Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/401) por la que se recomienda a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que ejecute y costee las obras que resulten necesarias para mejorar o mantener el abastecimiento del ramal de tubería comprendido entre la nueva ubicación del contador de la vivienda situada en la calle […], de Zuriain, y la fachada del inmueble.

20 septiembre 2016

Obras Públicas y Servicios

Tema: Paralización obras de renovación de redes de abastecimiento.

Servicios públicos

Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona

Señor Presidente:

El 1 y 20 de de julio de 2016 esta institución recibió dos escritos del señor don […], mediante los que formulaba una queja frente a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y al Ayuntamiento de Esteribar, en relación con un proyecto de renovación de las redes de abastecimiento de agua en la localidad de Zuriain.
En dicho escrito, el autor de la queja exponía que:
1. Es propietario de […], albergue destinado a peregrinos del Camino de Santiago.
2. Desde el año 2012 ha tenido problemas con la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, debido a la renovación de la red de abastecimiento del agua. Dicha Mancomunidad tiene pendiente la renovación de la red de todas las viviendas del Barrio de abajo desde el año 2008. Sin embargo, las obras de renovación del Barrio de arriba y el paso de la red al otro lado de la carretera N-135 ya se ejecutaron. Una vez pasada la carretera, la Mancomunidad realizó la acometida de la red hasta el contador de la casa conocida como […], pero las obras concluyeron con dicha actuación.
3. Cuando presentaron el proyecto de adecuación de la vivienda situada en la calle […], para su uso como albergue y actividades anexas, la Mancomunidad les exigió costear las obras necesarias para renovar la red de abastecimiento que sirve a la mencionada vivienda, al considerar que la existente es insuficiente para el uso proyectado. Sin embargo, no está de acuerdo con dicha decisión, al entender que la Mancomunidad se ha desvinculado de una obra que, en su momento, se comprometió a realizar, aprovechando que tenía que pedir permiso para la ejecución de las obras relacionadas con su actividad profesional. Además, entiende que resulta contradictorio que una red de uso privado transcurra por terrenos de ámbito público, puesto que, en caso de avería o mantenimiento de la red, le correspondería actuar a él como responsable de la red, con las consecuencias que ello puede acarrear.
4. Al necesitar con urgencia la ampliación de la acometida, pidió información para conocer los requisitos que debía cumplir, a lo que le contestaron que:
  1. El coste de la obra se realiza a cargo del promotor.
  2. Solo existe la posibilidad de realizar dicha acometida con tubo de fundición de 80, sin especificar en ningún momento que se pueda hacer con ningún otro tipo de material.
  3. El coste mínimo podía superar los 20.000 euros.
5. La Mancomunidad no le proporcionó información hasta después de haber invertido una cantidad importante de dinero en el proyecto de construcción del albergue, por lo que se le ha privado de la posibilidad de poder valorar si era rentable iniciar dicha inversión.
6. Finalmente, tuvo que solicitar, en contra de su voluntad, el cambio del emplazamiento del contador, así como la asunción del mantenimiento de la tubería, porque, de otro modo, era totalmente imposible obtener la licencia de actividad. En este sentido, señala que es preciso tener en cuenta que de la obtención de dicha licencia dependía una subvención, aprobada por la Comisión Europea (y gestionada por Cederna), de 24.000 euros, lo que provocó que aceptara dicha solución.
7. Recientemente, la Mancomunidad acudió a realizar, sin previo aviso, el cambio de contadores del albergue, lo que le parece una falta de legalidad en el procedimiento.
  Por todo ello, solicitaba la paralización de cualquier actuación sobre la red de abastecimiento del albergue, en tanto no se aclare la situación expuesta, y que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona vuelva a asumir el proyecto de obras de renovación de redes que se había comprometido a realizar.
Seguidamente, esta institución se dirigió a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y al Ayuntamiento de Esteribar, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
El 8 de agosto de 2016, esta institución recibió el informe de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
1. “Con fecha 13 de junio de 2012 tuvo entrada en el registro de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona solicitud por parte del Ayuntamiento de Esteribar de informe preceptivo previo a la concesión de licencia de obra y actividad clasificada para ejecución de proyecto de reforma y rehabilitación de edificio existente (vivienda) destinado a albergue en la parcela […] del polígono […] de Zuriain (c/[…]). (Ver documento nº 1).
2. Con fecha 22 de junio de 2012 se emite por parte de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona informe sobre la disponibilidad de los servicios de abastecimiento y saneamiento en la parcela y las actuaciones necesarias a contemplar por parte del promotor para poder disponer de ellos, de conformidad con lo establecido en la Ordenanza Reguladora del Ciclo Integral del Agua. En ese momento, previo a la concesión de licencia alguna, ya se informaba, entre otras cosas, de la necesidad de ampliación de la acometida de abastecimiento existente al haber una modificación en el uso del inmueble y ser necesaria una mayor dotación de suministro (ver documento nº 2).
3. En el mes de julio de 2012 se procede a abrir una inspección para hacer seguimiento de la marcha de este proyecto y verificar que en su ejecución se van cumpliendo las condiciones informadas al ayuntamiento.
4. Con fecha 18 de octubre de 2012 el Ayuntamiento de Esteribar envía anexo al proyecto mencionado, interesando la emisión del preceptivo informe (ver documento nº 3).
5. Con fecha 23 de octubre de 2012 se remite por parte de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona al Ayuntamiento de Esteribar copia del informe ya emitido con fecha 22 de junio de 2012, ratificando las condiciones ya informadas entonces y pidiendo que previamente a la concesión de licencia de apertura, se solicite por parte del ayuntamiento informe a esta mancomunidad sobre el cumplimiento de las condiciones relacionadas con los servicios de abastecimiento y saneamiento (ver documento nº 4).
6. En septiembre de 2013 se procede a una inspección de seguimiento de la obra por parte de técnicos de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, comprobando in situ que la ejecución de los trabajos no se ha llevado a cabo según lo informado: se ha colocado un registro no acorde a la normativa de la mancomunidad y no se ha adecuado la acometida.
7. El 14 de octubre de 2013 el Ayuntamiento de Esteribar solicita informe previo a la concesión de la licencia de apertura, en el sentido de si la red de abastecimiento y saneamiento ha sido ejecutada conforme a las directrices de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona (ver documento nº 5). La concesión de la licencia de apertura se informa desfavorablemente desde esta mancomunidad porque los trabajos requeridos en el informe de fecha 22 de junio de 2012 no han sido realizados (ver documento nº 6). Se adjunta de nuevo copia de este informe.
8. Con fecha 24 de enero de 2014 se recibe por parte del Ayuntamiento de Esteribar solicitud de adopción de medidas para resolver un problema en el suministro del inmueble situado en la c/[…] número 10 de Zuriain (ver documento nº 7).
9. El 30 de enero de 2014 se responde al escrito anterior recordando de nuevo las condiciones a cumplir por parte del promotor del albergue y explicando las medidas adoptadas para mejorar la situación de suministro de la vivienda del nº 10 de la c/[…] (ver documento nº 8).
10. El 21 de julio de 2014 el Ayuntamiento de Esteribar solicita a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona informe preceptivo en relación a las alegaciones realizadas por la promotora del albergue (ver documento nº 9), indicando que se han adoptado medidas en relación con la instalación interior de manera que el caudal que llega por la acometida sin acondicionar sea suficiente.
11. A este escrito se contesta el 6 de agosto de 2014, informando de nuevo desfavorablemente la ejecución del proyecto (ver documento nº 10). No obstante, se ofrece como alternativa para poder emitir el informe favorable la asunción por parte de D. […] del tramo de acometida que discurre desde el entronque con la red, es decir, el tramo comprendido entre el nº 10 y el albergue, ya que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona no puede garantizar un suministro suficiente para la actividad de albergue con las características de la acometida sin acondicionar.
12. El 15 de mayo de 2015 la propietaria del albergue solicita a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que se modifique la ubicación de su contador, trasladándolo al arranque de la acometida, ya que está dispuesta a asumir el mantenimiento del tramo de tubería que discurre desde el nº 10 de la calle hasta su inmueble (ver documento nº 11).
13. En este momento se abre un expediente de traslado del contador, trabajo que será ejecutado por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona en el momento en que las condiciones sean favorables y la incidencia sobre la actividad sea menor.
14. El 18 de mayo de 2015 se envía al Ayuntamiento de Esteribar informe indicando que no existe inconveniente para la obtención de la licencia de apertura (ver documento nº 12).
15. El 25 de agosto de 2015 se recibe del Ayuntamiento de Esteribar solicitud de colocación de una fuente en la parcela 282 (documento nº 13), aprovechando unas obras de pavimentación. Dado que se encuentra en las inmediaciones del albergue y la ejecución de esta obra implica la adecuación de su acometida, se decide suspender el traslado del contador hasta ver cómo se resuelve la colocación de la fuente.
16. Además, con ocasión de esta solicitud, desde el ayuntamiento se nos informa que es posible que se construyan dos viviendas nuevas a la entrada del pueblo y que sería conveniente prever esta circunstancia y ejecutar ya lo que se le pudiera exigir al promotor. Desde el departamento de urbanismo de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona se informa al Ayuntamiento de Esteribar de las condiciones que se han de cumplir para dejar la red de abastecimiento con dotación suficiente para el albergue, la fuente y las dos futuras viviendas.
17. Dado el elevado coste de la obra, el Ayuntamiento de Esteribar desiste de ejecutar la obra para la fuente, por lo que se retoman los trabajos de traslado del contador del albergue hasta el punto donde esta mancomunidad puede garantizar suministro. Con el fin de cerrar el expediente, se recibe correo desde el ayuntamiento en este sentido (ver documento nº 14).
18. Las incorrecciones que por parte del servicio de inspección se le señalaron a D. […] en septiembre de 2013 en ningún momento han sido subsanadas, ni la ampliación de la acometida se ha llevado a cabo, ni el registro inicial no homologado ha sido sustituido (ver punto nº 6).
19. En el mes de febrero de 2016 se retoman los trabajos de traslado del contador por parte del departamento de mantenimiento, pero no llegaron a ejecutarse debido a inclemencias meteorológicas.
20. Dichos trabajos finalmente se comienzan en junio de 2016 y, tras las varias vicisitudes ya explicadas en su escrito por D. […], los trabajos de fontanería se terminan el 21/06/2016, y los de albañilería (cierre del agujero) el 22/07/2016. El contador ha sido trasladado junto al nº 10 de la c/[…] de Zuriain, pasando los promotores del albergue, tal y como lo manifestaron, a hacerse cargo del tramo de acometida desde este punto hasta el edificio del albergue.
  Conclusión:
  - D. […], como promotor de una modificación en el uso de un inmueble que necesita una mayor dotación de suministro que el de la vivienda existente, está obligado a sufragar los costes que suponen la ampliación de la red derivada de la modificación del uso urbanístico.
  - En todo momento, ya antes de la concesión de la licencia de obras, ha estado informado de las actuaciones a realizar por su cuenta, teniendo en cuenta el caudal que este tipo de usos habitualmente requiere.
  - Dado que D. […] no estaba dispuesto a ejecutar la ampliación requerida y con el fin de posibilitar el otorgamiento de la licencia de apertura, se propuso la solución de garantizar el suministro hasta el arranque o derivación de la acometida del albergue, donde la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona puede garantizar suministro suficiente, lo que suponía el traslado del contador hasta este punto, obra que la mancomunidad asumió, siendo por cuenta de D. […] el mantenimiento del tramo entre el arranque, junto al nº 10 de la c/[…], y el edificio del albergue.
  - Esta propuesta fue aceptada por el promotor, tal y como se desprende de la documentación aportada”.
El 19 de agosto de 2016, esta institución recibió el informe del Ayuntamiento de Esteribar, en el que se señala lo siguiente:
“El Ayuntamiento de Esteribar tiene delegadas en la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona todas sus competencias en materia de abastecimiento de agua potable, alcantarillado, saneamiento y depuración de aguas residuales en la población de Zuriain.
Por este motivo la queja va dirigida a la actuación de la Mancomunidad y la solicitud contenida en la misma tiene como destinataria a la Mancomunidad, por lo que no acertamos a comprender porque el Sr. […] dirige su queja a este Ayuntamiento cuando ha sido informado en numerosas ocasiones que las competencias en la materia las ostenta la Mancomunidad.
En consecuencia y dado que no corresponde a este Ayuntamiento la adopción de medida alguna en relación con esta cuestión, nos remitimos a lo que informe al respecto la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona en la contestación que dirija al Defensor del Pueblo”.
Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con un proyecto de renovación de las redes de abastecimiento de agua en la localidad de Zuriain.
Manifiesta el autor de la queja que, en su opinión, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha aprovechado la construcción del albergue que ha promovido para imputarle el coste de una obra de renovación de redes que debió asumir dicha entidad.
Por su parte, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona señala, en un informe técnico que adjunta a su contestación, que el proyecto de renovación de redes de Zuriain se redactó en abril de 2007 y que el abastecimiento existente en ese momento, en lo que afecta al suministro de agua de la vivienda situada en la calle […] (actual albergue), se realizaba desde una tubería de media pulgada de sección procedente de la red de abastecimiento de Zuriain. Esta red discurría por el frente de los números 12 y 10 de la calle […].
El proyecto de renovación de redes de Zuriain preveía la ejecución de la instalación de una tubería de abastecimiento de 80 mm por la margen derecha de la carretera N-135 desde el p.k. 12+290 hasta el p.k. 12+430. Esta red sustituiría a la tubería existente en el frente de las parcelas en los números 12 y 10 de la calle […], reconectando las acometidas existentes en los números 10 y 8.
Las obras de renovación de redes de Zuriain se ejecutaron entre el 30 de junio de 2008 y el 30 de noviembre de 2009. Previamente a la ejecución de las obras, el 14 de noviembre de 2007, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona solicitó al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones la autorización para la instalación de la tubería de abastecimiento de 80 mm a la que se ha aludido anteriormente, en la línea blanca de la carretera (por la calzada). Sin embargo, el 19 de marzo de 2008 el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, autorizó la instalación de la tubería en paralelo a la carretera N-135, fuera de la calzada (entre la línea blanca y las viviendas).
Como consecuencia de las condiciones impuestas, la banda disponible para la instalación de la tubería se limitaba a una franja de entre 50 y 80 centímetros en el frente de la vivienda situada en el número 10 de la calle […]. A la vista de esta limitación, la Mancomunidad procedió a realizar las catas de comprobación correspondientes para verificar si era posible la ejecución de la canalización por la banda disponible. En esta comprobación se puso de manifiesto que la instalación de la tubería se veía impedida por la presencia de canalizaciones de alumbrado público existente en la banda autorizada, y por la propia cimentación de la vivienda del número 10.
En consecuencia, según se señala en el mencionado informe técnico, las obras realizadas en la renovación de redes de Zuriain no incluyeron la sustitución de la red existente en el frente de los números 10 y 12 de la calle […] para mejorar su capacidad, asumiendo que el suministro tanto a la vivienda del número 10 como al número 8 se seguiría produciendo en las mismas condiciones que se realizaban hasta el momento.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, establece, como competencia de los municipios, entre otras, el suministro de agua [artículo 25.2.l)], permitiendo a los mismos asociarse entre sí para ejecutar las obras y servicios determinados de su competencia (artículo 44 de la mencionada Ley y artículo 47 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra).
Por otra parte, el servicio público de abastecimiento de agua en poblaciones tiene una consideración legal especial, por cuanto, de un lado, el artículo 25 de la Ley reguladora de las bases de régimen local establece, como se ha señalado, su carácter mínimo y obligatorio para todos los municipios, y, de otro, el artículo 86.3 de la misma Ley declara su reserva a favor de las entidades locales. Tales previsiones legales pretenden hacer efectivo el derecho de todos los ciudadanos a acceder a este bien (el agua), habida cuenta de su carácter básico y esencial.
En el caso que nos ocupa, es competencia de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona el suministro de agua, y, por lo tanto, corresponde a esta entidad pública mantener y conservar a su cargo las instalaciones precisas para la prestación de los servicios de abastecimiento y saneamiento.
Tal y como se ha puesto de manifiesto, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona realizó durante los años 2008 y 2009 las obras de renovación de redes de abastecimiento de agua en Zuriain. Inicialmente, las obras estaban proyectadas para renovar la totalidad de las redes de dicha localidad. Sin embargo, varias viviendas del denominado Barrio de abajo, entre las que se encuentra la del autor de la queja, quedaron al margen de la renovación de redes como consecuencia de la imposibilidad de ejecutar las obras en el margen de la carretera N-135, tal y como se exigía por parte del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, en la autorización expedida al efecto.
Como puede apreciarse, la situación expuesta en la queja entraña una situación de desigualdad en la ejecución de las obras de renovación de redes de abastecimiento por parte de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, ya que, en un principio, se proyectaron unas obras que iban a beneficiar al conjunto de la población de Zuriain. Sin embargo, dichas obras no fueron ejecutadas en su totalidad, debido a cuestiones de orden técnico, es decir, ajenas a la voluntad de los vecinos.
El artículo 14 de la Constitución Española proclama el principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley. Este principio impone a las Administraciones públicas la igualdad en la aplicación de la ley, de tal modo que ninguna Administración pueda modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y significa que, solo cuando el órgano competente para ello considere que debe apartarse de sus precedentes, debe ofrecer para ello una fundamentación suficiente, razonable y objetiva de su nueva decisión.
También supone el principio de igualdad ante la ley del artículo 14 de la Constitución que no toda desigualdad de trato supone una vulneración constitucional, ya que caben tratos diferenciados de situaciones distintas cuando así se justifique de forma objetiva y razonada. Sin embargo, sí que se vulnera dicho principio constitucional de igualdad cuando una determinada actuación administrativa introduzca diferencias en situaciones iguales y ello se haga sin una justificación objetiva y razonable, de tal forma que el trato jurídico resultará arbitrario.
En todo caso, la correcta o incorrecta aplicación del principio de igualdad en la actuación administrativa ha de analizarse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto o caso concreto.
En el presente caso, esta institución no aprecia motivos suficientes que justifiquen la diferencia de trato recibido entre los vecinos de Zuriain en la ejecución de las obras de renovación de redes de abastecimiento.
En el informe de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona se alude a la existencia de dificultades en la ejecución de la obra como elementos impeditivos para su completa realización. Sin embargo, dicho motivo no alcanza suficiencia por sí solo para justificar la diferencia de trato existente entre quienes se vieron beneficiados en 2009 por las obras de renovación de redes, y quienes, como el autor de la queja, se ven ahora requeridos a costear y ejecutar las obras de renovación en lo que atañe a su vivienda.
Es cierto que el autor de la queja ha modificado el uso de la vivienda de su propiedad, instalando una actividad económica (un albergue) que, según se colige, requiere de una mayor demanda de agua. Sin embargo, en el proyecto de obras de renovación redactado en el año 2007 se preveía la instalación de una tubería de abastecimiento de 80 mm por la margen derecha de la carretera N-135 desde el p.k. 12+290 hasta el p.k. 12+430. Esta red iba a sustituir a la tubería existente en el frente de las parcelas en los números 12 y 10 de la calle […], reconectando las acometidas existentes en los números 10 y 8.
Como cabe apreciar, las características de aquella tubería proyectada son muy similares a las de la tubería requerida al autor de la queja. Es decir, todo apunta a que, de haberse ejecutado finalmente la totalidad de las obras proyectadas, no se hubiera exigido al autor de la queja que costeara y realizara las obras ahora requeridas. Por ello, esta institución ve necesario recomendar a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que sea ella quien ejecute y costee las obras que resulten necesarias para mejorar o mantener el abastecimiento del ramal de tubería comprendido entre la nueva ubicación del contador de la vivienda situada en la calle […], de Zuriain, y la fachada del inmueble.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que ejecute y costee las obras que resulten necesarias para mejorar o mantener el abastecimiento del ramal de tubería comprendido entre la nueva ubicación del contador de la vivienda situada en la calle […], de Zuriain, y la fachada del inmueble.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Mancomunidad de la Comarca de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea