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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Trato arbitrario en la concesión de una beca.
Impulso de derechos
Vicepresidente Primero y Consejero de Desarrollo Económico
Señor Consejero:
El 13 de mayo de 2016 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Económico, por su exclusión del procedimiento de concesión de las Becas Prácticas Internacionales 2016
.
La autora de la queja exponía que:
Becas Prácticas Internacionales 2016, a la que concurrió.
El 31 de marzo de 2016, dentro del plazo antes señalado, se personó en el Servicio de Proyección Internacional para firmar la aceptación. Le negaron los documentos.
Regresó el 1 de abril, después de protestar verbalmente, y volvieron a negarle la documentación.
La empleada que le atendió le negó que firmara una declaración responsable, bajo su plena responsabilidad, convicción y buena fe, de que cumplía todos los requisitos razonablemente exigidos en la convocatoria.
Becas Prácticas Internacionales 2016, que le excluyó de la lista de beneficiarios, sin más explicaciones.
El 6 de mayo de 2016 la Jefa de Sección de Acción Internacional le contestó de una manera genérica, con ausencia de cualquier argumento y con pretensión de invalidez general de su reclamaciones, como si la única forma de dirigirse a la Administración fuese a través de un recurso de alzada, diciendo que tales escritos no pueden ser tenidos como un recurso
, cuando todos ellos tenían como único propósito común que cesara ese criterio arbitrario que le había impedido firmar la aceptación de la beca.
El citado escrito de la Jefa de Sección, invalidando cualquier operatividad a los escritos presentados por ella, suponía una voluntad de no reparar la arbitrariedad, sino de reforzarla.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Económico, dándole cuenta de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En respuesta al escrito (expediente Q16/278) remitido al Departamento de Desarrollo Económico por el Defensor del Pueblo de Navarra, dando cuenta de la queja presentada por doña […] relativa al proceso de concesión de una beca de prácticas internacionales, se informa lo siguiente:
Por Resolución 287/2015 de 29 de octubre, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, se aprobó la cuarta edición de la convocatoria de Becas Prácticas Internacionales: formación en empresas en países extracomunitarios
.
Esta actuación se enmarca en el Programa Operativo de carácter pluriregional para el Empleo Juvenil (POEJ/ Fondo Social Europeo) cuya finalidad persigue paliar el desempleo en jóvenes menores de 30 años. Se autoriza para su financiación un total de 150.000 euros para el año 2016.
Mediante Resolución 303/2016 de 14 de marzo, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, se concedieron las becas para la realización de estas prácticas. Una de las beneficiarias fue doña […], quien en el momento de cierre de la convocatoria cumplía con todos los requisitos exigidos en la misma. En particular, estar dada de alta en la Base de Datos, implementada a nivel nacional por el Ministerio y denominada Sistema de Garantía Juvenil. Esta Base de Datos recoge a todos los aspirantes a participar en cualquier actuación cofinanciada por el POEJ e interactúa con ellos.
Una vez realizada la concesión de las becas, las bases de la convocatoria establecen, para que la concesión sea firme, que:
A tal efecto, en el documento de aceptación de la beca se incluye una declaración responsable.
Se hace constar que los referidos extremos vienen impuestos por el Programa y la propia Comisión, quién cofinancia el Programa.
Con fecha 28 de marzo de 2016 se notifica a doña […] la condición de beneficiaria de una beca Prácticas Internacionales 2016, concediéndosele un plazo de diez días hábiles para aceptar la misma. Con fecha 31 de marzo de 2016, la señora […] acude a las oficinas del Servicio de Proyección Internacional con intención de firmar la aceptación de la beca. Sin embargo, al hacer la oportuna comprobación en el Sistema de Garantía Juvenil, se detecta que figura dada de baja en el sistema (se adjunta pantallazo), dando esta circunstancia lugar a la pérdida del derecho a la beca.
Hay que aclarar que las personas solicitantes son dadas de baja en el sistema cuando, en algún momento, dejan de estar desempleadas, y no vuelven a ser dadas de alta hasta que pasa un mes desde el último día en el que estuvieron trabajando.
Al ser preguntada al respecto, la señora […] admite que, efectivamente, en el período que va desde la concesión de la beca hasta la aceptación ha trabajado un día. Se le informa que, desgraciadamente, incumple las bases de la convocatoria y que, consecuentemente, debe ser dada de baja como beneficiaria.
Por Resolución 482/2016 de 21 de abril, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, doña […] es dada de baja como beneficiaria de las becas Prácticas Internacionales 2016, puesto que ha incumplido el artículo 8.1 e) de las bases de la convocatoria.
Con fecha 23 de mayo de 2016 doña […] interpone recurso de alzada contra la Resolución 482/2016 de 21 de abril. Dicho recurso ha sido desestimado por Orden Foral 158/2016, de 11 de agosto, del Consejero de Desarrollo Económico, cuya copia se adjunta.”
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la exclusión de la interesada del procedimiento de concesión de las Becas Prácticas Internacionales 2016
.
Por parte del Departamento de Desarrollo Económico, se considera correcto lo actuado, y se ha dictado la Orden Foral 158/2016, de 11 de agosto, del Consejero de Desarrollo Económico, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la señora […] frente a la Resolución 482/2016, de 21 de abril, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, por la que se modifica la Resolución 303/2016, de 14 de marzo, por la que se conceden 24 Becas Navarra Prácticas Internacionales, y se le excluye de la lista de beneficiaros.
Por Resolución 287/2015, de 29 de octubre, de la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, se aprueba la convocatoria de Becas Prácticas Internacionales 2016.
El artículo 8.1 de la convocatoria establece que “tendrán la consideración de personas beneficiarias, a los efectos previstos en el artículo 8 de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, quienes hayan solicitado la beca, y en el momento de cada convocatoria reúnan los siguientes requisitos:
(…)
e) Estar en situación de desempleo. Esta condición se acreditará mediante la correspondiente inscripción en el Sistema de Garantía Juvenil en el momento de presentación de la solicitud de la beca y se mantendrá hasta el momento de aceptación de la misma. A tal efecto, las personas solicitantes deberán cumplimentar, la declaración responsable
que se adjunta en el formulario de solicitud y las personas beneficiarias la declaración que figura en el documento de aceptación de la beca”.
Por su parte, el artículo 17, referente a la concesión de la subvención, dispone:
“La Dirección General de Política Económica y Empresarial y Trabajo será el órgano competente para resolver sobre la concesión.
En la Resolución de concesión se harán constar:
Plazo y forma de justificación por parte de la persona beneficiaria del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la beca.
La fecha límite para la resolución y notificación de las becas concedidas será de tres meses desde el cierre de la convocatoria. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiese dictado resolución expresa, las solicitudes podrán entenderse desestimadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.
Contra la Resolución dictada por la Directora General de Política Económica y Empresarial y Trabajo, los interesados podrán interponer recurso de alzada ante el Consejero de Desarrollo Económico en el plazo de un mes contado desde el día siguiente a su publicación.
La Resolución de concesión se publicará en la página Web del Gobierno de Navarra. La adjudicación y aceptación de la beca supone la aceptación a ser incluido en la lista pública que se recoge en el artículo 115.2 del Reglamento (UE) 1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013.
La concesión contenida en la Resolución deberá ser aceptada expresamente por la persona beneficiaria en el plazo de diez días hábiles contados desde la notificación individual de concesión de la beca, mediante el formulario establecido al efecto”.
Es decir, de conformidad con el último párrafo del artículo 17 de la convocatoria, dictada la resolución de concesión por el órgano competente (acto que pone fin al procedimiento de concesión, como se deriva del propio precepto, que recoge la posibilidad de recurrirlo en alzada), el trámite siguiente consiste en notificarla y someterla a la aceptación de la persona interesada.
La referida aceptación, así configurada en las bases de la convocatoria, supone una condición de eficacia de la resolución de concesión, en cuya virtud la persona beneficiaria manifiesta expresamente, mediante la correspondiente declaración, la voluntad de recibir aquello que se le ha concedido.
La aceptación expresa por parte del beneficiario es una manifestación de voluntad unilateral, que corresponde exclusivamente al ciudadano o ciudadana interesado.
Dicha aceptación es independiente de las facultades que, en su caso, pueda ejercer la Administración para revisar sus actos o decisiones previas, o para dejarlas sin efecto, de haber causa para ello.
Sentado lo anterior, cualquiera que fuera la posición del órgano administrativo o del personal del mismo sobre la procedencia o no del otorgamiento de la subvención (en el caso, por la concurrencia o no de uno los requisitos establecidos en el artículo 8), según entiende esta institución, no debió impedirse, dificultarse u obstaculizarse la formalización de la aceptación expresa de dicha subvención por parte de la persona beneficiario.
Tal impedimento se dio, siendo significativo en tal sentido lo expresado en la orden foral resolutoria del recurso de alzada posteriormente presentado por la interesada:
Cuestiones ajenas a las determinantes de la adecuación a derecho de la resolución recurrida son las incidencias producidas durante la personación de doña […] para suscribir el documento de firma de la aceptación de la beca y de la negativa del personal del órgano gestor de proporcionarle el documento para suscribir dicha aceptación. Señalar que el personal del Servicio de Proyección Internacional que atendió a la ahora recurrente cuando se personó en las oficinas del Servicio para firmar el documento de aceptación de la beca, veló porque se cumplieran los requisitos exigidos por las bases reguladoras de la convocatoria, requisitos objetivos establecidos para todos los aspirantes, y constatado el incumplimiento de doña […] en cuanto a la obligación de estar inscrita en el registro del sistema de garantía juvenil, y con el fin de evitar perjuicios mayores, no le facilitó el documento de aceptación de la beca, que suponía una declaración falsa por cuanto en el mismo consta una declaración de que el firmante cumple el requisito señalado en el artículo 8.1, punto e), no habiendo trabajado en los treinta días anteriores a la fecha de la firma de dicho documento, si bien, y ante la insistencia de la reclamante, finalmente se la facilitó la firma de dicho documento
.
Si, como sucedía, la interesada quería aceptar la subvención que, en aquel momento, tenía concedida por decisión del órgano competente, no había razón alguna para impedir o trabar que realizara la declaración en tal sentido.
La valoración sobre la oportunidad de aceptar o no la concesión de la subvención otorgada por el órgano concedente, corresponde, como se ha apuntado, al beneficiario, que es quien formula la declaración responsable.
A este respecto, procede recordar que el artículo 9 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, reconoce el derecho de los ciudadanos a presentar escritos y documentos, y dispone que los encargados de los registros no podrán limitar o impedir la presentación por razones formales o derivadas del contenido del escrito
. Este derecho, a juicio de esta institución, no fue respetado en el caso, pues se impidió o limitó la declaración responsable de la interesada.
Configurado el procedimiento del modo antes descrito (resolución de concesión de la subvención, condicionando su eficacia a la aceptación por parte del interesado), según considera esta institución, salvo que el beneficiario no acepte la concesión, esto es, que renuncie libremente a la subvención concedida, la revisión de la resolución previa de concesión (modificación de la concesión
, acordada, en el caso, por Resolución 486/2016, de 21 de abril, con el efecto de excluir a la autora de la queja), requiere uno de los procedimientos previstos en los artículos 34 y siguientes de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones: revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, declaración de lesividad de actos anulables o, en su caso, procedimiento de reintegro de subvencione (en función de cuál sea la causa del ejercicio de la potestad administrativa revisora).
Procede considerar que, de haberse facilitado o no impedido la firma del documento de aceptación, como era debido, formalizado el mismo, lo que podría haberse generado o perfeccionado –eventualmente, pues se hace este razonamiento a efectos puramente dialécticos-, es una concesión contraria a uno de los requisitos o condiciones de la convocatoria, que es una de las causas propias y típicas de tales procedimientos revisores o de reintegro.
Lo actuado, a juicio de esta institución, supone una vía material y de hecho, con indefensión para la ciudadana afectada, pues, en primer lugar, se obstaculizó la aceptación de la subvención y, a continuación, se declaró de plano, sin que mediara uno de los procedimientos referidos, y sin ni siquiera oírle, la pérdida del derecho. Procedimientos que están constituidos como garantías de la ciudadana frente a la revisión de las decisiones previas de la Administración.
En lo que respecta a la tramitación de los escritos de la interesada a los que alude en los apartado d) y siguientes de su queja, en los que venía a poner de manifiesto los impedimentos fácticos para aceptar la concesión de la subvención, consta en la documentación aportada por la autora de la queja que la Jefa de Sección de Acción Internacional le respondió que no podían ser tenidos en cuenta como un recurso de alzada, ya que todavía, cuando se presentaron, no le había sido notificada la resolución de exclusión del procedimiento.
Como se ha apuntado, los citados escritos iban dirigidos a denunciar que no se le facilitara la firma del documento de aceptación, y a solicitar que se pusiera fin a la obstaculización.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reconoce a los ciudadanos el derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución
[artículo 35, letra e)].
La misma ley dispone que en todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto
(artículo 79.2).
En definitiva, lo manifestado en tales escritos debió ser tomado en consideración y valorado por parte del órgano administrativo antes de dictar la resolución de exclusión del procedimiento, pues lo que estaba alegando la interesada era que no debía privársele de la posibilidad de acceder a la subvención.
La interposición de recursos o de impugnaciones es una de las vías para oponerse a la actuación administrativa, concebida como un derecho del ciudadano, pero no excluye otros cauces de oposición previstos en el ordenamiento y que, en función de cuál sea el estado del procedimiento, sean oportunos (en el caso, alegaciones ante una exclusión del procedimiento todavía no resuelta en aquel momento).
La convocatoria tiene el objetivo de que titulados navarros obtengan, a través de prácticas en empresas de países extracomunitarios, formación y experiencia profesional que, a posteriori, favorezca la internacionalización de las empresas navarras. Se trata de corregir la carencia en estas empresas de personal disponible y preparado para acometer el proceso de internacionalización. A su vez, la convocatoria ofrece a todos estos jóvenes una oportunidad laboral, favoreciendo la creación de empleo en un sector de población especialmente sensible al problema del paro como son los menores de 25 años
.
La citada convocatoria [artículo 8.1, letra e)] exige una serie de requisitos de las personas beneficiarias, entre ellos el de estar en situación de desempleo
. Y contempla, como mecanismo de acreditación de esta situación de desempleo, que es el requisito sustantivo, la inscripción en el Sistema de Garantía Juvenil en el momento de presentación de la beca y hasta el momento de aceptación de la misma, para lo cual los interesados han de formular una declaración responsable.
A juicio de esta institución, la interpretación finalista, y más favorable al ejercicio de los derechos constitucionales de la convocatoria, lleva a concluir que la interesaba se encontraba en la situación determinante del acceso a la subvención (desempleo), y que el hecho de que trabajara por un solo día no debería ser una causa impeditiva.
Esta circunstancia puntual, que se reconoce por la autora de la queja –refiere que obedecía a un compromiso previo-, en el marco de una convocatoria dirigida a jóvenes titulados en desempleo, y orientada a su formación y fomento de su empleabilidad, mediante la concesión de becas y prácticas para un lapso de tiempo prolongado (mínimo de seis meses), no impide entender que estamos ante una joven en desempleo y que puede ser merecedora de la ayuda.
Impedir el acceso a la beca por el hecho de haber trabajado un solo día, según entiende esta institución, es desproporcionado e incompatible con el objetivo de favorecimiento del empleo que persigue la convocatoria, y conduce a resultados injustos o disfuncionales.
Becas Prácticas Internacionales 2016, al haberse incurrido en vía de hecho al dictar dicha resolución, y que se le conceda la beca solicitada, entendiendo que satisfacía el requisito sustantivo de encontrarse en situación de desempleo.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio y la recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio o de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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