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Energía y Medio ambiente
Tema: Inactividad frente a requerimientos para solucionar problemas de ruidos.
Medio ambiente
Alcalde de Abárzuza
Señor Alcalde:
El 18 de octubre de 2016 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Abárzuza, por su disconformidad con la falta de adopción de medidas adecuadas y efectivas para solucionar el problema de ruidos generados por la sociedad […], así como por la falta de contestación a varias instancias.
En dicho escrito, exponía que:
El 14 de septiembre de 2016 presentó varias instancias al Ayuntamiento, en las que solicitaba, por un lado, información sobre si se había atendido a las recomendaciones técnicas del informe nº 201507452 del Área de Seguridad Interior y Policía Administrativa, Brigada de Juego y Espectáculos, elaborado con ocasión del expediente sancionador incoado. En dicho informe, se contemplaba la posibilidad de que el Ayuntamiento revisara la licencia de actividad clasificada.
Por otro lado, solicitaba información sobre la resolución del expediente sancionador incoado a la sociedad […]. Asimismo, se solicitó la copia de los informes de la ORVE, de NAMAINSA, de Gestion Ambiental de Navarra (actualmente GANASA) y del Instituto Navarro de Salud Pública, en relación con las licencias otorgadas.
Actualmente, los problemas persisten, a pesar de las recomendaciones efectuadas por la Policía Foral y por GANASA.
Por todo ello, solicitaba la contestación de las instancias presentadas y que se le proporcionase toda la información solicitada, que se cierren las rejillas a las que alude la queja y que el Ayuntamiento adopte de inmediato las medidas pertinentes para solucionar los problemas de ruido que está generando la sociedad […].
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Abárzuza, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Enviarle todos los documentos fechados desde el 19 de enero de 2016 hasta la fecha y que tengan que ver con el Expediente Q 15/680. Le detallo y numero los documentos:
26-10-2016 Contestación del Ayuntamiento al escrito anterior.
Desde el comienzo de las obras de la sociedad hasta la fecha actual, las desavenencias del Sr. […] y la Sociedad […] han sido constantes. Sobre ello y en lo que concierne a este Ayuntamiento deseo comunicarle:
Que este Ayuntamiento concedió las licencias de Actividad y apertura con todos los requisitos e informes técnicos pertinentes favorables.
Que a raíz del expediente incoado a la Sociedad […] Ia Policía Foral corrobora lo anteriormente señalado.
Que en relación a las afirmaciones, por decirlo de un modo suave, del Sr. […] que este Ayuntamiento muestra pasividad, inactividad, tolerancia, permisividad, en relación a la Sociedad […], indicarle que ello no es cierto. Siempre que ha presentado una queja se le ha contestado y el Ayuntamiento ha tomado las medidas que le conciernen. Lo que ocurre es que la visión de los hechos del Sr. […] y la Sociedad son totalmente diferentes. El Ayuntamiento gobierna para todo el pueblo y debe velar por los derechos de todos, sopesando las razones que asisten a las partes.
Que al Sr. […] se le ha proporcionado todo documento que ha solicitado, siempre que la ley lo permita.
En relación a lo que el Sr. […] expone en su queja al Defensor del Pueblo indicarle:
En relación al apartado a) de la queja ruego lean detenidamente los dos escritos mencionados (el 19 y el 20). En el primero el Sr. […] expone muy diversos temas. Sobre algunos y sobre el fondo de lo que expone ya se le había respondido en queja anteriores. En la mención que hace al Sr. Alcalde pone en mi boca palabras que yo no he dicho.
Tergiversa los hechos. Hace acusaciones al Ayuntamiento sin ningún fundamento. Sobre el nivel del ruido que soporta. Me voy a permitir indicarle que en este Ayuntamiento no se ha recibido ninguna queja del resto de vecinos de la Sociedad […] a lo largo de estos años, es más, he preguntado en dos ocasiones a una familia con niños pequeños que vive en alquiler en la vivienda contigua y se han comunicado que no soportan ningún tipo de molestia, ni ruido. Sé que esto tiene poco valor pues la percepción de los ruidos puede ser algo muy particular, pero nos puede dar pistas para poder valorar en su justo término la situación.
En relación al apartado b) de la queja ruego de nuevo lean detenidamente los escritos a los que hace referencia (cinco con el n° 21 y el 22). En el primer párrafo del primer escrito (21a) tres tergiversaciones o falsedades. En estos escritos hace referencia al informe emitido por Policía Foral dentro de las actuaciones realizadas en el expediente incoado a la Sociedad […].
El ayuntamiento con la intención, que por otra parte no ha dado los frutos esperados, de zanjar definitivamente las desavenencias entre las partes solicitó a Policía Foral que hiciera un informe sobre las condiciones acústicas de la sociedad. Policía Foral accedió a ello. En dicho documento se indica que las características constructivas del edificio se ajustan a la actividad clasificada para la que se dio licencia. Así mismo nos indica que la tramitación por parte del Ayuntamiento ha sido la correcta.
En este informe Policía Foral ACONSEJA que la Sociedad […] tome unas medidas correctoras para minimizar las posibles molestias. Este Ayuntamiento las traslada a la Sociedad […] y ésta los asume y actúa sobre ellas. También dice que el Ayuntamiento PODRÍA solicitar un nuevo informe sobre Actividad Clasificada. Este Ayuntamiento considera que no es necesario. Los informes no son gratuitos y lo que es más importante, y como se ha indicado anteriormente, la licencia de actividad y apertura se le ha concedido cumpliendo todos y cada uno de los requisitos que la normativa exige. Hacerlo hubiera supuesto un agravio comparativo y un trato discriminatorio respecto a otras licencias. Me voy a permitir también indicarles, aunque soy consciente que pueda tener poco valor y fundamento, por ser una valoración subjetiva; pero como lo he comentado anteriormente, puede colaborar a tener una visión más ajustada. Mientras la Policía Foral realizaba las pruebas de sonometría yo estuve en varias fases de las pruebas en el patio de los Apartamentos […] del Sr. […] y tenía que hacer un esfuerzo y poner mucha atención para poder oír que dentro de la sociedad […] había música a 80 decibelios, sí puedo asegurar, y esto no es subjetivo, que mi capacidad auditiva se encuentra dentro de los parámetros normales.
En relación al apartado c) de la queja decirle que efectivamente el Técnico […] se puso en contacto telefónico y vía email con el Ayuntamiento comunicando que tras una reunión con […] consideraba que las emisiones de ruido de la Sociedad […] serían disminuidas se procedía a eliminar las rejillas y ventana. Esto es algo lógico, pero hablando con él reconoció que siempre sería una mejora pero que el estado actual según su informe previo a la concesión de la licencia de actividad es garantía más que suficiente para cumplir con la normativa. No tenemos ni nos ha enviado ningún informe sobre ello.
En relación al apartado d) de la queja le remito al documento del Ayuntamiento (N° 22) al que hago referencia anteriormente.
En relación a los apartados e) y f) de la queja le envío también los documentos a los que hace referencia y la contestación que el Ayuntamiento da a esta última queja. (El 25 y 26).
Para terminar indicar que en la queja presentada por el Sr. […] al Defensor del pueblo no le asiste ni total ni parcialmente la razón, ya que considero que está más que demostrado que la actuación del Ayuntamiento en todo momento ha sido la correcta. No puedo asegurar que no haya soportado molestias por ruido procedentes de la Sociedad […] pero objetivamente, solamente ha quedado demostrado en una ocasión y a raíz de ello se abrió el correspondiente expediente sancionador.
Indicarle así mismo que la razón de más peso para sobreseer el expediente sancionador ha sido la aceptación por parte de la Sociedad […] a que la Policía Foral realizara un informe sobre emisión de ruidos y la también aceptación de asumir y cumplir las RECOMENDACIONES del informe emitido, a lo cual no estaban en ningún momento obligados”.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con dos cuestiones. En primer lugar, con los problemas de ruido que viene padeciendo el autor de la queja por la cercanía de su negocio de apartamentos turísticos con una sociedad gastronómica y, en segundo lugar, con la denegación de determinada información solicitada por el autor de la queja.
En relación con la primera cuestión, esta institución tramitó la queja con número de expediente 15/680, que dimos en vías de solución, al informar el Ayuntamiento de Abárzuza que había incoado un expediente sancionador a la sociedad emisora de unos ruidos, acreditados por la Policía Foral mediante la correspondiente sonometría.
El Ayuntamiento de Abárzuza, por su parte, expone en su informe las razones que justifican su actuación.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha delimitado cuáles son los derechos constitucionales afectados ante el factor de perturbación del desarrollo de la vida de las personas que se denuncia en el presente expediente: el ruido o contaminación acústica. Aparte de la implicación del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45 CE) o del derecho a la protección de la salud (artículo 43 CE), la contaminación acústica afecta o puede afectar a derechos fundamentales, tales como el derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE), el derecho a la intimidad (art. 18.1 CE) y el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE).
Entre otras, la STC 16/2004 viene a reconocer la afectación de estos derechos. En la misma se establece que partiendo de la doctrina expuesta por la STC 119/2001, de 24 de mayo, debemos señalar que los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio han adquirido también una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad. Habida cuenta de que nuestro texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos (STC 12/1994, de 17 de enero), se hace imprescindible asegurar su protección no solo frente a las injerencias tradicionales, sino también frente a los riesgos que puedan surgir de una sociedad tecnológicamente avanzada. A esta nueva realidad ha sido sensible la reciente Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido
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Continúa señalando que el ruido, en la sociedad de nuestros días, puede llegar a representar un factor psicopatógeno y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tiene sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios o incremento de las tendencias agresivas)
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Sobre estas bases, y con invocación de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su interpretación y tutela de los derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional afirma que habremos de convenir en que, cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar un persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE
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Continúa señalando el Tribunal que respecto a los derechos del art. 18 CE, debemos poner de manifiesto que en tanto el art. 8.1 CEDH reconoce el derecho de toda persona al respeto a su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia, el art. 18 CE dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio. Respecto del primero de estos derechos fundamentales insistimos que este Tribunal ha precisado que su objeto hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de terceros, y que la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con este criterio, hemos de convenir que uno de dichos ámbitos es el domiciliario, por ser aquél en que los individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más íntima (SSTC 22/1984, de 17 de febrero; 137/1985, de 17 de octubre; y 94/1999, de 31 de mayo). Teniendo esto presente, debemos advertir que, como ya se dijo en la STC 119/2001, de 24 de mayo, una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida
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Lo expuesto hasta el momento sirve para afirmar que la contaminación acústica, el ruido, es susceptible de afectar y lesionar derechos fundamentales de los ciudadanos, y que tal lesión se producirá en los casos en que las Administraciones públicas, a las que compete dispensar la protección oportuna, muestren una actitud pasiva, omisiva o, incluso, ineficaz.
Todas las Administraciones públicas están obligadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, a proteger los derechos constitucionales de los ciudadanos (art. 53.1 CE).
En el ámbito que nos ocupa, los Ayuntamientos cuentan con un papel esencial en la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así resulta de las atribuciones competenciales otorgadas por la Ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental y la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local.
Por ello, en supuestos como el presente, los Ayuntamientos han de velar por el cumplimiento estricto de las condiciones de funcionamiento de la actividad. Y, supuesto el incumplimiento, han de reaccionar e imponer las medidas que sean oportunas para restaurar la legalidad, adoptándolas con arreglo a los principios de proporcionalidad y eficacia, evitando, en todo caso, que la comisión de infracciones pueda beneficiar al infractor.
El ejercicio de esta potestad restauradora referida a la imposición de medidas correctoras resulta obligatorio para la entidad local. Es decir, las medidas correctoras tendentes a corregir una vulneración de los derechos fundamentales de un ciudadano, no son meras recomendaciones que una Administración pública puede potestativamente exigir, como el Ayuntamiento de Abárzuza afirma en su informe.
Además, el principio de proporcionalidad exige la adopción de medidas adecuadas a la gravedad de las infracciones, habiendo de tenerse en cuenta circunstancias tales como la intensidad o la reiteración en la conducta. El principio de eficacia exige una respuesta puntual y expeditiva ante el infractor, en tutela del interés general y de los derechos de los ciudadanos afectados. En este sentido, ha declarado el Tribunal Constitucional que la tardanza o pasividad en el ejercicio de la competencia restauradora implica una clara infracción de tal principio, afectando a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos (STC 136/1995, de 25 de septiembre).
En este supuesto, aunque esta institución no constata que el Ayuntamiento de Abárzuza haya adoptado una actitud absolutamente omisiva ante el problema denunciado, constando en el expediente algunas actuaciones acerca del asunto, tendentes a la restauración de la legalidad e imposición de sanciones, ha de declararse que el problema de ruido denunciado viene soportándose por el autor de la queja, (según este refiere, de forma reiterada, si bien es preciso reconocer que solo existe una sonometría con resultado positivo y que no consta la realización de más pruebas de este tipo).
Al respecto, cabe señalar que, tanto la Ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental y el Reglamento que la desarrolla, como la norma reglamentaria reguladora de la limitación del nivel de ruidos, prevén determinadas sanciones.
Por su parte, el artículo 26 del Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio, por el que se establecen las condiciones técnicas que deberán cumplir las actividades emisoras de ruidos o vibraciones, dispone que el incumplimiento de las disposiciones contenidas en el mismo determinará, las siguientes actuaciones:
Esta institución, atendiendo a las anteriores consideraciones, ve necesario recordar al Ayuntamiento de Abárzuza su deber legal de proteger con eficacia los derechos constitucionales del autor de la queja, afectado por el ruido procedente de la sociedad denunciada, adoptando aquellas medidas que sean precisas al efecto.
En particular, sin perjuicio de otras medidas que estime adecuadas, se recomienda que se compruebe el sistema acústico que, según afirma la sociedad denunciada, se ha colocado en la rejilla para reducir los ruidos; que se asegure el cumplimiento de la totalidad de las medidas propuestas en el informe de la Policía Foral de 31 de marzo de 2016 (de la lectura de la instancia presentada por la sociedad denunciada en el Ayuntamiento de Abárzuza el 29 de abril de 2016, no se colige que se hayan adoptado las medidas de mayor eficacia propuestas por la Policía Foral); que se adopten las medidas propuestas por el técnico de la sociedad pública GANASA (eliminación de las rejillas y de la ventana que lindan con la parcela del autor de la queja). Estas medidas propuestas por el técnico de GANASA resultan de gran interés, porque su autor fue quien informó la licencia de actividad concedida a la sociedad denunciada.
Por otra parte, en lo que respecta al acceso a la información demandada por el autor de la queja, esta institución constata que el Ayuntamiento de Abárzuza ha ido proporcionando la información solicitada por el interesado. Sin embargo, existen dos documentos solicitados por el autor de la queja que, según afirma, no se le han proporcionado. Se trata de la resolución finalizadora del expediente sancionador incoado a la sociedad […] y del correo electrónico que el técnico de GANASA remitió al Ayuntamiento de Abárzuza proponiendo unas medidas correctoras para reducir la emisión de ruidos en dicha sociedad. La existencia de este correo es reconocida por el Ayuntamiento, y su contenido puede ser de particular interés, dado que, como se ha señalado, el técnico informante fue el responsable de informar la licencia de actividad de la sociedad denunciada.
De este modo, según considera esta institución, el criterio que sostiene el Ayuntamiento de Abárzuza -denegar el acceso a la resolución finalizadora del expediente sancionador, alegando para ello la existencia de datos de carácter personal, y afirmar que el correo electrónico remitido por el técnico de GANASA no es un informe-, es contrario al derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y documentos administrativos, que contempla el artículo 105 de la Constitución.
La presencia de datos de carácter personal en tales informes o documentos administrativos a los que se pretende acceder puede llevar, en su caso, a un juicio de ponderación de intereses en juego, a fin de determinar qué información puede facilitarse y qué datos personales, si los hay, han de protegerse o reservarse.
Sin embargo, la negativa, en términos absolutos, a facilitar todo acceso a la información por el hecho de que contenga datos de carácter personal, no se compadece con el derecho constitucional citado, restringiéndolo más allá de lo que persigue el ordenamiento jurídico, que es la conciliación de eventuales derechos e intereses comprometidos.
Esta idea de conciliación de derechos e intereses y de examen casuístico de las solicitudes de acceso, está presente en las normas que regulan el derecho de acceso a la información pública, como la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Esta institución considera que la posición jurídica del autor de la queja en el expediente sancionador incoado y en las consecuencias que de él se deriven (por ejemplo, adopción de medidas correctoras), resulta la propia del denunciante cualificado, lo que le otorga el derecho a participar en el expediente y a ser notificado de las decisiones adoptadas en el mismo, incluso a recurrirlas.
Dicha condición alude a quienes, habiendo denunciado unos hechos y demandado el ejercicio de la potestad sancionadora, actuables únicamente de oficio, pueden, eventualmente, verse afectados en su esfera jurídica por el objeto del procedimiento y por la decisión que se adopte en el mismo.
En este sentido, si bien el artículo 62.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento, el artículo 4.1.c) de la misma Ley atribuye la condición de interesados en el procedimiento administrativo (con las implicaciones en forma de reconocimiento de derechos y deberes que ello conlleva), a quienes ostenten intereses legítimos, individuales o colectivos, que puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva
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El autor de la queja reúne los requisitos exigidos para ser considerado como interesado en el procedimiento sancionador y de restauración de la legalidad abierto en relación con los ruidos ocasionados por la sociedad […]. En este sentido, es titular de un interés individual que puede resultar afectado por la resolución del expediente (si el problema de la emisión de ruido no se corrigiera, ello tendría una incidencia directa en los apartamentos turísticos de su propiedad), y, por otra parte, se ha personado en el procedimiento instando su incoación.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Abárzuza informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio de deberes legales y las recomendaciones, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales y de las recomendaciones podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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