2016, comunica que el Sr. (…) solicita el cambio de actividad de terrenos deportivos de Paternáin a huertas de ocio, todo ello con relación a la parcela 236 del polígono 5 de Catastro.
      
   2. El Ayuntamiento plenario en fecha 14 de septiembre de 2016, acuerda ejecutar la Resolución n° 1402/2016 del Tribunal Administrativo de Navarra, desestimando la propuesta de huertas de ocio planteada por el Sr. (…). Dicho Acuerdo municipal fue notificado al Sr (…) el 28 de noviembre de 2016, sin que conste interpuesto recurso alguno frente al mismo.
      
   3. El Tribunal Administrativo de Navarra, mediante providencia resolutoria núm. 232, de fecha 15 de noviembre de 2016 declara no haber lugar a decretar la ejecución de la referida resolución de ese Tribunal número 1.402, de 16 de mayo de 2016, pues la misma ya ha sido ejecutada.
      

   4. No obstante lo anterior, nada ha impedido al Sr. (…) llevar a cabo de facto las huertas de ocio, por las que obtiene pingües beneficios, según se ha podido comprobar de los particulares arrendatarios. Doc. n° 4 adjunto, consistente en sendas entrevistas concedidas el 25 de noviembre, al Diario de Noticias, y el 14 de diciembre, al Diario de Navarra, ambos de 2016.

      Por consiguiente, se informa a esa Institución que la queja formulada por el Sr. (…) carece de fundamento legal dados los incumplimientos contenido en el cuerpo del Acuerdo municipal (doc. n° 2 adjunto), sin perjuicio de las ampliaciones que puedan ser requeridas.”

3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la tramitación de un Plan Especial Independiente, mediante el cual el autor de la queja, propietario de una finca en la que actualmente existen unos campos de fútbol con sus edificaciones auxiliares (graderío, vestuarios…)-, pretende la modificación del uso actualmente existente por el de huertas de ocio.
4. El artículo 71 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo, dispone que los Planes Especiales Independientes se tramitarán de acuerdo con las reglas fijadas en el artículo 70 para la tramitación de los Planes Generales Municipales, con las siguientes salvedades:
   1. “La tramitación se iniciará directamente mediante la aprobación inicial del plan o de la modificación por el Ayuntamiento.
      
   2. No será necesaria la Estrategia y Modelo de Ordenación del Territorio prevista en el artículo 70.
      
   3. El periodo de información pública será de un mes.
      

   4. La aprobación definitiva por el Consejero responsable del Departamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo se producirá en el plazo de dos meses.

      2. La aprobación definitiva por silencio administrativo de determinaciones del planeamiento no podrá vulnerar lo dispuesto en las leyes, en los instrumentos de ordenación territorial y en los planes urbanísticos de rango superior.
      Tampoco podrán adquirirse por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la legislación y la ordenación territorial o urbanística.

      Serán nulos de pleno derecho los planes y sus determinaciones que se aprueben por silencio administrativo en contra de lo dispuesto en las leyes y en el resto de disposiciones que integran el ordenamiento jurídico administrativo, así como ineficaces las facultades y derechos que se obtengan del mismo modo”.

      Del anterior precepto, se colige que la tramitación de un Plan Especial Independiente es un procedimiento bifásico, cuya aprobación inicial compete al Ayuntamiento, correspondiendo la aprobación definitiva no a este, sino al Departamento competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio, siendo el silencio, en caso de producirse, positivo.

5. En el presente caso, el Ayuntamiento de la Cendea de Cizur ha desestimado la aprobación inicial del Plan Especial Independiente propuesto por el autor de la queja, denegando su derecho a la tramitación del proyecto presentado.

   La sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección5ª), de 18 octubre de 2012, recogiendo la jurisprudencia existente en relación con el derecho al trámite que asiste a los particulares para presentar ante la Administración proyectos de planeamiento y que estos se sometan a la tramitación prevista en las normas, ha establecido que:

   1. "Los particulares tienen derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa y que, en consecuencia, la Administración no debe cercenar a limine y sin mayores argumentaciones esa tramitación. Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.
      
   2. El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por la aprobación definitiva del plan. No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.
      

   3. Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos:

      Primero.- Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.

      Segundo.- Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación ---y por tanto subsanación de deficiencias--- del instrumento proyectado.

   4. El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente ---así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa---, pues en tal caso razones de economía y de lógica imponen el inicial rechazo del proyecto al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la Ley permite.
      
   5. Es más, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de la/s cuestión/ones suscitada/s, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo".

6. El Ayuntamiento de la Cendea de Cizur justificó la desestimación de la propuesta de Plan Especial Independiente formulada por el autor de la queja, en el incumplimiento de las determinaciones establecidas en el Plan de Ordenación Territorial Nº 3 (POT Área Central) (…), contraviniéndolas, tales como que la superficie total es superior a 50.000 m2, las dimensiones de las parcelas individuales de 135 m2, superficie muy inferior a la de 500 m2 establecida como parcela mínima en el POT, inadecuación de los lotes de cultivo a las condiciones naturales, topográficas y paisajísticas preexistentes.

   Sin embargo, lo dispuesto en dicho Plan de Ordenación Territorial en lo que se refiere al caso objeto de queja, no es vinculante, sino meramente orientativo, por lo que no debe acudirse a esos criterios para justificar la negativa a la tramitación del plan especial en el momento de la aprobación inicial.

   Los motivos que sirven de base para la justificación del acuerdo municipal que deniega a limine la aprobación inicial se encuentran incluidos en el anexo PN8, relativo a los criterios de autorización de determinados usos y actividades en suelo no urbanizable, del Decreto Foral 45/2011, de 16 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación Territorial del Área Central (POT 3).

   El artículo 29.1 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo, relativo a la naturaleza y primacía de las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, establece que:

   1. “Los instrumentos de ordenación territorial tendrán carácter orientativo o contendrán determinaciones vinculantes sobre el territorio o para la planificación conforme a lo establecido en esta Ley Foral para cada uno de ellos. A estos efectos, las determinaciones contenidas en los instrumentos de ordenación territorial se adscribirán a alguno de los siguientes tipos:
      1. Determinaciones vinculantes sobre el territorio, en orden a la ratificación o la modificación del régimen jurídico directa e inmediatamente aplicable a los terrenos sobre los que incidan y que, como determinaciones de ordenación territorial, prevalecerán sobre las previsiones contrarias del planeamiento local.
         
      2. Determinaciones vinculantes para la planificación, que no tendrán aplicación directa e inmediata, pero obligan a atenerse a su contenido al elaborar, aprobar y modificar la planificación urbanística local, bien sea cuando se decida su elaboración, bien sea en el plazo previsto en la propia determinación.
         

      3. Determinaciones orientativas, que constituirán criterios, directrices y guías de actuación de carácter no vinculante, informadores de las pautas que el Gobierno de Navarra considera adecuadas para la actuación territorial y urbanística de los poderes públicos”.

         En desarrollo de esta previsión legal, el artículo 18.5 del Decreto Foral 45/2011, de 16 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación Territorial del Área Central (POT 3), dispone que: Igualmente, y con carácter orientativo, el POT 3 establece criterios de autorización para determinados usos y actividades en suelo no urbanizable, tanto de protección como de preservación, los cuales vienen recogidos en el Anexo PN8: Criterios de autorización de determinados usos y actividades (en SNU).

7. Precisamente, por su carácter orientativo, los motivos alegados por el Ayuntamiento de la Cendea de Cizur no pueden ser considerados suficientes para motivar la denegación de la aprobación inicial del plan especial del autor de la queja, sin ni siquiera dar la oportunidad al interesado de subsanar o aclarar algún aspecto de esa propuesta. Por un lado, tal actuación municipal resulta contraria al derecho al trámite de los particulares de sus propuestas urbanísticas y a los límites establecidos por el Tribunal Supremo para justificar una desestimación a limine de un plan urbanístico; y, por otro lado, resulta cuestionable que el plan incumpla con alguno de los mencionados criterios orientativos.

   En este sentido, el Plan Especial Independiente presentado por el autor de la queja establece que, si bien la finca donde se plantean las huertas de ocio tiene una superficie de 115.356,47 m2, el ámbito en el que se pretende actuar tiene una superficie de 50.000 m2, por lo que no se contravendrían las determinaciones orientativas del POT 3. Además, tampoco parece que la actuación pretendida –construcción de un complejo de huertas de ocio en un suelo clasificado como no urbanizable de mediana productividad agrícola-, pueda resultar inadecuada con respecto a las condiciones naturales, topográficas y paisajísticas preexistentes, sobre todo si se tienen en cuenta la ordenación actualmente existente (campos de fútbol con sus edificaciones auxiliares de gradería y vestuarios).

   Por lo anterior, esta institución considera oportuno recomendar al Ayuntamiento de la Cendea de Cizur que apruebe inicialmente el Plan Especial presentado por el autor de la queja, lo analice y valore, en su caso, la introducción de las determinaciones necesarias para conciliar los diferentes intereses existentes y el cumplimiento de la normativa urbanística en vigor, sin perjuicio de requerir la subsanación o aclaración de los extremos en que así proceda. De este modo, se respeta el derecho de los ciudadanos a la aprobación inicial del planeamiento urbanístico y, además, se respeta la competencia del Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, para pronunciarse sobre el contenido y procedencia del Plan en el momento de su aprobación definitiva o denegación definitiva.

8. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:

   Recomendar al Ayuntamiento de la Cendea de Cizur que apruebe inicialmente el Plan Especial presentado por el autor de la queja, lo analice y valore, en su caso, la introducción de las determinaciones necesarias para conciliar los diferentes intereses existentes y el cumplimiento de la normativa urbanística en vigor, sin perjuicio de requerir la subsanación o aclaración de los extremos en que así proceda.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de la Cendea de Cizur informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea