Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/492) por la que se recomienda al Departamento de Derechos Sociales que ofrezca a la interesada una plaza, pública o concertada, de atención residencial, por así corresponder conforme a su grado de dependencia, y tratarse de una prestación garantizada por la ley. Asimismo se le recomienda que deje sin efecto la reducción de la cuantía de la ayuda económica vinculada al servicio de atención residencial que recibe la interesada y, por ende, la Resolución 4119/2016, de 4 de julio, de la Directora Gerente de la Agencia de Autonomía y Desarrollo de las Personas, que produce tal efecto reductor. Igualmente se le sugiere una modificación de las órdenes forales que regulan la prestación económica vinculada al servicio (en el caso, residencial), de forma que la revisión al alza del grado de dependencia en ningún caso pueda determinar una reducción de dicha prestación.

10 noviembre 2016

Bienestar social

Tema: Disconformidad por penalización económica en ayuda.

Bienestar social

Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales

Señor Consejero:

El 7 de septiembre de 2016 recibí un escrito presentado por el señor don […], hijo y representante legal de la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Derechos Sociales, por la minoración de la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial, derivada de un cambio en su calificación de dependencia (Resolución 4119/2016, de 4 de julio, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas).
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, dándole cuenta de la queja y solicitando que informara al respecto.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“El Consejero de Derechos Sociales, en contestación a su solicitud de información, correspondiente al expediente Q16/492, relativa a la queja planteada por don […] en la que muestra su disconformidad con la penalización económica impuesta a su madre, por el paso de la calificación de Grado II al III en la prestación vinculada al servicio que percibe, informa lo siguiente:
Por Resolución 900/2014, de 7 de marzo, del Subdirector de Gestión Recursos de la Agencia Navarra de Autonomía de las Personas, se reconoció a doña […] su situación de dependencia en grado de Dependiente Severo.
El Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General dentro del Anexo I B- Área de la Dependencia, regula el servicio de atención residencial para personas mayores, como prestación garantizada para quienes tengan reconocido un grado de dependencia III (gran dependencia) en los niveles 1 y 2 o un grado II de dependencia (dependencia severa) nivel 2 y acrediten residencia efectiva y continuada en Navarra durante los dos años inmediatamente anteriores a la solicitud y que dicho servicio haya sido el recurso asignado en el Programa Individual de Atención, previendo la Cartera de Servicios Sociales el copago del servicio entre la Administración y el usuario.
Por su parte, la disposición adicional segunda del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de ámbito general, señala que en el caso de las prestaciones garantizadas de atención residencial para personas mayores, atención residencial para personas menores de 65 años, atención residencial para personas con enfermedad mental, atención residencial en centro psicogeriátrico, pisos tutelados y funcionales para personas con discapacidad y enfermedad mental, centros de atención diaria para mayores con dependencia, para menores de 65 años con dependencia, en centro psicogeriátrico y en centros de rehabilitación psicosocial para personas con enfermedad mental en que, por no existir servicios suficientes dentro del sistema público de servicios sociales, no sea posible el acceso al servicio, éste será sustituido por una prestación económica que estará, en todo caso, vinculada a la adquisición del servicio.
Dada la imposibilidad de ofrecer a la interesada una plaza pública o concertada, y habiendo ingresado de forma privada en la Residencia Landazabal de Burlada, por Resolución 4682/2014, de 5 de noviembre, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, se concedió a doña […] una prestación económica vinculada al servicio de atención residencial para personas mayores, por importe de 627,30€/ mes.
Las prestaciones vinculadas al servicio vienen reguladas por la Orden Foral 210/2009, de 1 de junio, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, modificada por la Orden Foral 78/2014, de 31 de enero, así como por la Orden Foral 21/2015, de 27 de julio, del Consejero de Derechos sociales.
Estas Órdenes Forales, además de establecer los importes máximos y mínimos de las prestaciones según el tipo de servicio y grado de dependencia, introducen importantes modificaciones en el cálculo de la prestación vinculada al servicio de forma que su cuantía queda determinada no en función del precio privado que abona el usuario sino en función del precio del módulo del concierto para una plaza similar (por tipo de servicio y grado de dependencia) en el centro residencial que ocupa.
El artículo 2 de la Orden Foral señala la forma de determinar la cuantía de la prestación vinculada al servicio en el sentido de que, de forma general, ésta se determinará por la diferencia entre la aportación de la persona usuaria, calculada según su capacidad económica, y el importe del servicio que va recibir.
No obstante, cuando el precio privado sea superior al precio módulo-plaza concertada, la prestación vinculada al servicio se calculará de acuerdo con los siguientes criterios:
1. En los centros residenciales que tengan plazas concertadas con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas (hoy ANADP), cuando el importe del servicio supere el precio del módulo-plaza concertada en el mismo centro, dicho precio del módulo-plaza concertada se considerará el importe del servicio para calcular la prestación a percibir.
  En las plazas de atención residencial psicogeriátrica, residencia asistida para enfermedad mental y piso tutelado para enfermedad mental, se considerará como precio la suma del precio del módulo-plaza concertada con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas y del módulo sanitario concertado con el Departamento de Salud.
2. En los centros residenciales de atención a personas mayores que tengan contratado el programa Concerdep con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, cuando el importe del servicio supere el precio del módulo-plaza concertada en el mismo centro para la gran dependencia y dependencia severa nivel II, dicho precio se considerará el importe del servicio para calcular la prestación a percibir.
3. En los centros residenciales de atención a personas mayores que tengan contratado el programa ResideN con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, cuando el importe del servicio supere el precio del módulo-plaza concertada en el mismo centro para el grado de dependencia que acredita el solicitante, dicho precio se considerará el importe del servicio para calcular la prestación a percibir.
  La interesada se encuentra ingresada en la Residencia Landazabal de Burlada centro residencial que tiene plazas concertadas con la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, dentro del programa ResideN, por lo que el importe del servicio a considerar para determinar la cuantía de la prestación es el precio máximo del módulo del concierto ResideN de atención residencial, fijando en 2.087,77€, tanto para la Dependencia Severa como para la Gran Dependencia.
  El Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, por el que se establece el régimen y las cuantías de los precios públicos de servicios prestados directa o indirectamente fija la tarifa pública para la atención residencial en el área de tercera edad en 1.460,47 € (Dependencia Severa), por lo que el importe de la prestación vinculada al servicio viene dado por la diferencia entre la tarifa pública (1.460,47€) y el módulo del concierto para la plaza residencial que ocupa (2.087,77€).
  El artículo 8 de la Orden Foral 210/2009, de 1 de junio, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, que regula las prestaciones económicas vinculadas al servicio, señala que la concesión de la prestación y la cuantía de la misma estará condicionada a cualquier modificación de la situación inicial tenida en cuenta para su concesión, teniendo la persona beneficiaria, o en su caso, su representante legal, la obligación de comunicar cualquier cambio que se produzca al Departamento competente en materia de servicios sociales. Dicha comunicación podrá hacerse de forma directa o a través del correspondiente Servicio Social de Base. El procedimiento de revisión podrá iniciarse, tanto a iniciativa de las personas interesadas, como de oficio, pudiendo el Departamento competente en materia de servicios sociales solicitar, a estos efectos, la documentación precisa. La alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión y la determinación de su cuantía será causa de modificación de la prestación concedida, pudiendo incrementarse, mantenerse, reducirse o extinguirse.
  Por Resolución 3140/2016, de 19 de mayo, de la Subdirectora de Valoración y Servicios, se reconoce a la interesada un grado de dependencia de Gran Dependiente; cambio de grado determinante de la revisión de la prestación concedida.
  Por Resolución 4119/2016, de 4 de julio, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, se modifica la cuantía de la prestación vinculada al servicio, pasando a ser ésta de 558,55€/mes.
  El Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, fija la tarifa pública para la atención residencial en el área de tercera edad en 1.529,22€ (Gran Dependencia), por lo que la cuantía de la prestación concedida viene determinada por la diferencia entre la tarifa pública para este grado de dependencia y el módulo de concierto de atención residencial de Gran Dependencia (2.087,77€).
  La disminución de la cuantía viene determinada porque modificándose la tarifa pública, al alza, según el grado de dependencia, el otro elemento referencial para calcular la cuantía, el módulo de concierto es en este caso el mismo para atender a dependientes severos que a grandes dependientes.
  Por ello, debe tenerse en cuenta que no se ha impuesto ninguna penalización económica por pasar de un grado a otro sino que, la subida de la tarifa ha provocado que la PVS descienda, en cumplimiento de la normativa ya citada, que no puede dejarse de aplicar, al estar la Agencia vinculada, como toda Administración, al ordenamiento jurídico.
  Además debe tenerse en cuenta que, el hecho de que el módulo del concierto sea único para el contrato de prestación del servicio tanto para personas con dependencia severa como para personas con gran dependencia, le ha beneficiado durante la dependencia severa y sólo ahora que es gran dependiente le perjudica.
  En cualquier caso, se están analizando en conjunto los costes de los servicios, las tarifas y la participación de las personas usuarias en los costes, cara a un posible cambio de la normativa y/o de los Acuerdos que fijan las tarifas y el importe del copago, cuando existe, y un factor a tener en cuenta será el de adecuar en la mayor medida posible los importes del copago y las PVS a la situación económica y de grado de dependencia de cada persona.
  Es cuanto me permito informarle quedando a su disposición para cualquier aclaración.”
Como ha quedado expuesto, la queja se presenta por la minoración de la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial que percibe la interesada (Resolución 4119/2016, de 4 de julio, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas).
La prestación ha pasado de 627,30 euros mensuales a 558,55 euros mensuales, y la minoración, según consta en la resolución objeto de queja, obedece al cambio en el grado de dependencia (de dependencia severa, a gran dependencia).
El Departamento de Derechos Sociales, por las razones que expone en su informe, considera conforme a derecho el acto producido. No obstante ello, en la parte final de dicho informe, señala que se está analizando un cambio en la normativa y acuerdos reguladores.
A efectos de fijar postura sobre la cuestión que se suscita, ha de partirse de que, conforme a las previsiones de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, de la Ley Foral de Servicios Sociales, y de la Cartera de servicios sociales de ámbito general de Navarra, la interesada, atendiendo a su grado de dependencia, tiene derecho a la prestación del servicio de atención residencial.
Este derecho, con arreglo a esa misma normativa, ha de satisfacerse por parte de la Administración pública (Departamento de Derechos Sociales) mediante la prestación de un servicio público, a través de una plaza pública o concertada (forma de satisfacción ordinaria del derecho).
Además, con arreglo a los principios de proximidad y descentralización que rigen el sistema de servicios sociales (artículo 5 de la Ley Foral de Servicios Sociales), el servicio debería prestarse en el ámbito más próximo posible a la persona afectada (en este caso, Pamplona y Comarca).
Por ello, considerando que, según se colige de la queja, la interesada viene consultando desde tiempo atrás la posibilidad de acceder a una plaza residencial de régimen público en su entorno, la institución recomienda que le sea ofertada, estimando que tiene derecho a la misma.
La prestación económica a que se refiere la queja surge como un sustitutivo o remedio temporal, ante la falta de satisfacción del derecho en su forma ordinaria.
Y, en tal sentido, el Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la cartera de servicios sociales de ámbito general, en su disposición adicional segunda, establece lo siguiente:
“Disposición Adicional Segunda. Prestación económica vinculada al servicio.
1. En los casos de las Prestaciones Garantizadas de atención residencial para personas mayores, atención residencial para personas menores de 65 años, atención residencial para personas con enfermedad mental, atención residencial en centro psicogeriátrico, pisos tutelados y funcionales para personas con discapacidad y enfermedad mental, centros de atención diaria para mayores con dependencia, para menores de 65 años con dependencia, en centro psicogeriátrico y en centros de rehabilitacion psicosocial para personas con enfermedad mental en que, por no existir servicios suficientes dentro del sistema público de servicios sociales, no sea posible el acceso al servicio, éste será sustituido por una prestación económica que estará, en todo caso, vinculada a la adquisición de ese servicio. Esta prestación no podrá concederse por un periodo superior a doce meses, transcurrido el cual deberá sustituirse por el correspondiente servicio, salvo que exista acuerdo expreso entre el Departamento competente en materia de servicios sociales y la persona beneficiaria, que deberá constar por escrito y que tendrá un plazo de validez de veinticuatro meses, pudiendo renovarse posteriormente por los mismos periodos.
2. Con el objeto de regular el carácter excepcional de estas prestaciones económicas, mediante Orden Foral de la Consejera de Familia, Juventud y Deporte se establecerán los criterios para la concesión de estas prestaciones.
3. El Departamento competente en materia de servicios sociales supervisará el destino y la utilización de estas prestaciones al cumplimiento de la finalidad para la que sean concedidas.
4. La prestación económica vinculada al servicio deberá otorgarse dentro del plazo máximo previsto para la concesión del servicio, y su cuantía deberá fijarse con los mismos criterios establecidos para el acceso al servicio correspondiente”.
  El apartado primero, por lo tanto, establece el carácter subsidiario de la prestación económica respecto al servicio público, y determina su temporalidad, pues lo querido por el legislador es que el derecho se satisfaga mediante dicho servicio, y es carga de la Administración procurarlo.
  Y el apartado cuarto, según interpreta esta institución, al remitir, en cuanto a la cuantificación de la prestación, a los mismos criterios establecidos para el acceso al servicio, viene a perseguir la indemnidad económica para el destinatario, de tal modo que se evite que la falta de prestación del servicio público por causa imputable a la Administración, que no puede procurarlo por falta de plazas, le perjudique en términos monetarios.
  De tal modo que el importe de la prestación económica a conceder debería colocar al interesado, a efectos de pago del servicio, en la misma o similar situación económica que hubiera correspondido de ofrecérsele la plaza pública a que tiene derecho.
La revisión de la prestación económica obedece, en este caso, a una solicitud de modificación del grado de dependencia que presentó la interesada, que pasó de un reconocimiento de dependencia severa a un reconocimiento de gran dependencia.
Incoado así el procedimiento, según interpreta esta institución, la minoración de la prestación económica supone un agravamiento perjudicial de la situación inicial en que se encontraba la interesada: por virtud de una instancia suya, que perseguía un reconocimiento del agravamiento de su situación de dependencia, resultó una minoración de la prestación reconocida por la Administración pública.
La minoración es, a juicio de la institución, contraria a lo dispuesto por el artículo 89.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Por ello, se recomienda que se deje sin efecto dicha minoración.
El artículo 33.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra establece que este podrá sugerir modificaciones de la norma si, como consecuencia de sus investigaciones, llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados.
Sin perjuicio de las consideraciones hechas en apartados precedentes, referidas a la actuación del Departamento de Derechos Sociales en el caso concreto (no facilitando la plaza residencial pública o concertada, y minorando la prestación), la institución ve pertinente sugerir una modificación de las órdenes forales que regulan la prestación, en tanto en cuanto aprecia que pueden producir efectos injustos y perjudiciales para las personas dependientes y, además, incompatibles con las leyes que configuran el sistema de dependencia.
El artículo 17.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, en referencia a las prestaciones económicas vinculada al servicio, establece:
La prestación económica, que tendrá carácter periódico, se reconocerá, en los términos que se establezca, únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente comunidad autónoma.
Aunque no lo establece expresamente la ley, es claro que la cuantía de la prestación guarda relación directa con el grado de dependencia (a mayor grado de dependencia, mayor apoyo público), y relación inversa con la capacidad económica (a menor capacidad económica, mayor apoyo).
Y, a juicio de esta institución, ello no se compadece con el acto dictado en este caso, en el que, por efecto de un reconocimiento de un mayor grado de dependencia, y de la aplicación de los criterios de cuantificación de la prestación fijados en las normas del Departamento de Derechos Sociales, se acaba produciendo una revisión a la baja de dicha prestación.
El informe del Departamento de Derechos Sociales pone de manifiesto que los elementos determinantes del acto objeto de queja son el precio de la tarifa pública de las plazas residenciales para personas dependientes y el coste del módulo de concierto. Tales elementos, según aprecia esta institución, son ajenos a los previstos en el precepto de la Ley 39/2006 antes citado, que remiten a la situación de necesidad del interesado (de dependencia y económica), y aluden a conceptos propios de la prestación de un servicio público (precio público de la plaza y coste que supone para la Administración concertarla). Sin embargo, su introducción en las reglas de cálculo de la prestación económica sustitutoria -concedida esta para los casos en que la Administración no presta el servicio público a que se tiene derecho y en el que el mismo ha de adquirirse en régimen privado, no existiendo, por tanto, ni precio público, ni costes de concierto imputables a tal precio público- produce efectos disfuncionales, como los habidos en el caso.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
1. Recomendar al Departamento de Derechos Sociales que ofrezca a la interesada una plaza, pública o concertada, de atención residencial, por así corresponder conforme a su grado de dependencia, y tratarse de una prestación garantizada por la ley.
2. Recomendar al Departamento de Derechos Sociales que deje sin efecto la reducción de la cuantía de la ayuda económica vinculada al servicio de atención residencial que recibe la interesada y, por ende, la Resolución 4119/2016, de 4 de julio, de la Directora Gerente de la Agencia de Autonomía y Desarrollo de las Personas, que produce tal efecto reductor.
3. Sugerir al Departamento de Derechos Sociales una modificación de las órdenes forales que regulan la prestación económica vinculada al servicio (en el caso, residencial), de forma que la revisión al alza del grado de dependencia en ningún caso pueda determinar una reducción de dicha prestación.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta las recomendaciones y la sugerencia y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de las recomendaciones o de la sugerencia podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea