Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/293) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Cintruénigo que no exija el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en los supuestos en los que se produzcan transmisiones de terrenos donde no se ponga de manifiesto un incremento de su valor.

16 junio 2016

Hacienda

Tema: Disconformidad con el impuesto de plusvalía.

Hacienda

Alcaldesa de Cintruénigo

Señora Alcaldesa:

El 20 de mayo de 2016 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Cintruénigo, por el elevado impuesto municipal de plusvalía que le han informado que debería pagar por la venta de su vivienda.
En dicho escrito, exponía que:
1. Tiene una vivienda en la Calle […] de Cintruénigo, adquirida el 17 de marzo de 2007, cuando los precios estaban inflados.
2. El precio que pagó fue de 202.000 euros, de los cuales todavía le quedan por pagar 181.888 euros. Por lo tanto, el hecho de venderla le supondría quedarse con un préstamo personal de 30.000 euros, ya que el precio de venta del inmueble asciende a 150.000 euros. A esta deuda tendría que sumarle la plusvalía que le ha informado el Ayuntamiento que debería pagar (1.177 euros).
3. No entiende cómo es posible que el valor de las viviendas haya bajado de forma tan sustancial, y no haya ocurrido lo mismo respecto de los terrenos.
4. Considera totalmente abusivo el impuesto de plusvalía que le quieren aplicar.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Cintruénigo, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con su escrito del pasado día 25-5-16 Expte Q 16/293 Núm. de salida 2157, relativo a nuestro vecino […] tengo a bien comunicar que según la Ley Foral 4/2000 cualquier persona podrá dirigirse al Defensor del Pueblo para el esclarecimiento de actos, resoluciones y conductas concretas.
El Art. 11 dice que el Defensor del Pueblo podrá supervisar la actividad de las Administraciones Públicas.
El Art. 15 dice los poderes del Defensor del Pueblo se extienden tanto a los actos y resoluciones como a las omisiones de los mismos.
Al día de la fecha todavía no ha existido ninguna intervención de esta Administración Pública en el caso que nos ocupa; no obstante si se produjese la transmisión a la que alude el interesado este Ayuntamiento aplicará lo establecido en la Ley de Haciendas Locales de Navarra”.
Como ha quedado reflejado, la queja está relacionada con una petición de información realizada por el señor […] en relación con la cantidad económica que tendría que abonar en concepto de pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana o de plusvalía, por la venta de su vivienda.
A tal efecto, indica el autor de la queja que el valor de venta de su vivienda asciende a 150.000 euros, 52.000 euros menos que su valor de adquisición hace 9 años, y que, aun vendiendo la vivienda a ese precio, le quedaría pendiente el pago de 30.000 euros por amortización del préstamo hipotecario.
A pesar de lo anterior, el señor […] refiere que el Ayuntamiento de Cintruénigo le informó que debe abonar 1.177 euros en concepto de pago del impuesto de plusvalía.
El Ayuntamiento de Cintruénigo se limita a informar que si se produjese la transmisión de la vivienda, se aplicará lo establecido en la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra.
El artículo 172.1 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, define el hecho imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU, en adelante), del siguiente modo: El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana es un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de ellos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos.
Dicha definición viene completada con lo dispuesto en el primer apartado del artículo 175 de la mencionada Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo: La base imponible de este impuesto está constituida por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de veinte años.
Antes de que se produjera la situación de crisis económica que venimos padeciendo durante estos últimos años, se asumía que el precio de los terrenos de naturaleza urbana y, por tanto, de las viviendas, aumentaba año a año. Por esta razón, en la Ley Foral de Haciendas Locales se da por supuesto que cualquier transmisión de terrenos de naturaleza urbana pone de manifiesto una plusvalía susceptible de ser gravada con un impuesto.
Sin embargo, la realidad ha demostrado la posibilidad de que, en un contexto como el actual, los precios de los terrenos urbanos y, en consecuencia, de las viviendas, pueden disminuir de una manera notoria y generalizada.
Por otra parte, el artículo 175.3 de la Ley Foral de Haciendas Locales establece, como valor de referencia a efectos de aplicar los porcentajes legalmente previstos para calcular el IIVTNU, el valor catastral de los terrenos vigente en el momento de producirse la transmisión. Esto produce que, en casos como el aquí analizado, el ciudadano se vea obligada a pagar dicho impuesto, a pesar de haber tenido una pérdida patrimonial por la venta de su vivienda.
Sin embargo, tal interpretación nace de un error, puesto que confunde el hecho imponible con la base imponible. De hecho, el artículo 175 está dedicado a regular la base imponible (magnitud sobre la que se aplica el porcentaje derivado del impuesto, que, en este caso el valor catastral), mientras que el artículo 172 se dedica a definir el hecho imponible (situación previa por la que se determina la sujeción al impuesto, que, en el caso del IIVTNU, viene determinado por la existencia de un incremento del valor de unos terrenos puesto de manifiesto en el momento de su transmisión).
La implantación del valor catastral como valor de referencia de la base imponible del IIVTNU puede resultar útil para fijar un valor objetivo que facilite la gestión del impuesto, pero con ello no se puede desconocer la posible pérdida patrimonial para el transmitente de un terreno, por más que exista un valor catastral ya determinado, y, por tanto, la inexistencia del hecho imponible.
El hecho imponible es la obtención de una ganancia patrimonial como consecuencia de la transmisión de un terreno donde se pone de manifiesto un incremento real del valor de dicho terreno y, por tanto, la capacidad contributiva del transmitente.
Interpretar que el hecho imponible del impuesto viene constituido por la aplicación de un porcentaje al valor catastral vigente del terreno supone, en opinión de esta institución, extender más allá de los términos legalmente establecidos el ámbito del hecho imponible, lo que está prohibido por el artículo 16.3 de la Ley Foral General Tributaria.
La incipiente jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia de otras Comunidades Autónomas en relación con este asunto, está siendo favorable a entender que, en los supuestos como el planteado, no cabe la exigencia del IIVTNU porque no se produce el hecho imponible que habilita a la Administración para su exacción.
La normativa analizada por dicha jurisprudencia viene referida al texto refundido de la Ley estatal de haciendas locales. Sin embargo, la regulación contenida en dicha Ley es prácticamente idéntica a la foral, tomándose en ambos casos el valor catastral como referencia para calcular el importe del impuesto.
En este sentido, esta institución considera de especial interés la reciente Sentencia 249/2015, de 1 de octubre, del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª), donde, con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo y de otros Tribunales Superiores de Justicia, se concluye que, en los casos como el planteado en la queja, no cabe la exigencia del IIVTNU, al no producirse el hecho imponible de dicho impuesto y, por tanto, estar la operación no sujeta:
“La jurisprudencia del Tribunal Supremo, de los Tribunales Superiores de Justicia y de los Juzgados de lo Contencioso- administrativo establecen que: la ausencia objetiva de incremento del valor dará lugar a la no sujeción al impuesto, simplemente como consecuencia de la no realización del hecho imponible.
1º.- El Tribunal Supremo ha afirmado en sentencia de fecha 29 de abril de 1996 que no ha existido plusvalía, conceptuando el caso como de no sujeción y anulando la liquidación en su momento emitida. «[s]iendo el incremento del valor el objeto del gravamen, conforme a lo establecido en el art. 350 del Real Decreto Legislativo 781/86 (RCL 1986, 1238, 2271 y 3551), resulta evidente que si dicha plus-valía no se produce de manera efectiva y acreditada, ni puede razonablemente presumirse, atendidas las circunstancias objetivas concurrentes en el periodo de la imposición, no puede hablarse de sujeción al impuesto, que no es una mera fórmula de aplicación automática, tendente a la recaudación de un porcentaje sobre las diferencias que arrojen las cifras de valor formal separadas por un periodo de tiempo entre dos enajenaciones. (…) en igual sentido la STS de 30 de noviembre de 2000.
2º.- La Jurisprudencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ establece Para dar adecuada respuesta al debate suscitado en los términos en que nos viene planteado por la tesis de los argumentos de la recurrente y de su oposición a ellos, es necesario indicar que en el presente recurso ordinario se plantea como primera cuestión la falta de realización del hecho imponible del impuesto al no haber incremento de valor del terrenos de naturaleza urbana transmitido.
Dicha cuestión ya ha sido resuelta por esta Sección en la reciente Sentencia de fecha catorce de abril de dos mil quince (Recurso de Apelación nº 448/2014), que a su vez se remite a una previa sentencia de fecha de 16 de diciembre de 2014 (JUR 2015, 74476) (Recurso de apelación 295/2014), por lo que exigencias de unidad de doctrina, inherentes a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley (artículos 9.3 y 14 de la Constitución), imponen aquí reiterar el criterio interpretativo que allí se siguió y la cuestión planteada merece igual respuesta que la que en aquélla se contiene, así decíamos en la última de estas sentencia que:
«En su primera alegación invoca la apelante la doctrina contenida en la STSJ de Cataluña, Secc. 1ª, de 18 de julio de 2013 (JUR 2013, 310234) (rec. 515/11)- que, a su vez, se remite a otra anterior de 22 de marzo de 2012 (JUR 2012, 196967) (rec. 511/11)-, que, a continuación, exponemos:
"... El vigente sistema legal de determinación de la base imponible contenido en el art. 107 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (LHL), parte del supuesto de que en toda transmisión de los terrenos sujetos al Impuesto ha habido un incremento de valor, que se calcula mediante la aplicación de unos porcentajes anuales sobre el valor catastral fijado en el momento del devengo, esto es, de la transmisión.... Y se partió para ello del axioma del continuado incremento de valor de los terrenos, cierto durante décadas, pero que ha quedado dramáticamente en los últimos años, como es notorio, dando lugar a la actual y conocida situación económica y siendo retroalimentado por sus consecuencias.
Desde su implantación en 1988, ha sido objeto de amplia polémica si dicho sistema ha de considerarse como una ficción legal (la impropiamente llamada presunción iuris et de iure) o, por el contrario, se trata de un sistema sólo aplicable cuando el incremento verdaderamente producido es superior al resultante de aquel sistema (sería una presunción iuris tantum, en el sentido de que siempre correspondería al contribuyente probar que el incremento real es inferior).
El art. 107.1 LHL (EDL 2004/2992) dispone que la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de veinte años, pero se ha sostenido que este precepto legal es una mera declaración de intenciones o un eufemismo amable, pues ha de estarse en todo caso al sistema legal, del que siempre resulta un incremento, quedando reforzada este interpretación por la eliminación en la Ley 51/2002 (RCL 2002, 3053) (EDL 2002/54510) de la referencia al carácter real del incremento del valor que se contenía en la redacción originaria del precepto (art. 108.1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (RCL 1988, 2607 y RCL 1989, 1851), reguladora de las Haciendas Locales). Sin embargo, el impuesto grava según el art. 104.1 LHL (EDL 2004/2992), el incremento de valor que experimenten los terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título o por la constitución o transmisión de cualquiera de los derechos reales que cita la norma. Por tanto, el incremento de valor experimentado por los terrenos de naturaleza urbana constituye el primer elemento del hecho imponible, de manera que en la hipótesis de que no existiera tal incremento, no se generará el tributo y ello pese al contenido de las reglas objetivas de cálculo de la cuota del art. 107 LHL (EDL 2004/2992), pues al faltar un elemento esencial del hecho imponible, no puede surgir la obligación tributaria. En conclusión, la ausencia objetiva de incremento del valor dará lugar a la no sujeción al impuesto, simplemente como consecuencia de la no realización del hecho imponible , pues la contradicción legal no puede ni debe resolverse a favor del método de cálculo y en detrimento de la realidad económica, pues ello supondría desconocer los principios de equidad, justicia y capacidad económica (STSJ de Madrid de 24 de abril de 2015, Cataluña, y juzgados de Barcelona, Zaragoza, Valladolid, etc).
En conclusión antes de entrar a valorar el problema que surge de la aplicación o no de las normas de cuantificación de la base imponible, debemos encarar, en un primer estadio, la casuística de que el valor del suelo concernido haya minorado desde la anterior transmisión o constitución de derechos sobre los mismos. La concurrencia de esta circunstancia tendría carácter previo, pues, como se ha indicado, al estar el hecho imponible constituido por el aumento del valor del suelo durante un período determinado, la ausencia de tal aumento de valor haría inexistente el presupuesto fáctico del Tributo y dejaría fuera de aplicación las normas para la determinación de la base imponible. Dicho de otro modo, si el valor de mercado del suelo durante el período a considerar, ha disminuido, no se cumpliría el hecho imponible del tributo, lo que impediría la entrada en funcionamiento de las normas de cuantificación de la base imponible contenidas en el art. 107 del TRLHL (RCL 2004, 602, 670)”.
Esta Sentencia no es un fallo aislado, sino que coincide con otros pronunciamientos en idéntico sentido del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 22 de marzo y del 9 de mayo de 2012, así como de diversos Tribunales Superiores de Justicia y también del Tribunal Administrativo de Navarra (en este sentido, Resolución 1652/15, de 6 de julio de 2015).
A la vista de cuanto antecede, en situaciones como la planteada en la queja, al no ponerse de manifiesto en el momento de la transmisión de un terreno el incremento de su valor, no se produce la situación que habilita a la Administración (hecho imponible) para recaudar el impuesto, por lo que no cabe su exigencia.
En último lugar, y a mayor abundamiento, el artículo 19.1 de la Ley Foral General Tributaria contiene la siguiente definición de impuesto: Son impuestos los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los bienes o la adquisición o gasto de la renta.
El principio de capacidad contributiva, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en sus sentencias 193/2004 de 4 de noviembre y 46/2000, de 17 de Febrero), vincula no solo al ciudadano sino especialmente a los poderes públicos, impidiéndoles establecer tributos cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial, es decir inexpresiva de capacidad económica (STC 381/2005 de 25 de octubre y STC 193/2004 de 4 de noviembre).
En los supuestos como el planteado, no se respeta, a nuestro juicio, el principio de capacidad contributiva, dado que con la transmisión de la vivienda no se pone de manifiesto la necesaria capacidad contributiva del transmitente. Al contrario, se soporta una pérdida patrimonial como consecuencia de la disminución del valor real de sus terrenos.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Cintruénigo que no exija el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en los supuestos en los que se produzcan transmisiones de terrenos donde no se ponga de manifiesto un incremento de su valor.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Cintruénigo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea