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Urbanismo y Vivienda
Tema: Aprobación definitiva del PETRI del Casco Antiguo Municipal.
Urbanismo
Alcalde de Pamplona-Iruña
Excmo. Señor Alcalde:
El 6 de octubre de 2016 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], en calidad de […] de la Asociación del Pequeño Comercio de Navarra, mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, por su disconformidad con la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) del Casco Antiguo, de Pamplona-Iruña.
En dicho escrito, exponía que:
La limitación exclusiva de horario del comercio situado en el Casco Antiguo vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución.
Por todo ello, solicitaba a esta institución que se pronuncie sobre el PEPRI del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña para el Casco Antiguo.
Seguidamente, esta institución se dirigió al el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe municipal recibido, se señala lo siguiente:
“Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 20 de agosto de 2015 se suspendió la tramitación de licencias de obra y de actividad de nuevas actividades de cafetería, restaurante y sociedad gastronómica e iniciar un análisis de la situación respecto a los locales de hostelería en Casco Antiguo, en relación con una posible modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Antiguo (PEPRI).
Esta decisión se adoptó tras la constatación de las evidentes molestias que la apertura de nuevos locales de hostelería, junto con la llamada Ley del Tabaco que prohibía fumar dentro de estos establecimientos, conllevó una confluencia masiva de clientes en las calles del Casco, con el incremento de molestias para sus habitantes (ruidos, olores, suciedad, dificultad de acceso a sus viviendas...), llegándose a un punto en la actualidad que podría calificarse como de alarma social
, siendo constantes las quejas y reivindicaciones de los vecinos a favor de su derecho a vivir con dignidad en el Casco. Incluso el Defensor del Pueblo ha llegado a recomendar al Ayuntamiento que adopte las medidas necesarias para paliar estos problemas.
A partir de la adopción del mencionado Acuerdo, por parte de los servicios técnicos y jurídicos del Área de Ciudad Habitable y Vivienda, se ha venido trabajando en la modificación del PEPRI del Casco Antiguo, en lo relativo a la regulación de usos, en concreto en la regulación de usos de hostelería, así como de las denominadas actividades aledañas, entendiéndose por tales aquellas actividades comerciales de alimentación en las que, si bien no se consume en el local, el tipo de producto que se vende es similar al consumido en hostelería y es susceptible de ser consumido en el espacio público inmediato en horario, cuanto menos parcialmente, nocturno. El objetivo de dicha modificación normativa es mejorar la convivencia equilibrada en el barrio, de acuerdo a sus características y escala física entre comercio, hostelería y vivienda y reducir las molestias por ruido y suciedad, entre otros.
Fruto de ese trabajo, el 23 de marzo de 2016 se presentó ante la Comisión de Urbanismo un borrador de texto propuesto, para su conocimiento por parte de los grupos políticos municipales. En esa misma Comisión de Urbanismo, se expuso ante los grupos la apertura de un proceso participativo antes de someter el texto a aprobación inicial.
Así, el 13 de abril de 2016, se mantuvo una primera reunión con diversas asociaciones de hosteleros y comerciantes, entre las que se encontraba la Asociación de Pequeño Comercio de Navarra, en la que se presentó el texto con la modificación del PEPRI para que se pudiesen recoger sugerencias al mismo. El 20 de abril se mantuvo una reunión con asociaciones vecinales con la misma intención.
Tras esas reuniones se hicieron aportaciones por parte de las asociaciones. Entre ellas figuran las realizadas por la Asociación de Pequeño Comercio de Navarra, recibidas en este Ayuntamiento el 19 de abril.
Finalmente, el 25 de abril, se mantuvo una reunión conjunta con las asociaciones vecinales y con las asociaciones de comerciantes y hosteleros, a la que se invitó a la Asociación de Pequeño Comercio de Navarra.
Tanto las aportaciones efectuadas por los colectivos, como las realizadas por los Grupos Municipales fueron analizadas antes de adoptarse el acuerdo de aprobación inicial.
Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 24 de mayo de 2016, se aprobó inicialmente la modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior de Casco Antiguo
, previos los informes preceptivos procedentes y sometiéndose el mismo a información pública. En este trámite de información pública se recibieron varias alegaciones, entre otras, la presentada por la Asociación de Pequeño Comercio de Navarra.
En el texto inicialmente aprobado se recogía una regulación horaria para aquellos establecimientos comerciales que, o bien venden bebidas alcohólicas, con una horario de cierre máximo a las 12 de la noche, o bien venden alimentos calientes, manipulados y/o elaborados, cuyo horario de cierre se establecía a la 1 de la madrugada.
Tras el preceptivo informe de alegaciones, la modificación ha sido aprobada definitivamente por Acuerdo de Pleno el pasado 3 de noviembre. En este texto definitivo, se mantiene las 12 de la noche como horario de cierre de establecimientos comerciales que venden bebidas alcohólicas, y el de establecimientos que venden alimentos calientes, manipulados y/o elaborados, para a ser también las 12 de la noche”.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con la modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) del Casco Antiguo, aprobada por el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña y publicada en el Boletín Oficial de Navarra número 9, de 13 de enero de 2017.
Concretamente, la queja trae su causa de la modificación del artículo 89 del PEPRI vigente y la limitación horaria que en dicho precepto se contiene, con respecto a lo que el Plan considera como actividades aledañas a la hostelería
. Dicho artículo 89 establece lo siguiente:
“Regulación específica para actividades de hostelería y aledañas.
Ámbito, clasificación y régimen urbanístico.
No se incluyen en este artículo los salones de juego, salas de bingo, salones deportivos ni tiendas de apuestas.
Se consideran actividades aledañas a la hostelería aquellas actividades comerciales de alimentación en las que, si bien no se consume en el local, el tipo de producto que se vende es similar al consumido en hostelería y es susceptible de ser consumido en el espacio público inmediato en horario, cuando menos, parcialmente nocturno.
En Casco Antiguo las actividades de hostelería, de concurrencia pública, y aledañas, se ordenan en 6 grupos. Son actividades toleradas las actividades que pertenecen a los grupos 0.1, 0.2 y 1.1. El resto de las actividades son usos prohibidos.
Actividades toleradas.
2.1.–Definición.
Gr.0.1.–Actividades aledañas.
Son actividades comerciales sin estancia de clientes ni consumo en el local, que deciden funcionar en horario nocturno, como máximo hasta las 24.00h, salvo cuando este Ayuntamiento determine horarios especiales con motivo de Sanfermines, Navidad, etc.
Está actividades no cuentan con instalación musical.
Corresponden a dos tipos:
Comercios con venta de bebidas alcohólicas:
Aquellos establecimientos que entre sus productos a la venta incluyen bebidas alcohólicas.
Comercios de alimentos calientes, manipulados y/o elaborados:
Aquellos establecimientos que se dedican a la venta de alimentos calientes, manipulados y/o elaborados.
Pertenecen a este grupo algunas heladerías y churrerías, comercios de alimentación con obrador, comercios de venta de bocadillos y similares. (…)”.
La definición de los horarios comerciales ha venido constituyendo en todo momento una pieza de especial sensibilidad en la regulación del ejercicio de la actividad comercial minorista. Así, la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la Ley de ordenación del comercio minorista, estableció en su artículo 2 el principio de la libertad de cada comerciante para determinar, sin limitación alguna en todo el territorio del Estado, el horario de apertura y cierre de sus establecimientos comerciales, así como los días festivos o no y el número de horas semanales en los que desarrollar su actividad, dentro de las reglas establecidas en la propia Ley.
La mencionada Ley Orgánica señalaba que el principio de libertad de horarios no podía ser de aplicación inmediata por los efectos que este régimen podría tener sobre el sector y, por ello, estableció un régimen transitorio, que no podría ser revisado antes del 1 de enero del año 2001. Este régimen transitorio fue posteriormente pospuesto al 1 de enero de 2005.
Con la finalidad de dar cumplimiento al mandato de establecer el principio de libertad de horarios, se aprobó la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales. Esta ley fue posteriormente modificada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, y por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, con el objeto de incidir en dicha liberalización de horarios. Ambos Reales Decretos-leyes han sido analizados recientemente y declarados constitucionales, en lo sustancial, por el Tribunal Constitucional (sentencias 18/2016, de 4 de febrero; 59/2016, de 17 de marzo; 195/2016, de 16 de noviembre; 211/2016, de 15 de diciembre; y 214/2016, de 15 de diciembre, entre otras).
Con carácter general, el artículo 1 de la mencionada Ley 1/2004, de 21 de diciembre, establece el derecho de cada comerciante (dentro del marco definido por dicha Ley y por el que, en su caso, desarrollen las Comunidades Autónomas) para determinar, con plena libertad, el horario de apertura y cierre de sus establecimientos comerciales de venta y distribución de mercancías, así como para fijar los días festivos de apertura y el número de horas diarias o semanales en los que ejercerá su actividad.
No obstante lo anterior, el artículo 2 de dicha Ley dispone que, en el ejercicio de sus competencias, corresponde a las Comunidades Autónomas la regulación de los horarios para la apertura y cierre de los locales comerciales, en sus respectivos ámbitos territoriales, en el marco de la libre y leal competencia y con sujeción a los principios generales sobre ordenación de la economía. A tal efecto, en los artículos 3 y 4 se contiene una regulación del horario global de los comercios, así como el régimen jurídico que rige la apertura en domingos y festivos.
Por otra parte, dicha Ley reguladora de los horarios comerciales establece en su artículo 5 un régimen especial de horarios, aplicables en todo el territorio nacional, en función de las características del establecimiento:
También tendrán plena libertad para determinar los días y horas en que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional los establecimientos de venta de reducida dimensión distintos de los anteriores, que dispongan de una superficie útil para la exposición y venta al público inferior a 300 metros cuadrados, excluidos los pertenecientes a empresas o grupos de distribución que no tengan la consideración de pequeña y mediana empresa según la legislación vigente”.
De dicho precepto se colige que existen unos establecimientos que, en función de los productos que venden o de sus características o dimensiones, sus titulares tienen reconocida plena libertad para determinar los días y horas de apertura. A estos establecimientos se refiere también el artículo 35 de la Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio en Navarra.
La asociación autora de la queja afirma, y el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña no se opone, que los establecimientos definidos por el artículo 89 del PEPRI del Casco Antiguo como actividades aledañas de hostelería, tienen licencia de comercio, no de establecimiento de hostelería.
A juicio de esta institución, la consideración de dichos establecimientos como actividades aledañas a la hostelería con la finalidad de establecer un régimen de horarios incluso más restrictivo que el que afecta a los bares, no resulta acorde con las previsiones de libertad de horarios contenidas en la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, a las que se ha hecho mención anteriormente.
Tales actividades aledañas reguladas por el artículo 89 del PEPRI se corresponden o parecen corresponderse con las definidas en el artículo 5 de la Ley reguladora de los horarios comerciales que se ha mencionado, por lo que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña no dispondría de título competencial para regular unos horarios de apertura, ya que los establecimientos donde se desarrollan dichas actividades tienen reconocido un régimen de libertad total de apertura y cierre.
Por todo ello, esta institución considera oportuno recomendar al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña que deje sin efecto la limitación de horario contenida en el artículo 89 del PEPRI del Casco Antiguo a la que se refiere la queja, al oponerse a lo dispuesto en la legislación reguladora de los horarios comerciales.
Por otra parte, esta institución no considera que el instrumento empleado por el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña –el Plan Especial de Protección y Reforma Interior-, sea el adecuado para regular los horarios de apertura de los establecimientos existentes en el Casco Antiguo.
A tal efecto, el artículo 61 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, establece que los Planes Especiales tienen por objeto, “desarrollar sobre cualquier clase o categoría de suelo las determinaciones de la ordenación estructurante contenidas en los Planes Generales Municipales, así como establecer, modificar o completar su ordenación pormenorizada, con las siguientes finalidades:
Cualesquiera otras finalidades análogas”.
De este modo, el PEPRI tiene por objeto desarrollar las previsiones contenidas en el Plan General Municipal, mediante la ordenación de un ámbito determinado, en este caso el Casco Antiguo de Pamplona-Iruña, y mediante la regulación de los usos urbanísticos previstos. A tal efecto, el artículo 1 del PEPRI vigente, cuya modificación acaba de aprobar el Ayuntamiento, dispone que: El presente Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Centro Histórico de Pamplona es un plan de ordenación territorial del ámbito conocido como Casco Antiguo de Pamplona, que desarrolla las previsiones contenidas para el mismo tanto en el Plan General de Ordenación Urbana de Pamplona (…)
.
No estando la regulación de los horarios comerciales de los establecimientos dentro del ámbito propio del Plan General Municipal de Pamplona-Iruña, no cabe, por cuanto se ha dicho, que el PEPRI regule dicha materia. A ello se suma que el urbanismo no es por sí mismo título competencial suficiente para prohibir o limitar los horarios comerciales de determinadas actividades, ya que se trata de dos materias diferentes, teniendo el urbanismo por objeto la ordenación de actividades y usos en su consideración constructiva o edificatoria (esto es, urbanística), pero no así la ordenación de horarios o jornadas de los establecimientos comerciales.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña que deje sin efecto la limitación de horario contenida en el artículo 89 del PEPRI del Casco Antiguo a la que se refiere la queja, al resultar opuesta a lo dispuesto en la legislación vigente reguladora de los horarios comerciales.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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